［摘 要］提供基本公共服務是公共財政的重要職責。中國基本公共服務供應的短缺和不均等是構建和諧社會的主要障礙之一。中國公共服務短缺的原因是多方面的，從公共財政視角來分析，可以歸結于財政支出結構不合理、民主財政的缺失和財政透明度不高等因素。要解決公共服務供應短缺問題，關鍵是要按照公共財政的思路，調(diào)整財政支出結構，堅持民主財政的原則，提高財政透明度，完善財政轉(zhuǎn)移支付制度。

［關鍵詞］ 基本公共服務；公共財政；財政支出結構；轉(zhuǎn)移支付制度

［中圖分類號］ F062.6 ［文獻標識碼］ Ａ ［文章編號］1003－3890（2007）01－0005-07

社會分配不公、收入差距過大和基本公共服務的供給不足且不均等是構建社會主義和諧社會的重要障礙。這些問題的解決固然有賴于經(jīng)濟發(fā)展和社會制度的完善，但財政支出結構的調(diào)整與優(yōu)化也是不可或缺的重要途徑。為此，筆者在公共財政的框架內(nèi)，探討如何通過財政支出結構的調(diào)整與完善，來逐步解決中國基本公共服務供給不足且不均等的現(xiàn)實難題，進而緩解長期困擾我們的收入分配不公問題。

一、提供基本公共服務：公共財政的基本職責

（一）公共產(chǎn)品或服務提供：市場失靈

經(jīng)濟學原理告訴我們，導致市場運轉(zhuǎn)失靈的基本原因，在于價格信號并非總是能充分地反映社會邊際效益和社會邊際成本。一個突出的例子就是“公共產(chǎn)品或服務”（public goods or service）。這類物品或服務是向整個社會共同提供的。全體社會成員聯(lián)合消費，共同受益，即它具有效用的非分割性；一個或一些社會成員享受這些物品或服務，并不排斥、妨礙其他社會成員同時享用，即它具有消費的非競爭性；它在技術上沒有辦法將拒絕為其付款的社會成員排除在受益范圍之外，即它具有受益的非排他性。社會治安、環(huán)境保護、公路修建等等，便是這類物品或服務的突出代表。具有如此特點的物品或服務，顯然不同于一般的物品或服務：消費者不愿為此付出價格，企業(yè)不愿也無能力生產(chǎn)或提供，市場也無法通過供求雙方的力量為其求得一種均衡價格。其所以如此，恰恰在于私人邊際效益和社會邊際效益、私人邊際成本和社會邊際成本在這類物品或服務上發(fā)生了分離，或說是這類物品或服務的社會邊際效益大于社會邊際成本。在這種條件下，市場顯然不能按照有效的產(chǎn)量水平供給這類物品或服務。市場機制的作用既然在公共產(chǎn)品或服務上發(fā)生失靈，它的生產(chǎn)或提供自然要另辟他徑——非市場的方式，即政府提供，而國家財政又是政府提供的基本形式（高培勇、楊之剛、夏杰長、楊志勇，2006）。

（二）公共財政的特征必然要求財政政策以提供基本公共服務為己任

關于公共財政的定義和特征，國內(nèi)學者的看法不盡一致，但主流的思想是把它與市場經(jīng)濟聯(lián)系在一起的，認為它是在市場經(jīng)濟條件下國家提供公共產(chǎn)品或服務的分配活動或分配關系，是滿足社會公共需要的政府收支模式或財政運行機制模式，是與市場經(jīng)濟相適應的一種財政類型，是市場經(jīng)濟國家通行的財政體制和財政制度（張馨，1999；高培勇，1999）。他們還對公共財政的特征作了概括，如公共性、非盈利性、法制化和收支行為規(guī)范化。但深入分析，公共財政的所有特征都離不開公共性，即滿足社會公共需要。

