[摘要] 治理理論是補(bǔ)救政府管理和市場(chǎng)調(diào)節(jié)的不足而產(chǎn)生的一種社會(huì)管理方式，其對(duì)我國(guó)政府改革具有借鑒意義。老工業(yè)基地政府治理創(chuàng)新要做到：打破統(tǒng)治觀念，確立平等治理的理念；積極探索運(yùn)用多種治理工具和手段；減少外部性，降低政府治理成本。

[關(guān)鍵詞] 政府治理； 治理理念； 治理成本

[中圖分類(lèi)號(hào)] D62； F127 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)]1007-1962（2007）03-0032-02

一、西方政府治理理論的評(píng)析與啟示

政府治理是近年來(lái)政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)等學(xué)科都非常關(guān)注的一個(gè)新領(lǐng)域。自1989年世界銀行第一次提出非洲的“治理危機(jī)（The Crises of Governance）”，并提出“良好治理”的制度框架以來(lái)，如何通過(guò)“治道”變革和創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)“良好治理”狀態(tài)，以促進(jìn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)與世界性話題。許多學(xué)者從不同方面提出了頗具啟發(fā)意義的看法。拉塞爾·M· 林登（Russell M· Linden）認(rèn)為，政府治理變革的方向是創(chuàng)建“無(wú)縫隙政府”（Seamless Government）。無(wú)縫隙政府使政府每一項(xiàng)資源投入、人員活動(dòng)、公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，都能真正而有效地符合顧客需求，顧客能夠在“任何時(shí)間、任何地方”得到所需服務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)“為民服務(wù)”目標(biāo)。政府再造理論大師戴維·奧斯本(David Osborne)提出成功再造公共組織的五項(xiàng)戰(zhàn)略—即“5C”—核心戰(zhàn)略（Core strategy）、后果戰(zhàn)略（Consequences strategy）、顧客戰(zhàn)略（Customer strategy）、控制戰(zhàn)略（Control strategy）與文化戰(zhàn)略（Culture strategy）。在《摒棄官僚制：政府再造的五項(xiàng)戰(zhàn)略》一書(shū)中，他以大量案例描述了如何將官僚體制和組織轉(zhuǎn)型為“企業(yè)化政府”體制和組織的戰(zhàn)略。在著名的政府“掌舵”與“劃槳”之爭(zhēng)中，羅伯特·B·登哈特提出了新穎的看法：官員在其管理公共組織和執(zhí)行公共政策時(shí)應(yīng)該集中于承擔(dān)為公民服務(wù)和向公民放權(quán)的職責(zé)，他們的工作重點(diǎn)既不是為政府這艘航船掌舵，也不是為其劃槳，而應(yīng)該是建立一些具有完善整合力和回應(yīng)力的公共機(jī)構(gòu)。在以何種理念指導(dǎo)改革問(wèn)題上，美國(guó)學(xué)者B.蓋伊·彼得斯（B·Guy Peters）指出，“問(wèn)題并不在于這些有關(guān)如何使政府運(yùn)作得更好的理念本身存在著缺陷，而在于理念太多了；而且也沒(méi)有對(duì)哪種理念比較適合哪種情境以及理念之間是否相互兼容等問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)分析。政府的改革者就像紐約市的候選人一樣，一會(huì)兒到意大利區(qū)吃比薩餅，一會(huì)兒到波蘭區(qū)吃餡餅，然后又到猶太區(qū)享用猶太薄餅，最后再到西班牙區(qū)吃辣醬玉米餅。雖然這些食物每種都是美味，但一天下來(lái)，該政治家卻患了消化不良癥?！北说盟固岢?，應(yīng)對(duì)新的治理概念的內(nèi)涵進(jìn)行全面探討，與傳統(tǒng)理念比較，在真正理解的基礎(chǔ)上再推動(dòng)變革。針對(duì)懷疑政府能力的質(zhì)疑，史蒂文·科恩與威廉·埃米克強(qiáng)調(diào)指出，公共部門(mén)完全可以加以有效管理。有效公共管理的關(guān)鍵是主動(dòng)積極地克服各種約束和障礙，“在很大程度上，有效的公共管理僅僅是肯定的積極態(tài)度的產(chǎn)物。”“最好的管理者是那些理解組織環(huán)境的人?！?/p>

