[摘要] 通過分析認為影響黨內(nèi)民主健康發(fā)展的因素主要有四個方面：研究相對滯后是影響黨內(nèi)民主的理論性因素；民主意識弱化是影響黨內(nèi)民主的觀念性因素；制度建設(shè)滯后是影響黨內(nèi)民主的制度性因素；“一把手體制”是影響黨內(nèi)民主的體制性因素。推進黨內(nèi)民主必須充分認識上述因素。

[關(guān)鍵詞] 黨內(nèi)民主； 一把手； 障礙因素； 民主意識

[中圖分類號] D26 [文獻標識碼] A [文章編號]1007-1962（2007）03-0027-02

從我國民主政治建設(shè)的實踐來看，當前影響黨內(nèi)民主發(fā)展的主要有理論性、觀念性、制度性和體制性因素。具體來說就是：(1)研究相對滯后是影響黨內(nèi)民主的理論性因素；(2)民主意識弱化是影響黨內(nèi)民主的觀念性因素；(3)制度建設(shè)滯后是影響黨內(nèi)民主的制度性因素；(4)“一把手體制”是影響黨內(nèi)民主的體制性因素。充分認識這四個方面的因素，對于黨內(nèi)民主健康有序地發(fā)展，意義重大。

一、理論性因素

從總體上講，黨內(nèi)民主的理論體系建設(shè)還沒有完成，在許多關(guān)鍵問題上，還沒有達到共識，甚至黨內(nèi)民主一些基本的概念界定、目標設(shè)計、戰(zhàn)略部署等方面都存在爭論。而這些爭論和思想分歧正在影響著我們的政策研究部門和政策制定部門對黨內(nèi)民主發(fā)展戰(zhàn)略的整個設(shè)計，從而也間接地影響著我們正在實踐中的黨內(nèi)民主活動。我們認為，當前急需在以下幾個方面取得實質(zhì)性突破：第一，黨內(nèi)民主的概念界定。黨內(nèi)民主到底是指什么？哪些活動屬于黨內(nèi)民主的范疇？哪些活動不屬于黨內(nèi)民主的范疇？有的學者認為，黨內(nèi)民主包括選舉、決策、執(zhí)行、監(jiān)督整個流程，每個環(huán)節(jié)都有民主活動的空間，但另外一些學者則認為，黨內(nèi)監(jiān)督則不屬于黨內(nèi)民主，執(zhí)行黨內(nèi)決策的過程也沒有民主的成分，只有黨內(nèi)選舉和黨內(nèi)決策是黨內(nèi)民主的范疇。第二，黨內(nèi)民主的實質(zhì)。有人認為，黨內(nèi)選舉是黨內(nèi)民主的實質(zhì)，是黨內(nèi)民主實現(xiàn)程度的基本標志。但是也有學者認為，選舉不是民主生活的全部，甚至也不是民主生活的常態(tài)，畢竟選舉是每幾年才進行一次，因此推進黨內(nèi)民主，應該將著力點放在黨內(nèi)生活的日常決策、監(jiān)督之中。第三，黨內(nèi)民主的目標。有同志認為黨內(nèi)民主的目標就是實現(xiàn)那種“既有集中又有民主，既有紀律又有自由，既有統(tǒng)一意志，又有個人心情舒暢的生動活潑”的“六有”局面。也有人反對將黨內(nèi)民主的目標定位于“六有”局面，因為這只是黨內(nèi)民主的發(fā)展狀態(tài)，而不是一種由諸多指標和方面構(gòu)成的目標體系。我們認為，中央應該拿出成熟的指導性意見，對黨內(nèi)民主的實質(zhì)和總體目標有個明確的說法。第四，關(guān)于民主集中制問題。有人認為，民主集中制實質(zhì)是一種民主制，這是因為它是按照多數(shù)人意志行事的一種制度。另一些人則認為，民主集中制實質(zhì)是一種集中制，是一種新型的集中制。還有人則認為，民主集中制的實質(zhì)既不是民主，也不是集中，而是“四個服從”中的“少數(shù)服從多數(shù)”。正是存在上述理論困惑，因此我們在推進黨內(nèi)民主時，在制定民主發(fā)展戰(zhàn)略時就會遇到很多棘手的問題。

