［摘 要］ 采取政策科學分析視角考察當前中國推行的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，其在制定中遵循循序漸進的決策原則，在執(zhí)行中注意根據(jù)政策資源的供給狀況突出政策實施的層次性和地區(qū)差異，并適時運用動員模式提高政策執(zhí)行效率。新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策自實施以來已初見成效，但在政策運行中也存在若干問題，表現(xiàn)為政策對象的政策認知度低，政策評估與監(jiān)控機制缺乏，政策執(zhí)行中出現(xiàn)“逆向選擇”現(xiàn)象，并由于社會資本發(fā)育不良形成政策環(huán)境阻滯因素。這就要求深化政策試點，擴大農(nóng)民參與，進一步創(chuàng)新政策執(zhí)行方式，建立健全政策監(jiān)控機制，構建相互配套的立體化政策網(wǎng)絡。

［關鍵詞］ 新型農(nóng)村合作醫(yī)療；政策分析；參合率；政策網(wǎng)絡

［中圖分類號］ F275 ［文獻標識碼］ Ａ ［文章編號］1003－3890（2007）01－0012-05

新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策是中共中央、國務院為貫徹和落實以人為本的科學發(fā)展觀，適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求，解決農(nóng)村居民因病致貧、因病返貧問題而制定并實施的一項重大戰(zhàn)略決策。這項政策自實施以來，各級政府投入了巨大的人力、物力和財力資源，影響面波及中國內地所有省份和數(shù)億農(nóng)民，政策實施的成效將直接關系到農(nóng)民群眾的健康和福祉、關系到農(nóng)村勞動力素質的改善和提高、關系到農(nóng)村的穩(wěn)定與和諧社會目標的實現(xiàn)。因此，從政策科學的角度對新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策及其執(zhí)行情況進行綜合評價與分析，并運用政策科學的理論和方法研究政策運行過程中出現(xiàn)的相關問題從而提出對策和建議具有重要的現(xiàn)實意義。

一、新型農(nóng)村合作醫(yī)療的政策學特征評析

新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是指由政府組織、引導和支持，農(nóng)民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟制度。2002年10月，中共中央、國務院在《關于進一步加強農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》中明確提出，要在全國農(nóng)村“逐步建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度”，到2010年實現(xiàn)在全國建立基本覆蓋農(nóng)村居民的新型合作醫(yī)療制度的目標，新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策正式出臺。2003年1月國務院辦公廳轉發(fā)了衛(wèi)生部等部門《關于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見》的通知，新型合作醫(yī)療政策以310個縣市的試點為先導在全國范圍內全面實施。從政策科學分析范式的規(guī)范視角進行考察，新型合作醫(yī)療政策具有如下特點。

1. 政策制定中注意試驗、試點，堅持從群眾中來到群眾中去、由點到面、循序漸進的決策原則。合作醫(yī)療制度是中國人民的獨特創(chuàng)造，在世界其他國家和地區(qū)沒有成功的經(jīng)驗可供借鑒，沒有成功的范例可供學習。這種脫胎于農(nóng)民群眾自發(fā)的合作醫(yī)療實踐的醫(yī)療保障制度，是群眾智慧和經(jīng)驗的結晶，是廣大群眾依靠集體力量團結協(xié)作、共渡難關的樸素的制度設計思想和制度實踐的總結、升華與政策重構。因此，新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策在制定過程中注意向群眾學習經(jīng)驗，堅持從群眾中來到群眾中去，充分吸取廣大群眾在實踐中的經(jīng)驗和教訓。與此同時，新型合作醫(yī)療政策和傳統(tǒng)的合作醫(yī)療政策相比又有著明顯的不同，政府對醫(yī)療合作事業(yè)的資金支持力度明顯增強。對于這樣一種耗資巨大、影響廣泛的公共政策，必須科學規(guī)劃，審慎決策。新型合作醫(yī)療政策在制定的過程中十分注意試驗、試點工作，先在全國選取若干省份、又由各省選擇若干縣市作為試點進行前期試驗。在推進試點工作的同時，注意總結經(jīng)驗，由點到面、循序漸進地加以示范、推廣。在試點工作中，各地確實涌現(xiàn)出一些好的做法、好的經(jīng)驗并起到良好的示范作用。如為解決貧困地區(qū)合作醫(yī)療資金籌集困難的問題，江蘇省贛榆縣通過滾動式預交費制度破解了這一難題；為解決資金管理困難、資金運行風險大、管理成本高的問題，河南省新鄉(xiāng)市積極推行官辦分離、由保險公司負責資金運作的辦法，起到良好的示范作用。由此可見，這種注意試驗試點、堅持從群眾中來到群眾中去、由點到面、循序漸進的決策原則——中國特色的政策制定思想在新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策制定過程中得以全面體現(xiàn)并發(fā)揮了積極的作用。