公共性是公共財政的靈魂。滿足公共需要是公共財政的出發(fā)點，自然地也是財政政策的立足點。只要我們承認是在搞公共財政，就必然要求財政政策向公共需要或公共服務方面傾斜。即使是部分財政資金仍然投向經(jīng)濟建設領域，也只是為了做大財政收入這塊“蛋糕”，為了更好地提供公共品和公共服務，或者是為了公共品和公共服務更有效的提供來創(chuàng)造一個經(jīng)濟環(huán)境。此外，公共財政是與公共服務型政府相對應的。政府職能決定財政職能，建設型政府對應的是建設型財政。中國正在實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)換，已經(jīng)明確要建設公共服務型政府，其最本質(zhì)體現(xiàn)就是以公民利益、公民權利為本，以為公民服務作為其職能的出發(fā)點和歸宿。據(jù)此，我們可以確定的說，公共財政正是公共服務型政府在財政領域的集中體現(xiàn)，公共財政制度建設也就必然成為公共服務型政府建設的重要前提和內(nèi)容。財政制度決定財政政策。公共財政制度的確定客觀上要求財政政策以提供公共品和公共服務為基本的出發(fā)點?？傊藏斦闹饕猛緫巧a(chǎn)或提供公共物品和公共服務（國防、環(huán)境、公共衛(wèi)生、教育、科研等）和在市場失靈（包括宏觀和微觀）時進行調(diào)整，而不是用于那些能靠市場調(diào)節(jié)資源的經(jīng)濟建設項目。在公共財政的框架下，實現(xiàn)財政政策由經(jīng)濟建設型向公共服務型的轉(zhuǎn)型勢在必然（夏杰長，2006）。

（三）社會主義生產(chǎn)目的也決定了要把提供公共品和公共服務作為財政政策的出發(fā)點

政治經(jīng)濟學原理告訴我們，社會主義生產(chǎn)的目的在于要最大限度地滿足全體人民日益增長的物質(zhì)文化生活的需要。但滿足人們需要的資源和財富總是有限的，要使有限的資源和財富盡可能地滿足人們的需要，關鍵是要有效地配置這些資源和財富。合理的資源配置機制是經(jīng)濟行為符合效率的初始要求。毫無疑問，市場機制是經(jīng)濟主體有效運行的基本要素。

但是，市場不是萬能的，市場失靈是一種常態(tài)，市場機制只能有效率地提供具有排他性和競爭性的私人物品和私人服務，滿足社會成員的私人需要，對滿足社會成員的公共需要則無法有效充分滿足，而公共需要又是每個社會成員所必需的，比如，公共衛(wèi)生、基礎教育、社會秩序、法律制度和生態(tài)環(huán)境等。既然市場機制無法有效提供，就只能通過某種非市場機制來提供。與非市場機制對應的是政府機制，在中國主要又是財政機制。因此，在市場經(jīng)濟下，公共財政就是要求政府通過非市場機制提供公共物品和公共服務來滿足社會公共需要的分配活動，自然地，財政政策也要以提供公共品和公共服務作為其出發(fā)點。

二、基本公共服務的短缺且不均等：中國經(jīng)濟社會發(fā)展面臨最大挑戰(zhàn)

近10年來，中國財政收入持續(xù)快速增長，國家對基本公共服務（如教育、公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療服務、就業(yè)與社會保障等）的投入力度也在不斷加大，初步形成了文化、教育、科技、衛(wèi)生、就業(yè)與社會保障和國防等全方位公共服務體系，公共服務總量有了較大增長?？傮w來看，中國公共服務的水平處于中下等收入國家行列。如國際上通常運用人類發(fā)展指數(shù)（HDI）來表示整個社會的發(fā)展狀況，中國的HDI排名是不斷攀升的。1991年HDI為0.594，排名世界第111位，2001年HDI為0.718，首次超過世界平均水平，排名世界第87位，2003年HDI為0.743，排名上升到第83位（UNDP，2005）。但由于中國財政在經(jīng)濟建設方面的支出居高不下，加上歷年來政府體制改革走不出“黃宗羲定律”的怪圈，行政管理費支出不斷增長，導致公共產(chǎn)品和公共服務方面的支出不足且嚴重不均等的問題十分突出。

