胡家源

公園地產(chǎn)大行其道

盡管在去年5月底經(jīng)歷了一次全面的擴(kuò)建，但在王石明老人的眼里，蓬萊公園這個(gè)離他家步行不到10分鐘的公共綠地，看起來(lái)卻始終不像多出了幾千平方米面積的樣子?！耙郧肮珗@小但視線很開(kāi)闊，不像現(xiàn)在，大是大了點(diǎn)，但一眼望去都是高樓。”

其實(shí)他并不知道，能夠多出這8000平方米的綠地也并不容易，當(dāng)?shù)卣Ц兜拇鷥r(jià)，正是默許出讓這塊土地的開(kāi)發(fā)商將商品住宅緊貼著公園修建，也就是所謂的“公園地產(chǎn)”。

王石明只是在晨練路過(guò)公園旁的一群高層建筑時(shí)發(fā)現(xiàn)，這個(gè)名為黃浦華庭的高檔小區(qū)，事實(shí)上也算是最后一個(gè)能與蓬萊公園零距離接觸的商品住宅樓了。幾年來(lái)，由于坐擁上海內(nèi)環(huán)線以內(nèi)、南市區(qū)老城廂的特殊地理位置，蓬萊公園這個(gè)面積僅4公頃的公共綠地，已經(jīng)幾乎被周邊數(shù)百套豪華樓盤“圍得透不過(guò)氣來(lái)”。

無(wú)獨(dú)有偶，占地140多公頃的世紀(jì)公園，作為上海最大的富有自然特征的生態(tài)城市公園，現(xiàn)在已經(jīng)成為以聯(lián)洋社區(qū)為代表的各種高檔的“水泥森林”繁衍之地，甚至有開(kāi)發(fā)商打出“面對(duì)世紀(jì)公園，怎能坐第二排”的廣告用語(yǔ)，將數(shù)十棟高層建筑一字排開(kāi)，正面環(huán)繞世紀(jì)公園綿延700多米，猶如一道水泥圍墻，以至于“世紀(jì)公園板塊”亦一度成為浦東高檔住宅區(qū)的代名詞。

只要在地鐵一二號(hào)線交匯處的廣場(chǎng)里找找那個(gè)名為“人民公園”的地方，就會(huì)發(fā)現(xiàn)寸土寸金的上海，很多公園被使用到極限的，僅僅是它的商業(yè)價(jià)值。在人民公園的四周，聳立著來(lái)福士廣場(chǎng)、新世界以及明天廣場(chǎng)這些豪華的高層寫字樓，除了高樓的業(yè)主都是些名聲震天的國(guó)有或外資企業(yè)外，這里的遭遇與其他公共綠地并無(wú)二致。

“上海市中心絕大多數(shù)公園都處于被‘高樓森林圍困的尷尬境地”，這是上海市綠化局在今年1月的一次調(diào)研中得出的結(jié)論。據(jù)上海市綠化管理局官員介紹，近幾年，上海城市建設(shè)快速推進(jìn)，出現(xiàn)了一些房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目利用公園綠地較好的景觀環(huán)境，在其周邊建造高層、超高層建筑的現(xiàn)象，“公眾對(duì)此表現(xiàn)出強(qiáng)烈不滿”。

而目前看來(lái)，在公共綠地資源相對(duì)比較稀缺的上海，“借公園生金蛋”的趨勢(shì)，大有向市中心邊緣的上海動(dòng)物園和上海植物園周邊蔓延的跡象。

“那些號(hào)稱百分之幾百綠化率的樓盤直白地宣稱，這里就是私家領(lǐng)地，公園成了住宅區(qū)，那以后普通民眾逛公園豈不成了私闖民宅了？”3月20日，同濟(jì)大學(xué)一名研究城市規(guī)劃的老教授在接受記者采訪時(shí)表示，公園地產(chǎn)目前已經(jīng)帶來(lái)了一些問(wèn)題，比如，轉(zhuǎn)化為高利潤(rùn)的商品房空間是否形成了對(duì)城市公共空間的侵害，以及政府監(jiān)管部門如何把握尺度的大小。

私有的“公共空間”

事實(shí)上，“公園物業(yè)”帶來(lái)周邊地產(chǎn)開(kāi)發(fā)熱潮，從而引發(fā)周邊物業(yè)升值的現(xiàn)象，在國(guó)際上已相當(dāng)普遍，紐約中央公園在建成后的15年里，周邊3個(gè)行政區(qū)的地價(jià)增長(zhǎng)了9倍，而與此同時(shí)曼哈頓的地價(jià)才增長(zhǎng)了1倍。坐擁公園的地方政府收到了為數(shù)不菲的房地產(chǎn)稅，開(kāi)發(fā)商們也毫不客氣地把開(kāi)發(fā)利益悉數(shù)收入囊中，這看起來(lái)真是一個(gè)多贏的結(jié)果。

