[摘要]在創(chuàng)新型國家建設(shè)中，我國政府既要通過權(quán)利下放促進高等教育發(fā)展的自主創(chuàng)新，又要避免政府權(quán)威的過度流失而可能引致的高等教育發(fā)展偏離創(chuàng)新型國家建設(shè)的需求。要突破這一困境，政府需要在高等教育發(fā)展框架下對自身的角色和職能進行反思和重構(gòu)。

[關(guān)鍵詞]創(chuàng)新型國家建設(shè)，高等教育，政府。

[中圖分類號]G649.21[文獻標(biāo)識碼]A[文章編號]1005-4634(2007)02-0095-03

在我國創(chuàng)新型國家建設(shè)中，高等教育被賦予了愈來愈多的歷史使命。政府對高等教育寄予了厚望，并由此也表現(xiàn)出了在促進高等教育發(fā)展中凸現(xiàn)自身價值的決心。政府有理由要確保高等教育的發(fā)展能夠促進創(chuàng)新型國家建設(shè)、為社會經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)。而伴隨著高等教育管理權(quán)利的逐步下放，政府對高等教育的控制不是增強而是減弱了。因而學(xué)理上政府也必然要避免政府權(quán)威的過度流失而可能引致的高等教育發(fā)展的失序。因此，對政府而言，問題的核心是在創(chuàng)新型國家建設(shè)中政府應(yīng)該如何凸現(xiàn)自身價值，以保證高等教育的發(fā)展不偏離創(chuàng)新型國家建設(shè)的需求。本文試圖對此進行初步探析。

1政府視野下高等教育的發(fā)展

高等教育從它誕生的那一天起，就已經(jīng)埋下了自我維持的種子，高等教育有它自身的邏輯以及由此派生的大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由的權(quán)利。但同時，高等教育也總是容易受到外界的干預(yù)，正如布魯貝克所言，人們探討深奧的知識不僅出于閑逸的好奇，而且還因為它對國家有著深遠的影響[1]。在這個意義上，國家總是試圖干預(yù)高等教育的發(fā)展，其目的也就是要保證高等教育的發(fā)展必須契合國家社會經(jīng)濟發(fā)展的需求。而在我國這樣一個后發(fā)展中國家，尤其是伴隨著科教興國戰(zhàn)略、人才強國戰(zhàn)略推行，以及時下的創(chuàng)新型國家建設(shè)戰(zhàn)略的設(shè)施，高等教育對于促進我國這樣一個民族國家社會經(jīng)濟發(fā)展的意義就更為突出。于是，一方面，為了保證高等教育的自我維持，政府必須改變過去那種集權(quán)式的管理體制，不斷下放權(quán)限，還權(quán)于校，擴大高校的辦學(xué)自主權(quán)；另一方面，政府又總是非常慎重地進行權(quán)限的下放，力圖避免政府對于高等教育管理權(quán)威的過度流失，從而確保高等教育的發(fā)展不會偏離國家經(jīng)濟發(fā)展需求。顯然，在這樣一個高等教育發(fā)展背景下，我國政府處于兩難選擇中，政府既要保證高等教育管理權(quán)限的逐步下放又要避免權(quán)威的過度流失。

具體到當(dāng)前的創(chuàng)新型國家建設(shè)中，我國政府對高等教育的發(fā)展也提出了三點要求：第一，高校要為建設(shè)創(chuàng)新型國家、國家創(chuàng)新體系和全面建設(shè)小康社會，可持續(xù)地培養(yǎng)一大批高素質(zhì)拔尖創(chuàng)新人才，提供全面的人才支持；第二，高校要能夠發(fā)揮人才培養(yǎng)和科技創(chuàng)新相結(jié)合的優(yōu)勢，推進基礎(chǔ)研究和國家戰(zhàn)略高技術(shù)研究，成為知識創(chuàng)新體系的主力軍之一；第三，在創(chuàng)新文化建設(shè)方面，高校要有利于推動創(chuàng)新和創(chuàng)新人才培養(yǎng)的文化環(huán)境建設(shè)，推動有利于創(chuàng)新文化的大學(xué)文化和社會文化建設(shè)[2]。基于高等教育對創(chuàng)新型國家建設(shè)的重要意義，政府有理由也有必要促進和引導(dǎo)高等教育向這三個方面發(fā)展，而無論這三個方面是否與高等教育發(fā)展自身邏輯相一致。因此，當(dāng)前我國政府在下放高等教育管理權(quán)限的同時，也必然保留能夠促進和引導(dǎo)高等教育向這三個方面發(fā)展的權(quán)限的能力，而這也必然構(gòu)成今后我國高等教育發(fā)展的宏觀政策環(huán)境。