2.在執(zhí)行階段注意政策的層次性和地區(qū)差異，強調逐級配合、因地制宜。新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策既強調總體目標的統(tǒng)一性，又強調政策實施的層次性和具體地區(qū)的差異。該政策在具體實施中根據(jù)各地的經(jīng)濟條件、管理水平和農(nóng)民的意愿，注意因地制宜地實行各種形式的合作醫(yī)療制度，如東部有條件的地區(qū)可試行醫(yī)療保險制度，西部條件較差的地區(qū)要加大財政支持力度、擴大醫(yī)療救濟范圍；合理確定享受醫(yī)療保障的范圍、標準和醫(yī)療費用的報銷比例，并且允許各地根據(jù)實際情況進行試驗，從而探索出適合本地合作醫(yī)療發(fā)展規(guī)律的政策措施。這極大地調動了各級地方在政策執(zhí)行中的積極性和能動性，也充分考慮到各地政策資源供給的現(xiàn)實情況，從而為各地順利地貫徹執(zhí)行新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策提供了較大的靈活空間，有利于本地經(jīng)濟與社會科學、協(xié)調地發(fā)展。

3. 在執(zhí)行階段注意增強和提高政策動員的力度與水平，為順利推進政策實施創(chuàng)造了良好的氛圍。胡偉教授曾經(jīng)指出，在當代中國政府過程中，政策執(zhí)行功能通常是與政治動員緊密結合在一起的，所謂政策動員即運用大眾輿論和宣傳教育等政治社會化手段調動民眾對執(zhí)政者及其政策的認同、支持和配合，從而加強政治體系的施政能量，促進政策的貫徹執(zhí)行[1]。當前推行的新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策也十分注意利用各種宣傳和教育方式增強并提高政策動員的力度與水平。如各地廣泛采用散發(fā)廣告彩頁、張貼標語口號、舉辦專題電視欄目和報紙欄目、現(xiàn)場咨詢問答等形式宣傳新型合作醫(yī)療政策的相關內容，幫助群眾了解合作醫(yī)療的運作方式和籌資補償模式，并用干部帶頭的辦法給農(nóng)民群眾提供示范，打消農(nóng)民群眾的各種顧慮，形成相對強勢的政策動員效果，制造良好的政策執(zhí)行氛圍。

二、新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策的執(zhí)行現(xiàn)狀及政策運行中產(chǎn)生的問題

新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策自2003年下半年全面實施以來，已在全國641個縣（市、區(qū)）順利推進，有1.63億農(nóng)民參加[2]。各試點地區(qū)取得了積極成效，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度運行機制初步建立，越來越多的農(nóng)民得到了實實在在的好處，受到廣大農(nóng)民的歡迎。這種政策執(zhí)行效果與該政策自實施以來，各級各類政策執(zhí)行主體狠抓落實、廣泛宣傳、全面動員是分不開的。中央政府和縣級以上地方政府的配套資金大多能夠保證到位，而且基本做到了?？顚Ｓ?，為新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的建立和發(fā)展提供了相對穩(wěn)定的政策資源。上述因素的共同作用使新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策得以順利執(zhí)行，并取得初步成效。但就新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策的運行現(xiàn)狀來說，也存在著諸多問題，集中表現(xiàn)在如下4個方面。

1.政策對象對合作醫(yī)療政策的認知度較低，對政策執(zhí)行主體的認同感較弱，從而制約了政策執(zhí)行中的關鍵變量——參合率的提高。新型農(nóng)村合作醫(yī)療作為一種帶有保險性質的醫(yī)療保障制度，農(nóng)民參加的人數(shù)越多，社會化程度就越高；新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合率越高，政策失敗的風險就越小，農(nóng)民受益面就越大，其醫(yī)療保障功能就越強。參合率的高低直接決定著新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策的成敗。但是，在中國部分農(nóng)村地區(qū)普遍存在著農(nóng)民參合率相對較低的問題，這無疑制約了政策目標的實現(xiàn)。在影響農(nóng)民參合率的諸多因素中，政策對象的政策認知度和對執(zhí)行主體的認同感是兩個關鍵因素。對于非強制性的政策執(zhí)行過程而言，政策對象準確的政策認知是政策執(zhí)行取得良好績效的關鍵。然而，在中國農(nóng)村地區(qū)，由于一大部分農(nóng)民群眾的文化素質相對較低，對合作醫(yī)療政策較為復雜的籌資和補償模式與測算方法理解起來有一定的困難，從而影響了他們的政策認知。與此同時，由于農(nóng)業(yè)稅費免征政策實施以前各地農(nóng)村普遍存在的亂收費亂攤派問題，這無疑影響了農(nóng)民群眾對作為新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策執(zhí)行主體的各地基層政府和社區(qū)組織的信任度和認同感，使農(nóng)民很容易將其與傳統(tǒng)的收費項目聯(lián)系起來，從而影響其參合意愿。另外，農(nóng)村合作醫(yī)療制度幾經(jīng)興衰，政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性較差，使政策對象對政策失敗的風險存在著認知慣性和認知偏差，這也不利于農(nóng)民參合率的提高。