但有一條，當(dāng)初在用來(lái)收買紐約中央公園用地的500萬(wàn)美元中，有32％是由周邊的地產(chǎn)所有者負(fù)擔(dān)的，并且，總面積大約為公園面積4倍的公園周邊地區(qū)被劃入這一受益者負(fù)擔(dān)地區(qū)。這就意味著房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，當(dāng)然最終是房地產(chǎn)所有者必須承擔(dān)公園建設(shè)的部分費(fèi)用。

這種按照誰(shuí)受益誰(shuí)負(fù)擔(dān)的原則進(jìn)行的公益性建設(shè)，目前已成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下進(jìn)行城市建設(shè)的國(guó)際通用準(zhǔn)則之一。

西風(fēng)東漸，在擁有130多個(gè)公園的北京，效法美國(guó)模式的開(kāi)發(fā)商們首先嘗到了甜頭，一般與公園沾邊的項(xiàng)目都成為購(gòu)房者追捧的對(duì)象，其不菲的價(jià)格也為公園項(xiàng)目鍍上一層豪宅的金衣。而高檔住宅選址公園周邊最早始于1995年的朝陽(yáng)公園，據(jù)了解，當(dāng)時(shí)朝陽(yáng)公園西地理位置最好的1號(hào)地建起了景園大廈，在北京的外國(guó)人和香港人用2800美元一平方米的價(jià)格購(gòu)買，十幾年前近3000美元的單價(jià)可不是個(gè)小數(shù)目，這甚至曾一度引起轟動(dòng)。

不過(guò)，要真正接受“自己掏錢、同時(shí)又不具有排他性”的這一公共品觀念，并不是一件容易的事。位于北京的雙秀公園就曾發(fā)生過(guò)私家別墅非法占地一年無(wú)人過(guò)問(wèn)的情況，類似的狀況也出現(xiàn)在青島海濱公園。

而記者3月16日在上海浦東濱江公園采訪時(shí)發(fā)現(xiàn)，與南外灘隔江相望的公園一角，已經(jīng)被新近砌起的磚墻切斷，被攔起來(lái)的一邊江面景觀已經(jīng)被幾部鋼鐵支架所取代，其中一部支架上已經(jīng)聳立起一幢用途不明的建筑，在這幢已經(jīng)停工的建筑背對(duì)黃浦江的一面，對(duì)街正是上海房?jī)r(jià)的“珠峰”樓盤之一——湯臣一品豪宅。位于濱江公園和陸家嘴中心綠地之間，這片豪宅坐享兩大公共空間的好處， 畸高的房?jī)r(jià)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出僅僅是出于“受益”考慮的對(duì)使用綠地的補(bǔ)償和負(fù)擔(dān)，甚至即將達(dá)到將此地段收歸“私家花園”的程度，令人不禁對(duì)反常的施工活動(dòng)頗有聯(lián)想。

由于土地國(guó)有，地產(chǎn)商只要搞定政府相關(guān)部門便可以買地建房，而為公共空間買單顯然是一項(xiàng)增加成本而吃力不討好的事情，最好“能搭便車就搭便車”?！霸诤芏喾康禺a(chǎn)商來(lái)看，城市規(guī)劃部門往往是他們的對(duì)立面，老是限容積率、限綠化面積，這個(gè)不行，那個(gè)不準(zhǔn)?！鼻迦A大學(xué)教授譚縱波認(rèn)為，其實(shí)這是一個(gè)誤解，城市規(guī)劃本身是一個(gè)非常中性的學(xué)科或者說(shuō)是一個(gè)領(lǐng)域，“開(kāi)發(fā)商將一部分利益返還給社會(huì)或者回歸社會(huì)，這是在市場(chǎng)環(huán)境下最基本的原理”。

很明顯，對(duì)于經(jīng)受著行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)和宏觀調(diào)控雙重壓力的開(kāi)發(fā)商，炒作類似“公園地產(chǎn)”的概念，甚至不惜使用“私家公園”、“公園中的家”這些夸大宣傳用語(yǔ)來(lái)抬高房?jī)r(jià)，僅僅是對(duì)上述基本原理所帶來(lái)的利潤(rùn)正常削減的一種變相補(bǔ)償而已。

“Zoning”中國(guó)化缺憾

事實(shí)上，在國(guó)外生活多年并對(duì)不動(dòng)產(chǎn)法律規(guī)范有所了解的人士，在看到這些所謂的“公園地產(chǎn)”之后，腦海里都會(huì)浮現(xiàn)出一個(gè)熟悉的法律概念，就是如今在國(guó)際城市規(guī)劃領(lǐng)域和房地產(chǎn)法律規(guī)范中風(fēng)靡多年的術(shù)語(yǔ)：Zoning，即土地分區(qū)規(guī)劃或土地分區(qū)制度。

