[摘要] 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足，是我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)過程中非常嚴(yán)重的障礙之一。原有的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制落后，已不能適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展的新要求。如何有效地改善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的供應(yīng)量是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵。本文結(jié)合相關(guān)理論，提出了改善農(nóng)村公共產(chǎn)品體制的思路。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給社會(huì)主義新農(nóng)村

農(nóng)村公共產(chǎn)品是指滿足農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村或農(nóng)民生產(chǎn)、生活共同需要的產(chǎn)品或服務(wù)。它既包括農(nóng)村交通、電網(wǎng)、農(nóng)田水利設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生以及教育設(shè)施等硬性公共物品，又包括信息、技術(shù)服務(wù)、技能培訓(xùn)、公共秩序維護(hù)、制度安排等軟性公共物品。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制是農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)和保障， 所以面對(duì)社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)要求， 如何打破傳統(tǒng)的、不適應(yīng)現(xiàn)行農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的公共產(chǎn)品供給體制， 建立符合社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)要求的公共產(chǎn)品供給體制， 成為了一個(gè)迫切要解決的問題。

一、有效的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的必然要求

1.有效的農(nóng)村公共產(chǎn)品是經(jīng)濟(jì)改革和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求

經(jīng)濟(jì)改革的深化和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的題中之意。改革20多年來農(nóng)村政治經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，由原有的“政社合一”高度組織化的經(jīng)營(yíng)體制，轉(zhuǎn)變?yōu)橐约彝コ邪鼮榛A(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。在原來體制下，農(nóng)村公共產(chǎn)品供求主體是統(tǒng)一的，其供求能達(dá)到基本平衡。在新的體制下，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供求主體發(fā)生了分離， 農(nóng)戶是需求者與消費(fèi)者，鄉(xiāng)村政府組織是供給者。鄉(xiāng)村政府組織從自身利益最大化出發(fā)，會(huì)盡量減少公共產(chǎn)品的供給，造成公共產(chǎn)品供給不足;同時(shí)，合作鄉(xiāng)村組織的公共產(chǎn)品會(huì)供給過度，合作農(nóng)戶的公共產(chǎn)品供給不足;供給總量不足和結(jié)構(gòu)矛盾共存。這種供求不均衡由于供求雙方力量的不對(duì)稱而加劇。鄉(xiāng)村政府組織具有組織優(yōu)勢(shì)、政策優(yōu)勢(shì)、信息優(yōu)勢(shì)和決策優(yōu)勢(shì)，農(nóng)戶既缺乏組織性、又沒有決策權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，處于劣勢(shì)。同時(shí)，農(nóng)村的現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)化疊加推進(jìn)，對(duì)公共產(chǎn)品的需求卻更強(qiáng)烈，導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供求矛盾加劇。

2.有效的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)

(1)市場(chǎng)機(jī)制導(dǎo)致農(nóng)村要素流失。我國(guó)目前工業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率。在市場(chǎng)機(jī)制下，農(nóng)村生產(chǎn)要素(如資金和優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力)會(huì)大量流出，進(jìn)入城市和工業(yè)，使得農(nóng)村發(fā)展失去要素的支撐，使城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大。

(2)市場(chǎng)機(jī)制無法消除既有體制障礙。我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行工業(yè)和城市優(yōu)先發(fā)展的傾斜政策，從而形成了一整套城鄉(xiāng)、工農(nóng)差別對(duì)待， 有利于城市和工業(yè)發(fā)展的諸如土地、就業(yè)、教育和社會(huì)保障等相應(yīng)制度和政策，阻礙城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。這些制度性的障礙是市場(chǎng)機(jī)制無法消除的。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，首先政府要通過制度創(chuàng)新，消除阻礙農(nóng)村發(fā)展的體制性因素，消除城鄉(xiāng)差別的政策和制度，使農(nóng)村發(fā)展有一個(gè)平等的起跑線;其次要通過政府的政策扶持來提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，提高農(nóng)業(yè)的比較利益，建立農(nóng)民收入支持制度和生產(chǎn)要素回流機(jī)制。

3.增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給能夠促進(jìn)農(nóng)村居民收入水平和生活質(zhì)量的提高

