［摘 要］ 當(dāng)前地方財(cái)政體制改革中亟需破解的一些疑點(diǎn)問題地方財(cái)政體制改革必須堅(jiān)持一體化分稅制的目標(biāo)，而在一體化的分稅制框架內(nèi)可給予各地自主選擇空間和允許存在不同的過渡模式；取消鄉(xiāng)級財(cái)政的條件已經(jīng)基本成熟，把取消鄉(xiāng)級財(cái)政作為地方財(cái)政層次改革的突破口，在完善配套措施后，考慮在全國推廣“省管縣”體制。一級政府一級財(cái)政”和“事權(quán)與財(cái)權(quán)統(tǒng)一”仍應(yīng)是財(cái)政體制改革應(yīng)遵循的基本理念。

［關(guān)鍵詞］ 分稅制；鄉(xiāng)級財(cái)政；“省管縣”體制；財(cái)權(quán)

［中圖分類號］ F812.2 ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］ Ａ ［文章編號］1003－3890（2007）01－0059-05

一、一體化的分稅制作為地方財(cái)政體制改革目標(biāo)是否適當(dāng)

1994年的財(cái)政體制改革在中央與省級政府之間建立了分稅制財(cái)政體制，而對地方財(cái)政體制未作出統(tǒng)一的安排。盡管十余年來各省級政府試圖比照中央的做法建立地方分稅制的框架，但并沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，反而引發(fā)了縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，基層，特別是農(nóng)村地區(qū)公共品供給匱乏等一些尖銳問題進(jìn)而引發(fā)了對地方財(cái)政體制改革目標(biāo)的重新討論和思考。有些人對分稅制改革目標(biāo)本身產(chǎn)生懷疑，他們從省以下財(cái)政關(guān)系的特殊性和復(fù)雜性的角度進(jìn)行分析，主張財(cái)政體制改革的目標(biāo)定位應(yīng)區(qū)別對待，認(rèn)為分稅制只適宜于中央和省級政府之間，而省以下不宜提倡分稅制；或者區(qū)分發(fā)達(dá)地區(qū)和落后地區(qū)，后者不宜提倡分稅制①。楊之剛、張斌（2006）則從尊重地方首創(chuàng)精神和選擇權(quán)的角度進(jìn)行分析，認(rèn)為對于中國這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平千差萬別的大國而言，允許多種不同模式的財(cái)政體制存在可能是更為合理的。認(rèn)為可以按照經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展特征，城市、小城鎮(zhèn)、農(nóng)村地區(qū)適用不同的基層財(cái)政體制模式。以賈康為代表的主流觀點(diǎn)堅(jiān)持以一體化的分稅制作為地方財(cái)政體制改革目標(biāo)，認(rèn)為目前地方財(cái)政運(yùn)行中出現(xiàn)的問題，不是分稅制改革造成的，而恰恰是沒有將分稅制在省以下進(jìn)行到底所致。把多種模式并存作為改革目標(biāo)，“忽略了市場經(jīng)濟(jì)體制所要求的總體配套，背離了配套改革中‘治本為上’的思路和原則，實(shí)際上屬于一種使財(cái)政體制重回‘條塊分割’、‘多種形式包干’的思維方向，因而是不妥的”（賈康，2006）。