新的實踐要求我們黨的建設(shè)理論在原有基礎(chǔ)上要有突破、創(chuàng)新和超越。我們建議，應抓緊組織專門力量，對上述問題開展重點研究，取得一批具有指導意義的理論成果，努力構(gòu)建完整的、系統(tǒng)的適合中國國情、黨情的黨內(nèi)民主理論體系，為黨內(nèi)民主建設(shè)的實踐提供理論支持。形勢發(fā)展也要求各級黨組織的領(lǐng)導人要發(fā)揮理論研究的領(lǐng)頭作用，組織各種力量對黨內(nèi)民主的實踐歷程、結(jié)構(gòu)要素、制度體系、運作方式、功能目標、與國家民主建設(shè)的關(guān)系等方面進行深入的研究，確實取得一批具有指導意義的研究成果。

二、觀念性因素

理論性因素會給我們的政策研究部門制定黨內(nèi)民主的戰(zhàn)略性目標、階段性目標、實施步驟帶來困惑，但在現(xiàn)實的黨內(nèi)民主生活中，黨員是黨內(nèi)民主的主體，黨員本身的民主意識和民主素質(zhì)將直接影響他們在黨內(nèi)民主生活中的行為。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，黨內(nèi)民主意識相對滯后于民主實踐，黨員缺乏與黨內(nèi)民主相適應的民主意識，缺乏參與黨內(nèi)民主生活的內(nèi)在沖動，當自己的民主權(quán)利受到侵害時，這些黨員也沒有自覺維權(quán)的意識，從而導致黨內(nèi)民主在某些方面走了形式。具體來說，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，主體意識缺位。多數(shù)黨員未能意識到自己的主體地位，而是簡單地將黨的組織作為黨內(nèi)政治生活的唯一主體。在黨內(nèi)生活中過度依附黨的組織，凡事等靠組織，主動參與黨內(nèi)事務的積極性不夠，缺乏對黨的事業(yè)負責任的主人意識，表現(xiàn)出“事不關(guān)己，高高掛起”的政治冷淡主義傾向。第二，平等意識變異。一些黨員的平等意識受到壓制、弱化；而部分領(lǐng)導干部則以為自己高高在上，是特殊黨員、特殊公民，根本就不平等地看待其他黨員。第三，權(quán)利意識淡漠。由于黨員權(quán)利意識的淡漠，黨員弱化了所應具有的主體意識和黨員意識，黨內(nèi)關(guān)系也因此簡單化為領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系，黨內(nèi)民主制度失去了相應的運作主體。第四，責任意識虛化。有些黨員將責任僅僅理解為對組織的一種服從，在黨內(nèi)生活中隨大流，唯領(lǐng)導和上級是從，不敢表達自己的真實意愿；在非正式場合說一些不負責任、不利于黨的話；對黨內(nèi)民主建設(shè)如黨內(nèi)監(jiān)督既漠不關(guān)心也缺乏信心；對黨內(nèi)腐敗現(xiàn)象聽之任之，作無可奈何狀等。

民主意識獲得的一條重要途徑就是民主教育。我們建議在全黨開展民主教育活動，大力培育黨員的民主意識。具體來說：一方面組織力量編寫“黨內(nèi)民主建設(shè)教程”，以克服目前黨內(nèi)民主建設(shè)的論述雜亂零散的狀況；另一方面，把加強黨內(nèi)民主建設(shè)列入各級黨校和高等院校的教學內(nèi)容，著力培育領(lǐng)導干部和年青一代的民主素養(yǎng)。各級黨?？砂船F(xiàn)行的培訓分工，分層次有重點地抓好落實。各高校應把黨內(nèi)民主建設(shè)的教育納入教學大綱，明確教學的內(nèi)容、重點，用正面教育占領(lǐng)高校陣地。切實使加強黨內(nèi)民主建設(shè)的內(nèi)容進入黨校和高等院校課堂、進入高校教材、進入黨員和高校學生思想。

三、制度性因素

黨內(nèi)民主制度是一個完整的體系，黨員權(quán)利保障制度是基礎(chǔ)，黨代會制度和黨委會制度是重點，黨內(nèi)選舉制度是重要組成部分。

(一)黨員權(quán)利保障制度。

從制度規(guī)定來看，現(xiàn)行黨章明確規(guī)定了黨員的學習權(quán)、討論權(quán)、建議權(quán)、批評檢舉權(quán)、表決權(quán)、選舉權(quán)、被選舉權(quán)、申辯權(quán)、保留意見權(quán)、申訴控告權(quán)等民主權(quán)利。但是，對參與權(quán)、知情權(quán)、決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)等就沒有在黨內(nèi)法規(guī)中加以明確規(guī)定。另外，現(xiàn)行制度對保障黨員權(quán)利規(guī)定的多，而對于侵犯黨員權(quán)利的行為應該怎么懲戒的制度少。即使有規(guī)定，也過于抽象、模棱兩可，不同程度地存在宏觀指導多、微觀約束少的問題，缺乏切實可行的實施細則，特別是程序方面的細則。也就是說，雖然規(guī)定了實體性權(quán)利，但缺乏更為細致可行的實施細則和程序規(guī)則加以維護，黨章賦予黨員和黨代會的各項權(quán)利只是應然狀態(tài)的權(quán)利，而不能轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵢粻顟B(tài)的權(quán)利。