所以，在當(dāng)下政府視野下，高等教育的發(fā)展問題不僅僅是如何實現(xiàn)高等教育的自我維持，實現(xiàn)大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由，更是要將這種自我維持納入到社會經(jīng)濟發(fā)展的軌道，服從創(chuàng)新型國家建設(shè)的需求。在創(chuàng)新型國家建設(shè)中，政府要保證高等教育發(fā)展的三個導(dǎo)向，就必然會保留國家能夠促進和引導(dǎo)高等教育向這三個方面發(fā)展的權(quán)限的能力。而要達成這一目標(biāo)，關(guān)鍵問題也就是政府如何突破自身的兩難選擇，重新界定好自己的行動角色。

2高等教育發(fā)展框架下政府角色的解構(gòu)

在創(chuàng)新型國家建設(shè)中，政府要重新界定好自己的行動角色，就必須要突破自身的兩難選擇。這種兩難選擇其實也并不是我國政府在高等教育發(fā)展中所獨自面對的。從20世紀(jì)西方各國高等教育發(fā)展歷程來看，政府既是高等教育發(fā)展的原因也是高等教育落后的根源?？梢哉f，在現(xiàn)代社會，政府在高等教育發(fā)展框架下都面臨著如何更好地發(fā)揮自身的作用，使得高等教育既能夠符合學(xué)術(shù)邏輯的發(fā)展需求又能夠切合國家經(jīng)濟建設(shè)的需要。根據(jù)新制度經(jīng)濟學(xué)的理解，歷史是重要的，制度具有一定的路徑依賴性。在不同的國家，高等教育發(fā)展的歷史很大程度上也決定了高等教育在未來的發(fā)展走向。這也就意味著在當(dāng)下中國高等教育發(fā)展框架下，政府要突破自身的兩難選擇，可能也具有自身的特殊性。在當(dāng)前創(chuàng)新型國家建設(shè)中，政府有必要對過去自己所承擔(dān)的角色進行反思和解構(gòu)。

回顧建國以來我國高等教育發(fā)展的50余年歷程，高等教育基本上走過了一個從中央集權(quán)到地方分權(quán)再到擴大高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的過程，而理順政府與高校之間的關(guān)系也就成為當(dāng)下我國高等教育管理體制改革的重中之重[3]。政府種種政策的頒布也表明，這也是目前政府在高等教育發(fā)展框架下所承擔(dān)的實際行動角色，換言之，目前政府主要任務(wù)就是明晰政府和高校在高等教育管理上的權(quán)利邊界。之所以這成為當(dāng)前我國政府在高等教育發(fā)展框架下所擔(dān)當(dāng)?shù)娜蝿?wù)，是因為長期以來，我國高等教育都是在國家一手包辦下發(fā)展起來的。而隨著市場經(jīng)濟體制的建立，計劃式的管理體制已經(jīng)不適應(yīng)高等教育發(fā)展需求，在這個背景下，國家有責(zé)任下放高等教育的管理權(quán)限，賦予高等教育機構(gòu)一定的自治權(quán)。但是如何下放、下放哪些權(quán)限對于政府而言，并不是很明晰，于是，理清政府和高校之間的管理權(quán)限也就成為政府在現(xiàn)行高等教育發(fā)展框架下的職責(zé)所在。這也就意味著，對于我國政府而言，在一定時期內(nèi)，權(quán)利下放是一個趨勢，問題是怎樣下放、下放什么。但毋庸置疑，在政府層面，權(quán)利下放，不是目的而是工具。權(quán)利下放，與其說是讓大學(xué)走向自治、實現(xiàn)學(xué)術(shù)自由，不如說是讓大學(xué)能夠更好地運轉(zhuǎn)，以促進社會經(jīng)濟發(fā)展的需求。