筆者認(rèn)為，上述不同觀點(diǎn)，實(shí)際上從不同角度揭示了中國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對財(cái)政體制的要求。市場經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)本身要求規(guī)范、統(tǒng)一的分稅制與之相匹配，中央與地方之間、不同地區(qū)之間的財(cái)政制度越統(tǒng)一和規(guī)范，越有利于降低交易成本和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀的復(fù)雜性和需求的多樣性則要求制度的靈活性和差別性。如何處理好規(guī)范性、統(tǒng)一性與靈活性、差別性之間的矛盾關(guān)系是中國在確立地方財(cái)政體制改革目標(biāo)時(shí)面對的基本課題。這其中必須把握幾個(gè)要點(diǎn)：（1）搞市場經(jīng)濟(jì)，財(cái)政體制必須走分稅制的道路，這個(gè)目標(biāo)不能動搖。各級政府間應(yīng)有明確的職責(zé)劃分、相對穩(wěn)定的財(cái)源（稅源），這是分稅制的基本精神內(nèi)涵，在這些方面，全國各個(gè)層面的財(cái)政體制應(yīng)實(shí)現(xiàn)規(guī)范和統(tǒng)一。（2）在一體化的分稅制大的制度框架內(nèi)，在不影響制度統(tǒng)一性和規(guī)范性要求的前提下，應(yīng)當(dāng)給予各地根據(jù)自身?xiàng)l件和需要自主選擇一定的空間。（3）分稅制體制的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)可能要經(jīng)歷一個(gè)較長的過程。期間，由于各地條件的差異，各地分稅制改革的進(jìn)程不同，從而存在多種過渡性的體制模式是不可避免的，我們的任務(wù)是創(chuàng)造條件（如縮小地區(qū)差距）縮短這個(gè)過程，而不能急于求成，強(qiáng)行地用一個(gè)模式“削足適履”，在過渡模式的選擇上應(yīng)允許不同層面分稅制之差別性和靈活性的存在。

二、地方財(cái)政層次的扁平化改革是否可以（應(yīng)該）取消鄉(xiāng)級財(cái)政機(jī)構(gòu)設(shè)置

地方財(cái)政體制的一項(xiàng)基本內(nèi)容是合理設(shè)置地方財(cái)政級次。按照憲法規(guī)定中國目前設(shè)置省（自治區(qū)、直轄市）市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級地方政府。按照“一級政府一級財(cái)政”的原則，地方也相應(yīng)建立了四級財(cái)政。而縱觀世界上的主要大國一般都是兩級地方政府架構(gòu)，對應(yīng)設(shè)置兩級地方財(cái)政。相比之下，中國地方財(cái)政層次明顯偏多。地方財(cái)政層次過多不僅加大了行政成本，也使得事權(quán)和財(cái)權(quán)在各級政府之間很難得到恰當(dāng)而明晰的劃分和配置，成為省以下分稅制財(cái)政體制改革陷入困局的主要瓶頸。有鑒于此，主流的改革方案力主精簡地方財(cái)政級次，推行財(cái)政層次的扁平化改革，其要點(diǎn)之一是撤銷處于地方底端的鄉(xiāng)級財(cái)政，進(jìn)而推動行政級次改革的聯(lián)動，取消鄉(xiāng)級政府。②之所以把鄉(xiāng)級財(cái)政作為精簡的對象，另一個(gè)重要因素是農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，鄉(xiāng)級財(cái)政，特別是大量的以農(nóng)業(yè)為主體財(cái)源的鄉(xiāng)級財(cái)政基本上喪失了內(nèi)在的財(cái)政收入來源，很難通過自主的收支活動來維系自身的職能。2003年5月，開始在安徽省實(shí)行的“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革，基本導(dǎo)向就是虛化鄉(xiāng)級財(cái)政，可以看作是地方財(cái)政層次扁平化改革的最初試點(diǎn)。③這項(xiàng)試點(diǎn)得到了高層決策部門的認(rèn)可，并在其他很多省份大面積推開。盡管“鄉(xiāng)財(cái)縣管”試點(diǎn)名義上保留了鄉(xiāng)級財(cái)政獨(dú)立的層次設(shè)置，但由于縣鄉(xiāng)財(cái)政之間實(shí)行“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、票據(jù)統(tǒng)管、采購統(tǒng)辦、集中收付”，鄉(xiāng)級財(cái)政已很難稱得上一級獨(dú)立的財(cái)政。河北省從2006年開始對絕大多數(shù)（79％）的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支”的縣鄉(xiāng)財(cái)政體制，明確規(guī)定這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在財(cái)政上已經(jīng)變?yōu)榭h政府的一個(gè)預(yù)算單位，而不再是獨(dú)立的財(cái)政層次。