近年來(lái)人們對(duì)治理問(wèn)題的關(guān)注熱度不減，如埃莉諾·奧斯特羅姆、文森特·奧斯特羅姆、拉里·施羅德、蘇珊·溫、詹姆斯·N· 羅西瑙、辛西婭·休伊特·德·阿爾坎塔拉等都對(duì)政府治理問(wèn)題有較深入探討，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府如何處理公共事務(wù)從而引致持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題，以及政府的治理模式問(wèn)題，表達(dá)了以好的“治道”促進(jìn)發(fā)展的觀點(diǎn)。

新公共管理學(xué)者眼中的治理，是人類(lèi)為了解決共同面臨的問(wèn)題而采取的共同行動(dòng)。正如奧斯本和蓋布勒所說(shuō)，“政府治理指的是我們共同解決自己的問(wèn)題和滿(mǎn)足我們社會(huì)需要的實(shí)施過(guò)程”。治理理論對(duì)于解決中國(guó)問(wèn)題究竟其適用性如何？我們認(rèn)為，在借鑒治理理論時(shí)，必須要有所鑒別，有所抉擇。對(duì)其過(guò)分強(qiáng)調(diào)自由主義的傾向要有清醒認(rèn)識(shí)；不應(yīng)將以“市場(chǎng)機(jī)制”、“小而能”、“顧客導(dǎo)向”、“效率至上”的企業(yè)型政府視為一種絕對(duì)的信仰，構(gòu)成一個(gè)不當(dāng)?shù)摹笆袌?chǎng)中心主義”，從而扭曲了公共行政的特質(zhì)。第一，不應(yīng)忽視良好的公務(wù)倫理。第二，不應(yīng)偏廢公共行政在民主治理過(guò)程的正當(dāng)性。以效率為導(dǎo)向的工具理性只會(huì)引導(dǎo)人們關(guān)注達(dá)成既定目標(biāo)的手段，而忽略對(duì)目的本身的關(guān)切。第三，不應(yīng)混淆公域與私域的管理。公私兩域之管理，在所有不重要層面上相同，而在所有重要的層面上不同。將公共管理與私人管理相混同，恰恰喪失了公共行政在民主治理中的正當(dāng)角色，喪失其應(yīng)有的真正意義。

治理危機(jī)不僅是非洲面臨的難題，也不僅是西方國(guó)家才會(huì)有的困境。隨著社會(huì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，中國(guó)公共事務(wù)的治理也將面臨一系列的問(wèn)題與挑戰(zhàn)。對(duì)于正在進(jìn)行社會(huì)轉(zhuǎn)型的中國(guó)來(lái)說(shuō)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)治理理念的更新、治理工具的創(chuàng)新和政府治理能力的提升，恐怕是未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)政治和行政改革所面臨的中心任務(wù)。

二、在振興東北老工業(yè)基地中實(shí)現(xiàn)政府治理創(chuàng)新

第一，打破統(tǒng)治觀念，確立平等治理的理念，打造服務(wù)型政府。治理理論認(rèn)為，公眾才是政府服務(wù)的對(duì)象。政府須以公眾為導(dǎo)向，每個(gè)政府雇員在基本的規(guī)則內(nèi)為顧客提供個(gè)性化的服務(wù)，分擔(dān)政府的決策。政府不再基于統(tǒng)治而行政，而是基于服務(wù)而行政。