我們建議加快黨內(nèi)立法，完善《黨員權(quán)利保障條例》，將黨員和黨代表的知情權(quán)、決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)寫進黨章和有關(guān)政策文件中，使黨員有法可依，依法行使自己的民主權(quán)利。要及時建立保障黨員權(quán)利責任追究制度。

(二)黨的代表大會制度。

按照黨章規(guī)定，黨員代表大會是黨內(nèi)最高的權(quán)力機關(guān)，是最高決策和監(jiān)督機構(gòu)，有權(quán)決定黨內(nèi)一切事務。但是由于黨代會沒有實行年會制和常任制，因此在黨代會閉會期間，黨代會的權(quán)力處于一種“虛置”狀態(tài)。在黨代會非常任的狀態(tài)下，黨代表的權(quán)利僅僅體現(xiàn)在黨的代表大會召開期間，體現(xiàn)在黨代表參與討論修改報告和討論決定重大問題，選舉產(chǎn)生黨委會和紀委，但沒有提名推薦黨委和紀委候選人的權(quán)利，也沒有提出議案的權(quán)利，更沒有質(zhì)詢罷免的權(quán)利。黨代會閉會以后，黨代表則失去了活動的依據(jù)和載體，難以對黨代會決議的實施情況及兩委班子履職進行有效監(jiān)督。在制度規(guī)定和程序規(guī)定方面，黨代表的職責權(quán)限并不明晰。相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)只規(guī)定了黨代表在黨代會上有參與討論修改報告，選舉產(chǎn)生黨的委員會和紀律檢查委員會，卻沒有對黨代表的提名權(quán)、提案權(quán)、質(zhì)詢罷免權(quán)以及評議權(quán)作出具體明確的規(guī)定，況且對什么是“重大問題”，黨代表應該享有哪些權(quán)益保障措施，以及通過哪些途徑來實現(xiàn)閉會期間的黨代表的權(quán)益都還不是十分明確具體。

我們建議，積極推進區(qū)縣黨代會常任制試點工作，盡快拿出整體方案向全國區(qū)縣級黨代會推行，使區(qū)縣級黨代會常任制作為一項黨內(nèi)民主制度確定下來并逐步加以完善，而不僅僅限于目前的試點工作；建立黨委委員與黨代表聯(lián)系制度、代表的視察調(diào)研制度、代表評議制度，以及黨代表提出議案、建議和意見制度，使黨代表、黨委委員的各項權(quán)利都能得到充分行使。為了對黨代表有效管理，我們還建議，及時建立和完善黨代表的述職和接受評議制度、檢查考核制度、補缺制度，以及黨代表的訓誡、罷免制度等。

(三)黨的委員會制度。

黨委會是黨代會閉會期間承擔黨代會權(quán)力的機構(gòu)，分為全委會和常委會兩個層面。因此黨的委員會制度實際包括全委會制度和常委會制度。在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)，黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)對黨委會工作制度規(guī)定得很不完備。比如在黨內(nèi)法規(guī)中，僅僅限于對黨委會職責的界定上，而對于職責的落實、保障以及糾錯機制規(guī)定得較少。即使做了規(guī)定，表述也比較籠統(tǒng)，這就導致實踐中出現(xiàn)了很多不規(guī)范的行為。比如全委會有權(quán)對“涉及全局性的重大問題做出決策”，常委會“有權(quán)對重要問題做出決策”，而對什么是“重大問題”、什么是“重要問題”卻沒有做出明確說明。常委會越權(quán)干涉了本應由全委會決策的事情也沒有相應的懲罰條款。在議事和決策的程序上往往是按照“書記→副書記→常委→委員”的順序，這種主要領(lǐng)導講話在先的慣例往往對其他同志的發(fā)言產(chǎn)生導向性影響，不能使各位委員充分地發(fā)表自己的意見。在重大事項的決策過程中，征求意見、評估論證不完善，隨意性較大。另外，決策的權(quán)力和責任不對等，黨委作為決策的主體，當重大決策出現(xiàn)失誤的時候，應當承擔不可推卸的主要責任，在現(xiàn)實中卻往往是由執(zhí)行決策的政府來承擔失誤的主要責任，這實際上造成了權(quán)責不對等的局面。