盡管財(cái)政層次的扁平化改革目標(biāo)得到了廣泛認(rèn)同。然而，對于鄉(xiāng)級財(cái)政是否可以取消不少人仍表現(xiàn)出一定的疑慮。（1）中國有60％的人口在農(nóng)村，提供公共服務(wù)的主體自然落在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府身上。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，最終也要靠基層政府來貫徹和落實(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的作用在新時(shí)期不是要削弱，而是要加強(qiáng)（劉尚希，2006）。既然如此，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的改革可能就需要重新考慮。（2）按照新公共管理理論，作為公共品供應(yīng)單位存在的基層政府管轄范圍并不是越大越好，相反，管轄范圍較小，居民公共需求同質(zhì)化程度較高的基層政府更有利于實(shí)現(xiàn)其職能。取消縣級財(cái)政意味著縣級政府管轄范圍的擴(kuò)大，縣級政府是否有能力直接在眾多的行政村之間進(jìn)行協(xié)調(diào)和提供公共服務(wù)，有待深入研究。（3）就公共財(cái)政理論角度而言，鄉(xiāng)級財(cái)政無疑是公共財(cái)政建設(shè)的一個(gè)最為重要的基層單位，取消鄉(xiāng)財(cái)政必然會給以后中國基層政府的公共品建設(shè)帶來高昂的監(jiān)督和信息成本（周飛舟、趙陽，2003）。

筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政取消與否取決于鄉(xiāng)級財(cái)政的現(xiàn)行職責(zé)能否進(jìn)行有效分流，這主要又取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職責(zé)的潛在承接者——縣級政府的有效管理幅度、村級組織的自治水平以及以農(nóng)民為主體的社會組織的發(fā)育情況。這些因素決定鄉(xiāng)級政府存在的意義，進(jìn)而決定鄉(xiāng)級財(cái)政的改革走向。從這個(gè)角度分析，中國目前已經(jīng)基本具備取消鄉(xiāng)級財(cái)政的條件。其理由為：（1）隨著交通、通訊和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的快速發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)市場化所要求的政府行政方式的轉(zhuǎn)變（從“直接管理”為主向“間接管理”為主），擴(kuò)展了縣級政府的有效管理幅度，縣級政府最優(yōu)轄區(qū)的半徑也已相應(yīng)變大，一些由鄉(xiāng)級財(cái)政提供的公共品，如農(nóng)村教育、計(jì)劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練及村際道路建設(shè)等，改由縣級政府提供這些公共品，從而使取消鄉(xiāng)級財(cái)政機(jī)構(gòu)設(shè)置不僅成為可能，而且可以有效克服公共品提供過程中的外部性并形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。（2）隨著《中華人民共和國村民委員會組織法》的頒布設(shè)施，農(nóng)民獲得了在村級范圍內(nèi)基本的民主選擇權(quán)力，農(nóng)村群眾參政議政意識、以法自治意識明顯增強(qiáng)，保障農(nóng)民當(dāng)家作主的村民自治運(yùn)行機(jī)制初步形成。稅費(fèi)改革后在農(nóng)村廣泛推行的“一事一議”制度成功運(yùn)作表明，基層小范圍的公共品的提供可以在村民民主自治的框架內(nèi)自行解決、鄉(xiāng)級政府承擔(dān)的部分公共品由村級自行提供不僅可行，也更能反映居民的偏好，從而更有效率。（3）在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場化過程中，以農(nóng)民為主體的社會組織（如農(nóng)協(xié)等）得到了一定程度的發(fā)展，作為農(nóng)民與市場、農(nóng)民與政府的中介和橋梁，這些社會組織不僅向農(nóng)民提供市場信息，也按照市場性原則組織農(nóng)民從事各種公益活動，成為政府和市場組織之外提供農(nóng)村基層公共品不可忽視的第三支力量，因此，鄉(xiāng)級政府目前承擔(dān)的一些準(zhǔn)公共品可以考慮由這些社會組織提供。基于農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢，目前應(yīng)著手進(jìn)行鄉(xiāng)級財(cái)政的職責(zé)分流改革，區(qū)分公共品的受益特征，把不同層次和性質(zhì)的公共品依次向縣級財(cái)政、村級組織和以農(nóng)民為主體的社會組織分流，在此基礎(chǔ)上，取消鄉(xiāng)級政府和鄉(xiāng)級財(cái)政的機(jī)構(gòu)設(shè)置。