社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)最根本的著眼點(diǎn)就是如何提高廣大農(nóng)民的收入水平和生活質(zhì)量。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等社會(huì)保障方面公共產(chǎn)品的供給短缺影響到農(nóng)村勞動(dòng)者素質(zhì)的提高; 農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究薄弱、農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施供給嚴(yán)重不足， 則直接制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，直接影響到農(nóng)民的收入增長(zhǎng)。只有增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，才能提高農(nóng)村勞動(dòng)者的綜合素質(zhì)， 才能為發(fā)展生產(chǎn)提供必要的物質(zhì)保障， 進(jìn)而為農(nóng)民的增收提供有力的保障。公共產(chǎn)品的供給和消費(fèi)水平是居民生活綜合質(zhì)量水平和現(xiàn)代化程度的主要標(biāo)志。目前，城鄉(xiāng)居民在吃、穿、用等方面的個(gè)人消費(fèi)水平差距正趨于縮小，而在公共產(chǎn)品消費(fèi)，尤其是享有的社會(huì)保障、公共福利方面的差距在擴(kuò)大，公共產(chǎn)品的嚴(yán)重短缺，已嚴(yán)重制約了我國(guó)農(nóng)村居民生活綜合質(zhì)量的提高以及生存、發(fā)展、健康、文化娛樂等多層次和多樣化需求的滿足，甚至在不少地區(qū)“行路難、就醫(yī)難、上學(xué)難”等問題依然存在，許多地方因缺少基礎(chǔ)設(shè)施，仍不能消費(fèi)現(xiàn)代家用電器，使用現(xiàn)代通訊手段，享受現(xiàn)代文明帶來的新生活。在我國(guó)農(nóng)村溫飽問題基本解決，許多地區(qū)基本達(dá)到初步“小康”的情況下，農(nóng)村居民消費(fèi)需求結(jié)構(gòu)正由低層次向高層次轉(zhuǎn)變， 因而增加公共產(chǎn)品的供給就成為新階段社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)所面臨的一項(xiàng)主要任務(wù)。

二、我國(guó)目前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制存在的問題

1.供給總量不足

我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)， 多年來國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)的投資數(shù)額一直偏低，1978～1998年，農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資總額僅為994億元，占同期國(guó)民經(jīng)濟(jì)各行業(yè)基建投資的1.5%，雖然隨后幾年有所提高，但比較其他行業(yè)，仍然很低，很難適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的需要。農(nóng)業(yè)屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，比較利益低，需要國(guó)家的大力支持，但我國(guó)自1980年后財(cái)政用于農(nóng)業(yè)支出的數(shù)額占財(cái)政支出的比重一直徘徊在10%左右。90年代以來國(guó)家財(cái)政支農(nóng)的比重一直呈下降趨勢(shì)， 1991年～1997年分別為10.3%、10.0%、9.5%、9.2%、8.4%、8.8%、和8.3%，1998年提高到10.4%，此外，在我國(guó)農(nóng)村，還有許多居民沒有獲得符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的飲用水，農(nóng)村有近50%尚未飲用自來水;缺乏必要的醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和服務(wù);九年義務(wù)教育制定的目標(biāo)亦未能實(shí)現(xiàn);交通網(wǎng)、能源網(wǎng)、信息網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后。這些設(shè)施， 在城市是免費(fèi)或以低收費(fèi)供應(yīng)市民，而在廣大農(nóng)村，大部分基礎(chǔ)設(shè)施甚至是村民集資建設(shè)的，比如道路、飲用水、社區(qū)內(nèi)的廣播系統(tǒng)以及路燈等都是完全由農(nóng)民自己出資興辦的， 造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給普遍不足。

2.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)失衡

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給處于失衡狀態(tài)，尤其是取消農(nóng)業(yè)稅政策后，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給失衡問題更加突出，具體表現(xiàn)在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)機(jī)制的不健全，如醫(yī)療衛(wèi)生條件差、教育落后、農(nóng)民缺乏社會(huì)保障、水電設(shè)施落后等。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的滯后及匱乏給農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展帶來了負(fù)面影響，制約了農(nóng)村消費(fèi)需要的提高，也影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，通過完善農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給體制建設(shè)，解決農(nóng)村稅費(fèi)改革后更加突出的公共產(chǎn)品供給矛盾，對(duì)于推動(dòng)城鄉(xiāng)社會(huì)和諧發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