2. 政策執(zhí)行過程中急于求成，執(zhí)行方式過于簡單，且缺乏有效的政策評估與監(jiān)控機制，以指標定政績的現(xiàn)象較為嚴重。新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策在出臺時明確規(guī)定，政策執(zhí)行中應堅持自愿參加的原則，充分尊重作為政策對象的農(nóng)民群眾的意愿。但由于黨中央、國務院高度重視新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策的實施成效，黨和國家領導人多次表態(tài)要求各地認真貫徹落實，從而使政治權威層的人格化因素滲透到政策執(zhí)行中；與此同時，中央全會在有關新型農(nóng)村合作醫(yī)療的決定中曾明確要求到2010年，實現(xiàn)在全國建立基本覆蓋農(nóng)村居民的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的目標，這無疑給各地的政策執(zhí)行者施加了較大壓力，在缺乏明確有效的政策評估和監(jiān)控機制的情況下，消極的政績觀開始占據(jù)政策成效檢驗的主導地位，從而導致基層政府在政策執(zhí)行過程中急于求成，重指標、壓指標、以完成指標的多少體現(xiàn)施政績效的不良現(xiàn)象。各地政府為了早出政績、多出政績往往采取簡單的政策執(zhí)行方式，甚至以命令的形式要求農(nóng)民參加合作醫(yī)療，從而損害了農(nóng)民群眾的積極性，扭曲了合作醫(yī)療政策的目的和初衷。

3. 政策執(zhí)行過程中的利益博弈導致政策執(zhí)行結果的“逆向選擇”現(xiàn)象。利益是公共政策制定和執(zhí)行中的關鍵因素。政策執(zhí)行過程是一個利益重組與選擇的過程，是各利益相關方之間競爭、妥協(xié)、折沖、合作從而追求自身利益最大化的博弈過程。新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策的執(zhí)行也必將伴隨著中央政府、地方政府、基層社區(qū)組織、醫(yī)療服務機構與農(nóng)民個人等利益主體之間的博弈，其中最重要的是各級政府與農(nóng)民個人之間的利益博弈。在這種博弈關系中，政府是以出讓現(xiàn)實利益從而追求更長遠的政治與社會效益為目的的，但其前提是農(nóng)民個人也必須暫時出讓一小部分自身利益，以此來實現(xiàn)互助與共濟的宗旨。但在以大病醫(yī)療統(tǒng)籌、保大放小為主要形式的新型農(nóng)村合作醫(yī)療中需要注意的問題是，每個人發(fā)生大病的概率并不像小病那樣高，而且發(fā)病概率也存在著極大的不均衡性。因此在自愿參加原則的指導下，農(nóng)民個人權衡資金投入與回報時極易受短視行為的影響，最終導致低風險人群較少參加合作醫(yī)療、高風險人群積極參加合作醫(yī)療的“逆向選擇”現(xiàn)象，進而造成合作醫(yī)療范圍內互助共濟、共同承擔大病風險能力的削弱，同時也使政府部門為保證合作醫(yī)療政策的順利執(zhí)行必須出讓更多現(xiàn)實利益，從而付出更多的政策成本。