取消鄉(xiāng)級政府和財(cái)政的機(jī)構(gòu)設(shè)置是否對新農(nóng)村建設(shè)帶來負(fù)面的影響？縣級政府是否有能力直接在眾多的行政村之間進(jìn)行協(xié)調(diào)和提供公共服務(wù)？無疑，新農(nóng)村建設(shè)需要發(fā)揮政府特別是農(nóng)村基層組織的作用，但這個(gè)政府必須是精簡、廉價(jià)、高效的政府，取消鄉(xiāng)級政府和財(cái)政正是精簡機(jī)構(gòu)，從而防止農(nóng)民財(cái)政負(fù)擔(dān)反彈的重要舉措。只要縣一級政府能在轄區(qū)內(nèi)有效地行使協(xié)調(diào)和管理職責(zé)，取消鄉(xiāng)級政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置對社會主義新農(nóng)村建設(shè)是有利的。而提高縣級的行政能力，關(guān)鍵是樹立勤政意識和加強(qiáng)電子政務(wù)、通訊等行政基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。對于那些管轄面積大、村莊多的縣，還可以考慮在原鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，以提高縣級政府的行政管轄能力。

取消鄉(xiāng)級政府和財(cái)政的機(jī)構(gòu)設(shè)置是否會給基層政府的公共品建設(shè)帶來過高的監(jiān)督和信息成本。就基層公共品的建設(shè)而言，其主要涉及兩個(gè)方面的信息交流和監(jiān)督。一是政府系統(tǒng)內(nèi)部上下級之間，二是政府與公眾之間。由于減少了政府和財(cái)政層次，可以降低政府間的信息交流成本，也有利于上級部門自上而下的監(jiān)管。然而，有些公共品由鄉(xiāng)改縣提供，由于擴(kuò)大了管轄的范圍，公共品的提供又要反映基層公眾偏好和實(shí)現(xiàn)公眾自下而上的有效監(jiān)督，其難度相對會加大。筆者認(rèn)為，這個(gè)問題可以通過推進(jìn)基層民主制度，特別是縣級人民代表大會制度建設(shè)來解決，把公共品的建設(shè)真正建立在民主決策和民主監(jiān)督的基礎(chǔ)上，也是中國地方公共財(cái)政建設(shè)的一個(gè)基本方向。

三、“省管縣”的浙江經(jīng)驗(yàn)是否可以在全國推廣

“省管縣”是超越“下管一級”傳統(tǒng)行政規(guī)則，省級政府跨過市級政府與縣級政府建立直接財(cái)政關(guān)系的財(cái)政體制。這種體制最初出自浙江，并取得巨大成功，被譽(yù)為“浙江經(jīng)驗(yàn)”。浙江“省管縣”體制最明顯的積極作用是從兩個(gè)方面促進(jìn)了省內(nèi)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和壯大。一是與“市管縣”相比，實(shí)行市縣分治和市縣財(cái)政同級，縣級政府在財(cái)政上獲得了更多的發(fā)展權(quán)限。二是較之“市管縣”，省級政府對縣域經(jīng)濟(jì)具有更強(qiáng)的調(diào)控和協(xié)調(diào)能力。浙江縣域經(jīng)濟(jì)約占浙江全省生產(chǎn)總值和財(cái)政收入的70％。2002年有24個(gè)縣進(jìn)入“全國縣域經(jīng)濟(jì)基本競爭力百強(qiáng)縣”行列，2003年達(dá)到27個(gè)，2004年增至30個(gè)。2005年，58個(gè)縣市財(cái)政總收入全部過億元，地方財(cái)政收入過億元的達(dá)55個(gè)（朱柏銘，2006）。

與浙江縣域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展形成鮮明對比的是，全國大多數(shù)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展步履維艱，財(cái)政困難問題異常突出，亟需體制創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)突破和發(fā)展。然而，有人認(rèn)為，省直管縣體制在浙江的成功，有浙江特殊的地理環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等因素作為背景（閻坤，2004）：（1）浙江是個(gè)小省，其陸地面積僅10.18萬平方公里，東西、南北的直線距離也只有450公里左右。省內(nèi)四通八達(dá)的高速公路，使4小時(shí)內(nèi)可以到省內(nèi)的任何一個(gè)縣，電話、傳真和網(wǎng)絡(luò)已覆蓋全省，信息傳遞渠道多，而且能確保暢通無阻。（2）浙江大中城市數(shù)量偏少，許多地級市如同江南小鎮(zhèn)，其在全省經(jīng)濟(jì)中的地位遠(yuǎn)不及其他省份那么重要。同時(shí)浙江許多縣（市）經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，小城鎮(zhèn)數(shù)量多，分布密集。（3）浙江對省以下采用的是分稅加增長的分稅模式和財(cái)政與地稅合署辦公的組織形式，這是省直管縣得以有效運(yùn)行的重要保障（楊之剛、張斌，2006）。從其他省份看，目前采用分稅加增長這一分稅模式的只有江蘇，而且大多數(shù)省份實(shí)行地稅部門垂直到省管理的組織形式。同時(shí)，也有些人基于上述因素而質(zhì)疑和擔(dān)心：對浙江頗為有效的“省管縣”體制，對其他省份是否有效，是否可以在全國推廣。