東北老工業(yè)基地尚處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立和完善的過(guò)程中，舊體制下權(quán)力運(yùn)行方式具有巨大慣性，推動(dòng)行政權(quán)力仍然對(duì)經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行過(guò)多的直接的干預(yù)，對(duì)資源配置進(jìn)行過(guò)多的壟斷?；诶娑皇欠?wù)行政的做法還比較普遍。基于服務(wù)而行政的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)為打造服務(wù)型政府。長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制束縛和商業(yè)文化底蘊(yùn)的欠缺，造成了東北民間商業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的先天缺陷，乃至影響到東北經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展和市場(chǎng)化程度的提升。要激活民間商業(yè)活動(dòng)，就必須加強(qiáng)對(duì)個(gè)體選擇的尊重與保護(hù)，使每個(gè)人都有創(chuàng)業(yè)的自由，使投資者能夠有穩(wěn)定的預(yù)期。充分尊重個(gè)體選擇有利于商業(yè)文化的培育和民間創(chuàng)造潛力的挖掘。傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)文化的熏染使東北地區(qū)缺少了個(gè)人創(chuàng)業(yè)的氛圍，蘊(yùn)藏在民間的巨大潛力一度被忽視了，被壓抑了，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)多年來(lái)一直在低水平上緩慢地發(fā)展，始終不能取得突破。如今，振興東北老工業(yè)基地的熱潮涌動(dòng)，這種動(dòng)力就是民間的創(chuàng)業(yè)精神和創(chuàng)業(yè)氛圍。全民皆“創(chuàng)業(yè)”，社會(huì)財(cái)富自會(huì)充分涌流。目前，很多地區(qū)的政府，其服務(wù)功能遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有的水平。有些地方政府喊的口號(hào)多，落實(shí)工作少，對(duì)百姓索取多，給予少，或者正當(dāng)公務(wù)拖著辦，得了好處亂辦事；甚至借執(zhí)法之名行索賄之實(shí)。這種局面必須轉(zhuǎn)變。打造服務(wù)型政府要做到：其一，政府官員依法行政，受法律約束，即首先管好自己。其二，踏踏實(shí)實(shí)做好本職工作，杜絕行政不作為。其三，政府官員也要不斷學(xué)習(xí)，提高政府效率和服務(wù)水平。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府能夠做什么，怎樣去做，都尚在探索中，因此，政府官員的執(zhí)政水平也有一個(gè)與時(shí)俱進(jìn)的過(guò)程。

除了強(qiáng)調(diào)服務(wù)理念之外，還有規(guī)則觀念、公正觀念、互惠觀念、談判協(xié)商觀念，以及平等參與的理念，這些都是政府治理理念所涉及的內(nèi)容。目前要特別注意樹(shù)立平等參與的理念，這正是我們政府所缺少的。政府治理的改善，首先有賴(lài)于這些政府理念的轉(zhuǎn)變。

第二，積極探索運(yùn)用多種治理工具和手段。治理理論對(duì)治理工具也有所論述。奧斯本和蓋布勒講述了很多關(guān)于新的治理工具是如何神奇地解決看似無(wú)望解決的治理問(wèn)題的故事。他們說(shuō)：在進(jìn)行全國(guó)性調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，在提供公共服務(wù)的常規(guī)辦法之外，還有36種不同的其他選擇辦法，這是政府“箭袋中的36支箭”。美國(guó)紐約城市大學(xué)的薩維斯教授認(rèn)為，對(duì)于集體物品，可以選擇由政府直接提供、政府通過(guò)合同發(fā)包的方式提供，也可以由政府之間合同發(fā)包的方式提供，還可以由志愿性組織來(lái)提供。在《民營(yíng)化與公私合作伙伴關(guān)系》一書(shū)中，薩維斯分別從服務(wù)的特征、生產(chǎn)者的可能數(shù)量、效率和效益、服務(wù)規(guī)模、相關(guān)的收益與成本、對(duì)消費(fèi)者的回應(yīng)性、對(duì)欺騙行為的敏感度、經(jīng)濟(jì)平等、種族平等、對(duì)政府指導(dǎo)的回應(yīng)性、政府規(guī)模等十個(gè)方面，比較了各種治理工具安排的優(yōu)劣。