我們建議，建立統(tǒng)一的相關(guān)法規(guī)，明確界定黨委會的工作制度，以列舉的方式明確界定全委會決策的重大問題以及常委會決策的重要問題，特別是要規(guī)定，對重要領(lǐng)導干部任免要實行全委會票決制，并制定相應的違規(guī)懲罰條款。在議事和決策程序上應該是先委員后書記，書記最后表態(tài)。在決策上進行必要的可行性論證和效益評估，還可考慮將不可行性論證作為決策的必要環(huán)節(jié)。在決策與責任的權(quán)責關(guān)系上，要建立合理的科學的權(quán)責對等體制，特別要研究當前集體責任的追究和承擔問題。

(四)黨內(nèi)選舉制度。

黨內(nèi)選舉包括黨員選黨代表，黨代表選委員，委員選常委、副書記和書記。在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)，當前黨內(nèi)選舉制度存在著以下問題：一是選舉程序存在缺陷，比如候選人提名制度過于籠統(tǒng)和粗糙，候選人介紹制度過于模糊，甚至流于形式。二是競爭機制引入不夠，直接選舉和差額選舉的比例太少，而間接選舉和等額選舉的比例仍然很大。三是選舉的監(jiān)督機制不健全，沒有形成一種剛性的制度制約機制和懲戒機制。四是差額選舉存在比例失調(diào)的現(xiàn)象，差額名額安排上往往有明顯的組織意圖。五是黨代表成員結(jié)構(gòu)的比例問題突出，領(lǐng)導干部所占比例太大。六是選舉時違規(guī)和違紀責任追究制度不健全。七是沒有解決選任制干部的職務變動問題。

我們建議，要擴大選舉制比例、減少任命制范圍；建立健全中央、地方、基層組織選舉條例，使黨內(nèi)選舉形成一個完備、科學的選舉制度體系；擴大直接選舉的層級和范圍；嚴格限定領(lǐng)導干部的屆中調(diào)整；建議實行書記代理制；改革選舉的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，制定和完善能夠充分反映黨員和黨代表意志的程序，為此要建立健全選舉程序，引入合理劃分選舉單位機制、確定候選人的資格審查機制、確立差額選舉的比例機制、建立選舉跟蹤機制以及與選舉制度相配套的彈劾罷免制度。另外，還要在選舉過程中設(shè)立黨內(nèi)選舉工作公示制度和質(zhì)詢制度，建立和完善適度競爭競選制度，同時也要健全黨內(nèi)違規(guī)行為的懲戒制度。

四、體制性因素

在我們看來，一把手體制是影響黨內(nèi)民主健康有序發(fā)展的體制性因素。這種體制是名義上的委員會制、事實上的一長制，即把行政首長負責制移植到黨內(nèi)，用一長制代替了委員會制，從而導致在黨內(nèi)的政治生活中無法真正地按多數(shù)人意志進行決策。

我們認為，行政一把手可以并且應該遵循一長制，因為在行政機關(guān)運行機制和領(lǐng)導體制就是行政首長負責制，但是黨內(nèi)一把手則不能實行一長制。但我們推動黨內(nèi)民主過程中，恰恰在這個問題上將二者混同起來，形成名義上的委員會制，事實上的一長制，并且在“一把手工程”、“一把手抓”、“抓一把手”等口號和措施中強化了一把手體制，從而將黨的集體領(lǐng)導、集體決策演變了個人領(lǐng)導、個人決策，造成所謂“一把手說了算”的個人專斷、個人決策的不利于黨內(nèi)民主發(fā)展的局面。推進黨內(nèi)民主就是要破除一把手體制，使黨內(nèi)政治生活實行嚴格的委員會制、集體領(lǐng)導體制。

我們建議，應該采取措施嚴格限制一把手權(quán)力，使黨內(nèi)的一把手能夠按照民主集中制原則，依據(jù)黨委制和集體領(lǐng)導原則進行決策。在權(quán)力資源的重新布局中，要采取措施分散、弱化一把手的實際權(quán)力，使一把手權(quán)力受到有效的監(jiān)督和制約。

(本文作者：中共中央黨校政法部副教授、深圳大學當代中國政治研究所兼職研究員)