筆者認(rèn)為，浙江省特殊的地理和經(jīng)濟(jì)背景并不完全構(gòu)成“省管縣”在全國推廣的障礙。（1）雖然浙江采用了分稅加增長的分稅模式和財(cái)政與地稅合署辦公的組織形式，但這些制度屬于稅收劃分上促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的激勵機(jī)制和提高財(cái)政運(yùn)作效率的制度安排，不是實(shí)行省管縣體制的必備條件。（2）浙江省大中城市偏少，地級市規(guī)模不大，對縣域經(jīng)濟(jì)的輻射和帶動作用有限，這是浙江為什么沒有實(shí)行市管縣而采用省管縣體制的一個(gè)重要考慮。但地級市規(guī)模較大的其他省份，采取市管縣體制是否就一定能發(fā)揮城市的輻射作用？實(shí)際情況是，實(shí)行市管縣體制的省份，中心城市不僅未能發(fā)揮對縣級經(jīng)濟(jì)的輻射和帶動作用，反而出現(xiàn)了“市吃縣”、“市刮縣”問題，中央和省級財(cái)政為促進(jìn)農(nóng)村社會發(fā)展給予縣級財(cái)政的財(cái)權(quán)和財(cái)力也往往被市級財(cái)政截留，市管縣在某種程度上不是促進(jìn)而是制約了縣級財(cái)政和農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?？梢姡l(fā)揮地級市的經(jīng)濟(jì)輻射作用不是否定省管縣的理由。要真正發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，恰恰必須改革市管縣為省管縣。（3）浙江省的省情為省管縣的有效運(yùn)行提供了便利條件。對于那些轄區(qū)廣大的省和自治區(qū)而言，推行省管縣是否會超過省級管理負(fù)荷和管理半徑而出現(xiàn)“管理失效”？或?yàn)榱擞行Ч芾矶黾庸芾頇C(jī)構(gòu)和人員而付出“行政過大”的成本代價(jià)？這的確是在借鑒“浙江經(jīng)驗(yàn)“時(shí)必須考慮的重要問題。但這個(gè)問題并非不能解決，思路有兩條：一是進(jìn)行“縮省”改革，即縮小省級管理范圍，增加省級數(shù)量，當(dāng)然，這項(xiàng)改革關(guān)乎國家的治理結(jié)構(gòu)，應(yīng)慎重行事，即使必要，也是改革后期的舉措。二是提高省級管理能力，即提高財(cái)政管理的科技含量，廣泛運(yùn)用電子技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，發(fā)展電子政務(wù)，在不增加人員和機(jī)構(gòu)成本的情況下，提高管理的效率。比較而言，這項(xiàng)改革舉措在當(dāng)前更為可行，也符合國際上財(cái)政管理的發(fā)展趨勢?？傊?，對浙江行之有效的“省管縣”體制應(yīng)作為中國地方財(cái)政體制改革的一個(gè)方向，當(dāng)然，各省應(yīng)根據(jù)本省省情，完善相應(yīng)的配套措施，只有這樣，才能使這項(xiàng)改革真正落實(shí)到位，發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

四、“一級政府一級財(cái)政”與“事權(quán)與財(cái)權(quán)統(tǒng)一”理念是否需要重新認(rèn)識

長期以來，“一級政府一級財(cái)政”以及“事權(quán)與財(cái)權(quán)統(tǒng)一”是中國建立和完善財(cái)政體制一向遵從的基本原則或理念，也是判斷財(cái)政體制合理與否的基本標(biāo)準(zhǔn)。但在目前地方財(cái)政體制改革的新背景下，有人對這些理念產(chǎn)生了懷疑，認(rèn)為需要在新形勢下重新認(rèn)識。