4.當前在中國部分農(nóng)村地區(qū)以農(nóng)民群眾的互助、合作意愿為主要表現(xiàn)形式的社會資本發(fā)育不良，小農(nóng)經(jīng)濟思想回歸，從而形成不利于新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度推廣的政策環(huán)境。政策系統(tǒng)是一個同外部環(huán)境不斷發(fā)生聯(lián)系與作用的開放系統(tǒng)，政策環(huán)境不僅規(guī)定了政策的內容，而且也深深影響政策的執(zhí)行和實現(xiàn)的程度?！虼?，環(huán)境起著決定政策執(zhí)行效果的重大作用[3]。而社會資本是由公民的主要與信任、互惠和合作有關的一系列態(tài)度和價值觀構成的。……是使人們傾向于相互合作、去信任、去理解、去同情的主觀性世界觀所具有的那些特征[4]。作為一種由政府支持、農(nóng)民群眾與農(nóng)村經(jīng)濟組織共同籌資，在醫(yī)療上實行互助互濟的保障機制，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的順利推行離不開以互助、合作、共濟意識為主要表現(xiàn)形式的農(nóng)村社會資本的良性發(fā)育。但在當前部分農(nóng)村地區(qū)，由于集體經(jīng)濟合作機制的弱化，小農(nóng)經(jīng)濟的部分特性開始回歸，以家庭和親緣群體為范圍的合作、互助發(fā)展良好，但在更大范圍內體現(xiàn)集體合作精神的社會資本普遍發(fā)育不良。這種趨勢在醫(yī)療保障中表現(xiàn)為農(nóng)民群眾普遍注重家庭保障，認為個人生病靠自家的思想觀念根深蒂固，親緣群體外的共濟、合作、互助觀念淡薄。這無疑營造了不利于新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策順利執(zhí)行的政策環(huán)境，而且在當前合作醫(yī)療政策執(zhí)行的現(xiàn)實中也極為明顯地表現(xiàn)出來。

三、政策科學視角下完善中國新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策的建議

為了更好地完善中國新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策，優(yōu)化政策過程，解決政策實施中出現(xiàn)的相關問題，改善政策執(zhí)行效果，從而順利地實現(xiàn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策的既定目標，筆者從政策科學的視角加以考察，認為應采取如下舉措。

1. 繼續(xù)推進政策試點工作，建立政策制定中的良性互動與反饋機制，促進政策制定的科學化。當前，盡管新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策已在全國穩(wěn)步推進，但一些與政策實施密切相關的重點和難點問題在政策制定過程中還需要繼續(xù)深入地探索。如合作醫(yī)療資金的籌集方式、資金管理機制、報銷補償比例及醫(yī)療費用報銷途徑等問題都是各試點地區(qū)在政策執(zhí)行中面臨的實際難題，如果不加以妥善解決必然影響新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策在更大范圍內的實施成效。因此，繼續(xù)推進政策試點工作，積極總結試點地區(qū)在政策執(zhí)行中的經(jīng)驗教訓，形成政策制定層與試點地區(qū)良性的互動與反饋機制對于在全國范圍內及時調整政策內容，促進政策制定的科學化具有極其重要的現(xiàn)實意義。

2. 在政策制定和執(zhí)行中擴大農(nóng)民參與，促進政策制定和執(zhí)行的民主化。在政策制定和執(zhí)行中擴大公民參與是當前政策過程的普遍發(fā)展趨勢。擴大政策過程中的公民參與，而且為了探求社會中的真知灼見，各種觀點都應該表達出來。顯然，在這種模式下，決策很不容易也不可能很快做出。但參與這種民主優(yōu)勢以及解決政策問題所產(chǎn)生的創(chuàng)新理念，使得額外花費的時間和資源具有了正當性[5]。就新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策來說，其政策設計的基本思想來自廣大農(nóng)民群眾長期的自發(fā)實踐和制度創(chuàng)新。因此，擴大政策制定中的農(nóng)民參與既有利于提高政府過程的民主化，也有利于促進政策制定的科學化。與此同時，合作醫(yī)療政策的落腳點還是農(nóng)民群眾的互助共濟，與農(nóng)民群眾的切身利益緊密相聯(lián)。這表明擴大農(nóng)民群眾在新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策中的參與范圍是民主政治的客觀要求，而且也是推進政策順利執(zhí)行的重要方面。農(nóng)民群眾的政策參與可以包括舉辦聽證會、召開政策座談會、邀請農(nóng)民代表參與政策制定、民主監(jiān)督政策執(zhí)行、民主管理合作醫(yī)療資金等形式。