我國政府在現(xiàn)行高等教育發(fā)展框架下所承擔(dān)的這種歷史角色有其合理性。作為一個后發(fā)展中的民族國家，我國不僅面臨著實現(xiàn)工業(yè)化，而且要實現(xiàn)西方已經(jīng)實現(xiàn)的現(xiàn)代化的雙重任務(wù)。高等教育作為高層次人才培養(yǎng)的樞紐，必然會、事實上也已經(jīng)被結(jié)構(gòu)化到民族國家的形成和發(fā)展過程中。在市場經(jīng)濟體制下，國家要大力發(fā)展高等教育，使得高等教育能夠適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的需求，就有必要改變過去不合理的較為集中的高等教育管理體制，給予高等教育機構(gòu)以更多的管理權(quán)限。不過，殊途同歸，當(dāng)政府在這樣做的時候，一定意義上也符合高等教育機構(gòu)自身邏輯發(fā)展的需要。在國家權(quán)利下放的過程中，高等教育機構(gòu)自身自治空間也大大增強。在這個意義上，在短期內(nèi)我國政府的兩難選擇也就有被逐步化解的可能，至少權(quán)利下放和避免權(quán)威的過度流失在效果上具有了暫時的一致性。但是，目前的權(quán)利下放不過是政府解決當(dāng)前高等教育問題的一種暫時性的解決方法。沒有理由認(rèn)為，假若在權(quán)利下放過程中，高等教育不能發(fā)揮其在社會經(jīng)濟發(fā)展過程中應(yīng)有的作用的時候，政府會熟視無睹。因為就長時段而言，高等教育管理權(quán)利的下放與避免政府權(quán)威的過度流失并不必然能夠達成同樣的理想效果。尤其是在創(chuàng)新型國家建設(shè)中，國家通過什么措施能夠確保高等教育的發(fā)展能夠適應(yīng)創(chuàng)新型國家建設(shè)的需求呢？“過分擔(dān)心放權(quán)后的體制可能造成的消極后果可能使政府控制的體制比過去更有魅力?！盵4]因此，就短時段而言，在高等教育發(fā)展框架下，我國政府面臨的兩難選擇所帶來的矛盾沖突可能還并不明顯，但是就長時段而言，伴隨著高等教育機構(gòu)自主權(quán)的日益加強，政府就必須直面引導(dǎo)高等教育管理權(quán)限的逐步下放與避免政府權(quán)威的過度流失的矛盾沖突。

3創(chuàng)新型國家建設(shè)中政府職能的重構(gòu)

創(chuàng)新型國家建設(shè)是我國一個長期的發(fā)展戰(zhàn)略。在這樣一個長時段的發(fā)展戰(zhàn)略中，高等教育系統(tǒng)既是創(chuàng)新型國家建設(shè)的一個部分，同時也是創(chuàng)新型國家建設(shè)的一個杠桿。當(dāng)前我國政府在下放高等教育管理權(quán)限的同時，也必然要保留能夠促進和引導(dǎo)高等教育作為創(chuàng)新型國家建設(shè)杠桿的能力，而這也是今后我國高等教育發(fā)展的長期宏觀政策環(huán)境。在這樣一個宏觀政策環(huán)境下，要避免政府權(quán)威的過度流失而可能引致的高等教育發(fā)展的失序，政府應(yīng)該努力的方向和要點是：

1）打造責(zé)任政府，進一步理順政府和高校之間的關(guān)系。政府要保證高等教育系統(tǒng)對于創(chuàng)新型國家建設(shè)的重要意義，就必須保留促進和引導(dǎo)高等教育發(fā)展的能力。因此，高等教育管理權(quán)限的下放，并不意味著高等教育管理權(quán)利完全回歸高校，而是意味著要打造一個責(zé)任政府、有限政府，明晰政府和高校各自的責(zé)權(quán)利，避免由于政府和高校在高等教育管理中權(quán)責(zé)不分、職能不清所造成的高等教育運行效率低下的問題。而且，目前我國高等教育系統(tǒng)還沒有形成完全適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的運行機制，高等教育管理權(quán)利完全下放也不利于高等教育系統(tǒng)的有序發(fā)展，也必然阻礙高等教育的自主創(chuàng)新。因此，權(quán)利下放的目的在于理順政府和高校之間的關(guān)系，打造一個責(zé)任政府；