創(chuàng)新治理工具關(guān)鍵在于結(jié)合本地實(shí)際情況，大膽探索，而不是拋棄政府權(quán)威，從市場(chǎng)方面做文章，倒向市場(chǎng)原教旨主義。以老工業(yè)基地國(guó)有企業(yè)改革為例，市場(chǎng)化或私有化并不是改革的唯一方向。首先，有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)尚未形成，缺乏市場(chǎng)秩序的市場(chǎng)化治理工具是不可想象的。其次，轉(zhuǎn)軌落后國(guó)家公眾福祉需要，使得政府不能輕易推卸社會(huì)責(zé)任。從已實(shí)現(xiàn)改制的企業(yè)來(lái)看，效果也不盡如人意?！皟?nèi)部人控制”、“所有者缺位”、“經(jīng)營(yíng)者激勵(lì)約束不足”等公司治理問(wèn)題依然存在。

市場(chǎng)化的治理工具有其長(zhǎng)處，也存在不可克服的缺陷，并非不能用，而是不能亂用。說(shuō)到底，治理工具創(chuàng)新還要因地制宜，因時(shí)而異。

第三，減少外部性，降低政府治理成本。治理成本不僅包括行政成本，還應(yīng)包括政府行為的社會(huì)成本，即政府行為外部性帶來(lái)的成本。目前存在的問(wèn)題是：首先，行政成本不減反增；其次，政府行為的社會(huì)成本有加大的趨勢(shì)。表現(xiàn)在某些部門(mén)行使規(guī)制權(quán)力時(shí)對(duì)社會(huì)造成其他方面的損害或阻礙。解決問(wèn)題的突破口在于轉(zhuǎn)變政府職能，界定政府權(quán)力的邊界。我們不僅需要逐步把那些“計(jì)劃”與“市場(chǎng)”重復(fù)的機(jī)構(gòu)與各種虛設(shè)機(jī)構(gòu)和職位以及失去了存在合理性的機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)掉，并且還要逐步把機(jī)構(gòu)改革納入到法制化軌道，通過(guò)行政組織立法規(guī)定政府編制，防止行政領(lǐng)導(dǎo)隨意增設(shè)機(jī)構(gòu)與人員，從源頭上、機(jī)制上、制度上控制行政成本。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，體制改革或制度變遷的過(guò)程，就是一個(gè)社會(huì)的制度規(guī)則體系在兩大社會(huì)基本矛盾（物質(zhì)生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑之間的矛盾）與社會(huì)分工體系之間的矛盾運(yùn)動(dòng)中而引起的利益矛盾和利益沖突狀態(tài)與條件下的不斷完善、替換和創(chuàng)新的過(guò)程，同時(shí)也就是利益激勵(lì)機(jī)制和利益約束機(jī)制不斷完善、替換和創(chuàng)新的過(guò)程。政府改革如果要推進(jìn)社會(huì)進(jìn)步與發(fā)展，則不僅要調(diào)整、變革社會(huì)分工體系與社會(huì)基本矛盾運(yùn)動(dòng)中的不適應(yīng)、不配套、不互補(bǔ)的制度規(guī)則，以解放、發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，并促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效率與財(cái)富增長(zhǎng)，而且必須通過(guò)經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的調(diào)整、變革，為社會(huì)發(fā)展建立健康的動(dòng)力與公平機(jī)制，以確保社會(huì)穩(wěn)定、和諧發(fā)展。為此，需要規(guī)范行政，最大限度地消除行政行為的外部性。這種外部性不僅表現(xiàn)為社會(huì)摩擦力增大，更表現(xiàn)為社會(huì)公平性的降低。

(作者單位：華南師范大學(xué)博士后流動(dòng)站；長(zhǎng)春稅務(wù)學(xué)院)

責(zé)任編輯劉學(xué)俠