3.農(nóng)民承擔(dān)的農(nóng)村公共產(chǎn)品成本過重

在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給上，農(nóng)民既要承擔(dān)制度內(nèi)公共產(chǎn)品供給成本，也要承擔(dān)制度外公共產(chǎn)品供給成本，特別是由于缺乏約束，他們承擔(dān)的制度外公共產(chǎn)品成本增長(zhǎng)過快。在制度內(nèi)，農(nóng)民不僅承擔(dān)了農(nóng)村公共產(chǎn)品增長(zhǎng)的成本，而且承擔(dān)著城市公共產(chǎn)品增長(zhǎng)的成本， 大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力從農(nóng)村農(nóng)業(yè)部門流入城市工業(yè)部門，創(chuàng)造的價(jià)值轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)利潤(rùn)和城市居民補(bǔ)貼的政策工具，從而減少了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的自有資金來源。此外，農(nóng)民還對(duì)村級(jí)社區(qū)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，無論是稅費(fèi)改革前的“三提五統(tǒng)”，還是稅費(fèi)改革后的 “一事一議”，都是農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的成本負(fù)擔(dān)。即便如此，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政仍無法滿足公共支出的需要，為了提供最基本的公共產(chǎn)品的供應(yīng)，只好通過預(yù)算外和制度外收入彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)的不足，從而增加了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。

三、當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制產(chǎn)生問題的內(nèi)在原因

1.我國(guó)傳統(tǒng)“二元化”發(fā)展模式和思路沒有得到徹底改變

傳統(tǒng)“以農(nóng)補(bǔ)工”“重城輕農(nóng)”，優(yōu)先發(fā)展城市的傾斜型發(fā)展戰(zhàn)略和政策形成的城鄉(xiāng)不均衡的國(guó)民收入和社會(huì)利益分配格局和制度， 以及與之相適應(yīng)的城鄉(xiāng)有別的差異性公共產(chǎn)品供給體制目前并沒有實(shí)質(zhì)性的變化。城市所需的公共產(chǎn)品多數(shù)由政府供給，所需資金主要由財(cái)政預(yù)算安排，農(nóng)村所需的公共產(chǎn)品政府提供較少，主要由農(nóng)村基層負(fù)責(zé)提供，所需資金主要通過籌措方式解決，成本支出主要由農(nóng)村居民來承擔(dān)。同時(shí)，向城市傾斜的財(cái)政體系和體制使得在財(cái)政預(yù)算支出中，用于城市建設(shè)發(fā)展和公共產(chǎn)品供給的資金偏重， 而用于農(nóng)村的偏輕，甚至過少，并常常出現(xiàn)“擠農(nóng)補(bǔ)城、保城”的現(xiàn)象。并且，由于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度欠缺、不規(guī)范，從而使落后地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金更得不到有效保障。

2.單一的供給體制是主要原因

長(zhǎng)期以來，中國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給是以政府為主體的單一性供給機(jī)制，尤其是作為農(nóng)村基層管理組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政權(quán)和事權(quán)不對(duì)稱，財(cái)權(quán)小而事權(quán)大。如農(nóng)村的基礎(chǔ)教育、計(jì)劃生育、水電設(shè)施、道路交通等公共喊品供給，主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及村來承擔(dān)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)力有限，不能夠足額提供這些公共產(chǎn)品，結(jié)果導(dǎo)致了農(nóng)村公共產(chǎn)品的匱乏，以及公共服務(wù)的缺位。

3.缺乏極力農(nóng)民參與公共產(chǎn)品投入的機(jī)制

由于受限于單一性的供給體制，長(zhǎng)期以來，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給過于依賴政府的投入，沒能夠建立起與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的，能夠激勵(lì)農(nóng)民、私人、企業(yè)投入公共產(chǎn)品建設(shè)的機(jī)制。而且，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，受逐利心態(tài)的影響，人們往往爭(zhēng)著干對(duì)自己有利的事情，但對(duì)于農(nóng)村中的一些公共事務(wù)、公共設(shè)施卻不愿意干或不愿意提供投入。公共產(chǎn)品本身的非排他性造成了很多農(nóng)民既想分享利益又不愿承擔(dān)成本，普遍存在“搭便車”心理。