3. 明確政策執(zhí)行主體責任、創(chuàng)新政策執(zhí)行方式。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度與傳統(tǒng)的合作醫(yī)療制度相比，一個顯著的不同就是明確了政府在合作醫(yī)療中的責任。具體表現(xiàn)為，在中西部地區(qū)建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的啟動階段，各級政府的資金支持力度一般要求達到總需資金的2/3強。這種采取公共財政專項撥款形式幫助農(nóng)民建立新型合作醫(yī)療制度的政策設計原則加大了政策執(zhí)行主體即政府的責任，體現(xiàn)了公共政策的資源調節(jié)與再分配功能。因此，各級政府尤其是地方政府在政策執(zhí)行中必須明確責任并勇于承擔責任，將貫徹落實新型合作醫(yī)療政策作為政府工作的重要內容并輔以充分的政策資源予以配套。與此同時，各級政府為順利落實政策還要不斷創(chuàng)新政策執(zhí)行方式。農(nóng)村合作醫(yī)療本身是一項探索性的事業(yè)，與其相關的一系列制度都需要在實踐中進行創(chuàng)新。這就要求各地根據(jù)合作醫(yī)療事業(yè)的發(fā)展規(guī)律和本地實際探索新的政策執(zhí)行方式，加快制度創(chuàng)新步伐。如河南省新鄉(xiāng)市實行官辦分離、由保險公司負責農(nóng)村合作醫(yī)療的資金管理和日常運作的做法就是值得肯定的政策執(zhí)行方式創(chuàng)新。只有不斷加快政策執(zhí)行方式的創(chuàng)新步伐，才能早日實現(xiàn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策造福絕大多數(shù)農(nóng)民群眾的目標。

4.因地制宜地制定科學合理的政策評估標準，建立健全政策監(jiān)控機制。一個完整的政策過程，除了科學合理的制定和有效的執(zhí)行外，還需要對政策實施的效果進行評估和監(jiān)控。在新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策執(zhí)行的過程中之所以出現(xiàn)部分地區(qū)的政策執(zhí)行者急于求成、以指標定政績的現(xiàn)象，歸根結底就在于新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策在制定的過程中尚未制定一套科學合理的政策評估標準，致使不良政績觀主導部分地區(qū)合作醫(yī)療政策評價過程，從而出現(xiàn)部分地區(qū)不尊重農(nóng)民意愿、不尊重合作醫(yī)療發(fā)展規(guī)律以指標定績效現(xiàn)象。因此，制定科學合理的政策評估程序和指標顯得十分必要。新型合作醫(yī)療政策的評估程序與評估指標必須遵循合作醫(yī)療的發(fā)展規(guī)律、尊循農(nóng)民群眾自愿參加的原則，科學制定并通過試點地區(qū)進行試驗推廣。與此同時，在新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策的執(zhí)行過程中還要注意建立健全政策監(jiān)控機制，及時掌握政策執(zhí)行中的各種信息，監(jiān)督政策主體依法行政，防止政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)偏差，尤其要注意通過政策監(jiān)控順利并維護各級政府在農(nóng)民群眾中的形象和信譽，提高群眾對合作醫(yī)療的滿意度。事實上，評估和監(jiān)控環(huán)節(jié)是政策過程中必不可少的階段，新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策中的評估和監(jiān)控機制缺位是前述問題的一個重要根源，因此必須加以重視。

5. 必須加強配套政策措施的制定和執(zhí)行，逐步建立起以新型農(nóng)村合作醫(yī)療為中心、相互配套的立體化政策網(wǎng)絡。（1）制定與新型合作醫(yī)療配套的農(nóng)村勞動力流動政策，確保外出農(nóng)民能方便就醫(yī)，并享受應有的合作醫(yī)療保障。各級政府要從方便外出勞動者就醫(yī)的角度制定符合各地實際的醫(yī)療補償和保障辦法，避免農(nóng)民工群體成為新型合作醫(yī)療的盲點。（2）制定與新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策相配套的農(nóng)村貧困人口醫(yī)療救濟和扶持政策。中央和地方政府要從幫助貧困人口脫貧致富的整體布局中規(guī)劃醫(yī)療救濟的具體方案，幫助貧困人口早日擺脫貧困。（3）加快制定針對農(nóng)民群眾的其他社會保障政策，減輕新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策的實施壓力。雖然醫(yī)療保障是農(nóng)村社會保障中的一個重要方面，但不是理想狀態(tài)的農(nóng)村社會保障體系的全部。隨著社會主義新農(nóng)村建設步伐的加快，隨著工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略的逐步推進，依靠政府的資源調節(jié)和政策投入，在農(nóng)村逐步建立多種類、多層次的社會保障體系無疑是解決三農(nóng)問題的根本措施之一。這就要求各級政府共同努力加快農(nóng)村地區(qū)多層次的社會保障體系建設，逐步形成符合農(nóng)村實際的養(yǎng)老保障體系、低收入救濟體系等，從而減輕新型農(nóng)村合作醫(yī)療的政策的實施壓力，在農(nóng)村地區(qū)早日實現(xiàn)“人人享有初級醫(yī)療衛(wèi)生保健”的目標，改善農(nóng)民群眾的健康狀態(tài)況，提高農(nóng)民群眾的生活水平。

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