Zoning最初在歐洲大陸產(chǎn)生，20世紀(jì)傳入美國(guó)后，開(kāi)始成為國(guó)際城市規(guī)劃領(lǐng)域的一個(gè)流行的法律概念。Zoning是指政府根據(jù)警察權(quán)對(duì)土地使用所劃分的公眾限制。它以土地的不同用途來(lái)規(guī)劃，如農(nóng)業(yè)地只能限于用作農(nóng)業(yè)耕地，住宅用地不可以用于商業(yè)設(shè)施的開(kāi)發(fā)，公共商業(yè)用地不得濫用等等強(qiáng)制性法律規(guī)范。

這在形式上有些類似于中國(guó)的分區(qū)規(guī)劃，不過(guò)，在包括土地的私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)盛行的美國(guó)，政府機(jī)構(gòu)可以通過(guò)這一條例對(duì)土地的利用類型、范圍和密集程度作出限制，以防止任何組織和個(gè)體進(jìn)行隨心所欲的開(kāi)發(fā)。而在中國(guó)，所有者和監(jiān)管者是同一個(gè)角色，即政府。

“城市公共空間從我們業(yè)內(nèi)來(lái)看，和幾類大的因素相關(guān)，其中第一類因素，歸結(jié)為政府的因素?！?某知名大學(xué)建筑設(shè)計(jì)研究院的一名副總設(shè)計(jì)師表示，政府的政策法規(guī)，跟公共空間的形成關(guān)系重大，“這只看得見(jiàn)的手決定了城市的發(fā)展，中國(guó)的城市面孔、發(fā)展方向這些關(guān)鍵的決定性因素是由政治方面的考慮而不是專家系統(tǒng)決定的?！?/p>

比如說(shuō)綠地，政府把綠地?cái)偟矫恳粔K建設(shè)用地上，每塊地都是30%的綠地率，不會(huì)像新宿，可以有100%的建筑，把所有的綠地集中起來(lái)建一個(gè)大的中央公園?！罢阎笜?biāo)下達(dá)給開(kāi)發(fā)商，他所肩負(fù)的責(zé)任也就卸下了，綠化沒(méi)做好，就可以說(shuō)：你看我有規(guī)定呀，是他不好好做?！?/p>

當(dāng)然，由專家系統(tǒng)而不是政府來(lái)制定Zoning規(guī)范，說(shuō)起來(lái)不復(fù)雜，但要真正在一個(gè)城市或社區(qū)得到認(rèn)可和實(shí)施，卻并不是那么容易的事情，即使在美國(guó)，這一過(guò)程也充滿了各種利益的激烈沖突。

19世紀(jì)的美國(guó)，類似芝加哥、洛杉磯和西雅圖這樣的大城市還沒(méi)有成形，進(jìn)入20世紀(jì)后，大規(guī)模的城市開(kāi)發(fā)活動(dòng)開(kāi)始像雨后春筍一樣在北美大陸蔓延。但是，由于缺乏規(guī)劃，當(dāng)時(shí)的城市外觀是雜亂無(wú)章和丑陋不堪的，當(dāng)時(shí)的美國(guó)人自嘲地說(shuō)他們的城市像是“在華麗的客廳里養(yǎng)豬”。開(kāi)發(fā)城市的先驅(qū)者們很快發(fā)現(xiàn)，如果不對(duì)城市加以科學(xué)規(guī)劃，其后果是災(zāi)難性的，只有通過(guò)政府具有強(qiáng)制力保證的法律手段，才能制止財(cái)產(chǎn)私有者對(duì)自己的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的濫用。

之后，紐約首先制定了Zoning規(guī)范，并開(kāi)始在美國(guó)迅速實(shí)施開(kāi)來(lái)。通常的做法是，地方政府以法律的強(qiáng)制手段將城市的土地按級(jí)差的方法劃分為商業(yè)設(shè)施區(qū)、公寓住宅區(qū)、別墅住宅區(qū)、輕工業(yè)區(qū)和重工業(yè)區(qū)，土地的價(jià)值也隨之逐級(jí)降低。

誰(shuí)也不能設(shè)想在舊金山的金門大橋公園旁邊或者紐約的中央公園旁邊，建造幾棟私家別墅或是高檔豪華住宅，即便政府有這樣的規(guī)劃?！霸诿绹?guó)，即便再富有再有權(quán)勢(shì)，也不可能得到這樣的機(jī)會(huì)，因?yàn)閮H僅憑借Zoning規(guī)范，就足以抵抗這些權(quán)勢(shì)?！?/p>