關(guān)于“一級政府一級財(cái)政”，有人認(rèn)為，如果固守這個(gè)原則，那么，在現(xiàn)行憲法規(guī)定的四級地方政府架構(gòu)不變的情況下，就必須對應(yīng)設(shè)置四級財(cái)政，從而如上所述的財(cái)政層次精簡（如撤銷鄉(xiāng)級財(cái)政）的改革就無法進(jìn)行，財(cái)政層次過多的種種弊病也難以克服。所以，應(yīng)突破“一級政府一級財(cái)政”或“財(cái)政體制必須與行政體制相匹配”的原則束縛，在政府行政層次不變的情況下，單方面調(diào)整財(cái)政層次或率先推進(jìn)財(cái)政級次的精簡改革。④

筆者認(rèn)為，不同意“一級政府一級財(cái)政”的觀點(diǎn)是值得商榷的。（1）從理論上講，財(cái)政權(quán)是一級政府（權(quán)）賴以存在的基礎(chǔ)，也是一級政權(quán)的重要內(nèi)容。如果一級政府沒有自身相對獨(dú)立的財(cái)權(quán)支撐，而完全依靠上級的轉(zhuǎn)移支付，必然會在相當(dāng)程度上聽命于上級政府（在中國有條件轉(zhuǎn)移支付占較大比重的情況下尤其如此）。而沒有決策權(quán)的政府實(shí)際上只是上級政府的辦事機(jī)構(gòu)，是稱不上真正意義上的一級政府的。（2）在中國地方財(cái)政層次改革中出現(xiàn)的一級政府與一級財(cái)政不相匹配的矛盾只是名義上的和暫時(shí)的現(xiàn)象。在一些地方鄉(xiāng)級財(cái)政被虛化或撤銷以后，其對應(yīng)的政府已經(jīng)不再是真正的一級政府了，只是由于憲法關(guān)于政權(quán)結(jié)構(gòu)修改滯后的原因，其名義上仍然存在而已。這就是說，在虛化鄉(xiāng)級財(cái)政的同時(shí)實(shí)際上也就虛化了鄉(xiāng)級政府的職能作用，不存在財(cái)政層次單方面精簡改革的問題。

關(guān)于“事權(quán)與財(cái)權(quán)統(tǒng)一”問題。有人認(rèn)為，1994年以來的分稅制改革已經(jīng)突破（或背離了）了這一原則，因?yàn)橹醒胝辛吮仁聶?quán)更大的財(cái)權(quán)，而省以下地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)相比要小。盡管分稅制改革的漸進(jìn)性和階段性使得中國目前的政府間財(cái)政關(guān)系出現(xiàn)了新的矛盾和問題，但不能認(rèn)為實(shí)行事權(quán)和財(cái)權(quán)統(tǒng)一就可以解決這些矛盾和問題。事實(shí)上這可能導(dǎo)致體制的倒退和回歸。從這種意義上，應(yīng)該更新“事權(quán)與財(cái)權(quán)統(tǒng)一”的理念。⑤