2）建立社會中介，加快政府管理職能轉(zhuǎn)變。要避免政府權(quán)威的過度流失而可能引致的高等教育失序，也并不完全意味著政府只有通過滯留高等教育管理權(quán)的方式來進行。在高等教育管理中，有些事務(wù)政府部門不便管，但又不能放任不管。那么這些事務(wù)可以交由社會中介機構(gòu)來進行。這樣，既厘清了政府職能，又減少了權(quán)利下放所可能帶來的隱憂。政府應(yīng)該有步驟有策略地建立一批社會中介機構(gòu)，通過這些中介機構(gòu)來承擔(dān)起政府在高等教育管理中的評估、監(jiān)督、管理等職能。并且政府要避免對這些中介機構(gòu)的干擾，盡可能保證中介機構(gòu)評估、監(jiān)督等的權(quán)威性、公平性，從而替代政府并起到政府很難起到的作用；

3）堅持分類管理，為各類高等教育機構(gòu)創(chuàng)新提供適切的社會制度環(huán)境。建設(shè)創(chuàng)新型國家，首先要求高等教育系統(tǒng)自身就是一個創(chuàng)新型系統(tǒng)。只有創(chuàng)新型系統(tǒng)，才能培養(yǎng)出創(chuàng)新型人才。我國高等教育機構(gòu)自身存在著不同的類型，對于這些不同類型的高等教育機構(gòu)也很難用統(tǒng)一的高等教育管理管理體制來約束，因此必須堅持分類管理的原則，保證不同類型的高等教育機構(gòu)有相對適宜的宏觀制度框架，并且這些制度框架能夠最大限度地促進微觀的高等教育系統(tǒng)高效率的運行。這也正是微觀的高等教育機構(gòu)自主創(chuàng)新的前提；

4）搭建創(chuàng)新平臺，政策引導(dǎo)高校科研成果的生產(chǎn)力化。建設(shè)創(chuàng)新型國家首先要求科技進步和自主創(chuàng)新是社會發(fā)展的主要推動力。長期以來我國的研發(fā)力量主要集中在高校和科研院所，企業(yè)自身研發(fā)能力弱。但由于制度原因，高校和科研院所與企業(yè)之間缺乏密切的聯(lián)系，創(chuàng)新主體要素脫節(jié)，科研成果難以轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，從而也就難以形成高效的創(chuàng)新體系，不利于創(chuàng)新型國家建設(shè)。要保證高校在創(chuàng)新型國家建設(shè)中凸現(xiàn)其價值，促進科研成果的生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化，政府就應(yīng)該積極搭建創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化和服務(wù)平臺，為創(chuàng)新主體要素之間的連接提供條件，譬如建立大學(xué)科技園以及技術(shù)轉(zhuǎn)移中心等等；

5）營造良好氛圍，為高等教育系統(tǒng)提供有利于創(chuàng)新的外部文化環(huán)境。從歷史上看，凡是技術(shù)創(chuàng)新活躍、經(jīng)濟繁榮的時代，都是由重大的創(chuàng)新文化引領(lǐng)的。因此建設(shè)創(chuàng)新型國家，首先要進行創(chuàng)新文化的建設(shè)。在高等教育大眾化時代，高等教育日益從社會邊緣步入社會的中心，高等教育系統(tǒng)與其它社會系統(tǒng)之間的互動已經(jīng)越來越明顯。因此，高等教育系統(tǒng)內(nèi)部創(chuàng)新文化的形成，也迫切需要外部創(chuàng)新文化的支持。政府不僅要引導(dǎo)高等教育促進創(chuàng)新文化的建設(shè)，更要為高等教育系統(tǒng)內(nèi)部創(chuàng)新文化的形成提供外部條件。政府應(yīng)該大力弘揚創(chuàng)新精神，培育創(chuàng)新意識，營造有利于創(chuàng)新的良好氛圍，為高等教育系統(tǒng)的自主創(chuàng)新提供強大的精神動力和輿論支持。

參考文獻

1[美]約翰S布魯貝克.高等教育哲學(xué)[M].王承緒等譯.杭州:浙江教育出版社，2002.

2 唐景莉，柴葳.高校要為創(chuàng)新型國家提供全面人才支持[N].中國教育報，2006-03-11.

3 劉在洲.理順政府與高校之間的關(guān)系是高等教育管理體制改革的重中之重[J].黑龍江高教研究，1999，(3).

4 [英]杰夫惠迪，薩莉鮑爾，大衛(wèi)哈爾平.教育中的放權(quán)與擇校：學(xué)校、政府和市場[M].馬忠虎譯.北京:教育科學(xué)出版社，2003.