4.農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給造成了影響

由于我國(guó)農(nóng)村長(zhǎng)期實(shí)行的是公共產(chǎn)品供給的單一性體制。政府便成為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的唯一主體。因此，在農(nóng)村實(shí)行稅費(fèi)改革、取消農(nóng)業(yè)稅后，縣鄉(xiāng)財(cái)政收支狀況更加失衡，尤其是削弱了縣鄉(xiāng)政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的能力。而且，在農(nóng)村稅費(fèi)改革后，針對(duì)農(nóng)村公益事業(yè)采取的“一事一議”制并未能解決農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給問題。

四、改善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的對(duì)策

當(dāng)前，面對(duì)我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的困境，應(yīng)采取積極有效的對(duì)策加強(qiáng)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制建設(shè)，提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的效率，緩解農(nóng)村公共產(chǎn)品供給失衡的狀況。具體來講，應(yīng)著手做好以下幾個(gè)方面的工作:

1.加快農(nóng)村基層政府管理職能的轉(zhuǎn)換，提高公共產(chǎn)品供給能力。作為直接面向農(nóng)村、為農(nóng)村提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的農(nóng)村基層組織，應(yīng)盡快進(jìn)行角色和職能定位，強(qiáng)化公共產(chǎn)品供給意識(shí)，強(qiáng)化公共服務(wù)職能，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)的管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，不斷提高農(nóng)村基層政府供給公共產(chǎn)品的能力。

2.建立一體化與多元化的公共產(chǎn)品供給體制。所謂一體化是指實(shí)行城鄉(xiāng)一致的供給體制;所謂多元化是指農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體、供給方式、籌資渠道的多元化。一體化主要是解決二元供給機(jī)制的問題，為城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的供給提供公平的政策環(huán)境和制度平臺(tái)，使農(nóng)村和城市得到相同的待遇，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。政府作為供給主體，在其中應(yīng)真正承擔(dān)起農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的責(zé)任，使農(nóng)村與城市共享現(xiàn)代文明。

在實(shí)行城鄉(xiāng)一致的供給機(jī)制的基礎(chǔ)上，當(dāng)前應(yīng)改革傳統(tǒng)的單一性供給體制，積極促進(jìn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的多元化。一是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的多元化，應(yīng)采取相應(yīng)措施力求形成供給主體多元化的機(jī)制。二是形成多元化的農(nóng)村公共產(chǎn)品資金籌集機(jī)制。農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，農(nóng)村公共產(chǎn)品之所以出現(xiàn)短缺，一個(gè)重要原因就是在原有的傳統(tǒng)體制下，用來提供公共產(chǎn)品的資金來源主要是依賴于政府，稅費(fèi)改革后，政府不能夠籌集到足夠的資金，這必然會(huì)影響到公共產(chǎn)品的供給。因此，應(yīng)通過建構(gòu)籌資渠道的多元化機(jī)制，來解決資金短缺的矛盾。三是推行多元化的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方式。農(nóng)村公共產(chǎn)品具體采取什么樣的供給方式，取決于其供給主體的形式與供給資金的籌集方式，隨著農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體和資金來源渠道的多元化，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給方式也必將是多元化的。

3.建立由農(nóng)村內(nèi)部社區(qū)需求決定公共產(chǎn)品供給的機(jī)制。以往“自上而下”的公共產(chǎn)品供給決策程序有其不合理之處，主要表現(xiàn)為農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給與農(nóng)村實(shí)際需求難以有效對(duì)應(yīng)，這最終會(huì)降低農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供效率。因此，建立由農(nóng)村內(nèi)部社區(qū)的真實(shí)需求來決定農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的機(jī)制，能夠提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的實(shí)效性和針對(duì)性。

4.建立科學(xué)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制?！白陨隙隆钡霓r(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制沒有反映農(nóng)民的真實(shí)需求，造成了有限的公共資源的浪費(fèi)，并導(dǎo)致了農(nóng)村公共產(chǎn)品的無序供給，加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。所以，必須改變目前的“自上而下”的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制，實(shí)行農(nóng)村公共產(chǎn)品社區(qū)內(nèi)居民民主決策。結(jié)合農(nóng)村基層民主制度建設(shè)建立公共產(chǎn)品需求表達(dá)機(jī)制，使多數(shù)農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的需求偏好得以表達(dá)。

5.確立完善的監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制。要通過建立科學(xué)合理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，采取開放透明的操作模式，來保證農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的監(jiān)督機(jī)制和評(píng)價(jià)機(jī)制的有效性，從而保證農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展。

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