筆者對上述 “事權(quán)和財(cái)權(quán)統(tǒng)一”會導(dǎo)致舊體制回歸的觀點(diǎn)不能認(rèn)同。（1）實(shí)行分稅制財(cái)政體制同樣要求事權(quán)和財(cái)權(quán)的統(tǒng)一或匹配。因?yàn)槭聶?quán)作為政府利用財(cái)政手段應(yīng)該實(shí)現(xiàn)的任務(wù)和目標(biāo)，必須以財(cái)權(quán)作為基礎(chǔ)，這在任何體制下都是相同的。分稅制與傳統(tǒng)財(cái)政體制的區(qū)別不在于事權(quán)和財(cái)權(quán)是否匹配，而在于事權(quán)和財(cái)權(quán)在政府間的配置格局及其統(tǒng)一或匹配的方式。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的財(cái)政體制是一種事權(quán)和財(cái)權(quán)高度集中于中央政府的集權(quán)型配置體制，分稅制財(cái)政體制則不是單純的強(qiáng)調(diào)集權(quán)或分權(quán)，而是把事權(quán)和財(cái)權(quán)在政府間進(jìn)行合理的配置，從而實(shí)現(xiàn)不同級次財(cái)政間事權(quán)和財(cái)權(quán)的統(tǒng)一和匹配。（2）分稅制框架下的事權(quán)和財(cái)權(quán)的調(diào)整不會導(dǎo)致體制（包干體制）的回歸。分稅制框架下政府間縱向的財(cái)力和財(cái)權(quán)配置一般總是通過初始分配和再分配兩個(gè)階段來完成，最終實(shí)現(xiàn)各級政府事權(quán)和財(cái)權(quán)的匹配。政府間財(cái)權(quán)初始分配的任務(wù)是通過稅收劃分保證中央政府占有較高的財(cái)權(quán)比重，以保證中央足夠的財(cái)權(quán)行使經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、收入再分配和全國性公共品提供的職能。而財(cái)權(quán)再分配的任務(wù)則是通過轉(zhuǎn)移支付機(jī)制保證地方有相應(yīng)的財(cái)權(quán)（財(cái)力支配權(quán)）提供地方性公共品。特別需要強(qiáng)調(diào)的是，在財(cái)權(quán)再分配過程中地方財(cái)權(quán)的增加，并不意味著中央財(cái)權(quán)的對等減少，因?yàn)?，中央對地方轉(zhuǎn)移支付的過程不是中央交出財(cái)權(quán)，而是對財(cái)權(quán)的運(yùn)用過程。因此，筆者認(rèn)為，中國現(xiàn)階段政府間財(cái)政關(guān)系的一系列問題的形成，并不在于中央集中了較大的財(cái)權(quán)，而在于分稅制所要求的轉(zhuǎn)移支付制度不完善（其主要表現(xiàn)是中央稅收返還和有條件轉(zhuǎn)移支付比重過大，而能夠通過轉(zhuǎn)移支付的運(yùn)用而增加地方財(cái)力支配權(quán)的無條件均等化轉(zhuǎn)移支付比重過小），中央未能通過財(cái)權(quán)的再分配擴(kuò)大地方的財(cái)權(quán)，實(shí)現(xiàn)中央和地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的各自匹配。下一步，如果我們能夠在轉(zhuǎn)移支付制度上進(jìn)行較大力度的改進(jìn)，就可以在基本鞏固中央財(cái)權(quán)的同時(shí)擴(kuò)大地方財(cái)權(quán)。這項(xiàng)改革，不僅不會導(dǎo)致包干體制的回歸，反而，可以加快分稅制的改革。

注釋：

①賈康（2006）把這種主張綜合概括為“縱向分兩段，橫向分兩塊（類）”。

②主流的改革方案提出的推行財(cái)政層次扁平化改革另一個(gè)要點(diǎn)是下文所論的“省管縣”代替“市管縣”，實(shí)行市縣財(cái)政同級。

③當(dāng)然，推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”還有其他目的，如保證鄉(xiāng)級財(cái)政基本經(jīng)費(fèi)的需要和加強(qiáng)對鄉(xiāng)級財(cái)政的監(jiān)管。

④傅光明：《一級政府一定要有一級財(cái)政嗎？》，《中國財(cái)經(jīng)報(bào)》2005年11月1日。

⑤倪紅日：《應(yīng)該更新“事權(quán)與財(cái)權(quán)統(tǒng)一”的理念》，《涉外稅務(wù)》2006年第5期。

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［2］楊之剛，張斌.中國基層財(cái)政體制改革中的政府級次問題［J］.財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2006，（3）.

［3］陳錫文.中國農(nóng)村公共財(cái)政制度：理論、政策與實(shí)證研究［M］.北京：中國發(fā)展出版社，2005.

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［5］賈康.正確把握大思路 配套推進(jìn)分稅制——兼與““縱向分兩段，橫向分兩塊”的主張商榷［J］.財(cái)經(jīng)論叢，2006.

［7］段國旭.推進(jìn)縣鄉(xiāng)財(cái)政體制的非均衡改革［J］.財(cái)政研究，2006，（9）.

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