（一）公共衛(wèi)生服務發(fā)展明顯滯后于經(jīng)濟發(fā)展且嚴重不均等

1． 中國公共衛(wèi)生支出不足。從圖1可以看出，中國政府對衛(wèi)生事業(yè)的投入是不斷增加的。但相比私人衛(wèi)生支出，政府衛(wèi)生支出的增加是較為緩慢的，而且從1990~2003年，政府衛(wèi)生支出占GDP的比重呈現(xiàn)下降趨勢，與此同時，私人衛(wèi)生支出占GDP的比重呈現(xiàn)快速攀升趨勢。另據(jù)世界銀行提供的數(shù)據(jù)，1990~1998年期間世界公共衛(wèi)生支出占GDP的比重為2.6％，其中低收入國家為1.2％，中等收入國家為2.5％，高收入國家為6.0％，而中國2003年政府衛(wèi)生支出占GDP的比重還只有0.7％左右，僅為低收入國家的55％（夏杰長，2005）。

衛(wèi)生部高強部長2005年7月1日在中央宣傳部和中共北京市委等聯(lián)合主辦的形勢報告會上提供的一組數(shù)據(jù)：2003年全國衛(wèi)生總費用為6 598億元，占GDP的5.6%，達到發(fā)展中國家的較高水平，但其中政府投入僅占17%，企業(yè)、社會單位負擔占27%，其余56%由居民個人支付。在歐洲發(fā)達國家，醫(yī)療衛(wèi)生費用約占GDP的10%，其中的80%~90%由政府負擔。即使是美國那樣市場經(jīng)濟高度發(fā)達、醫(yī)療衛(wèi)生服務高度市場化的國家，政府衛(wèi)生支出也占到整個社會醫(yī)療衛(wèi)生支出的45.6%（2003年）。與中國經(jīng)濟發(fā)展水平相近國家相比，泰國政府投入占56.3%（2000年），墨西哥占33%（2002年），都大大高于中國的水平。由于政府投入水平過低，醫(yī)院運行主要靠向患者收費，從機制上出現(xiàn)了市場化的導向，群眾負擔過重，看病難是長期存在的突出問題（高強，2005）。

2． 公共衛(wèi)生服務指標偏低。衡量公共衛(wèi)生服務的指標有很多，比如人均衛(wèi)生保健支出、嬰兒死亡率、每千人擁有的醫(yī)生數(shù)、享受衛(wèi)生設施人口比重。根據(jù)世界銀行《2001年世界發(fā)展指標》提供的數(shù)據(jù)，中國的這些指標大多低于中低收入國家，甚至有些指標低于低收入國家（見表1）。

3． 公共衛(wèi)生服務的供應不均等。中國公共衛(wèi)生服務不僅僅是投入不足和水平不高的問題，更主要的挑戰(zhàn)是醫(yī)療衛(wèi)生資源配置不合理，衛(wèi)生服務的提供嚴重不均等，特別農(nóng)村和城市社區(qū)衛(wèi)生服務落后的狀況十分嚴重。根據(jù)中國的經(jīng)濟發(fā)展水平和群眾承受能力，中國的醫(yī)療衛(wèi)生服務應該走低水平、廣覆蓋的路子，理應為廣大人民群眾提供基本醫(yī)療衛(wèi)生服務。但中國的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展卻走了一條高水平、低覆蓋的路子，高新技術、優(yōu)秀衛(wèi)生人才基本上集中在城市的大醫(yī)院，農(nóng)村和城市社區(qū)缺醫(yī)少藥的局面沒有根本扭轉(zhuǎn)。特別是醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)體制的市場化改革，削弱了基礎公共醫(yī)療的保障力度，也加深了城鄉(xiāng)間的衛(wèi)生服務不平等程度。

以農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務供給為例。1993年，中國政府提出“發(fā)展和完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度”。經(jīng)過十幾年的試點和恢復重建，截至2003年，合作醫(yī)療計劃的覆蓋面仍只有10%多點，農(nóng)民受到的醫(yī)療保障還比較薄弱，絕大多數(shù)農(nóng)民被排斥在現(xiàn)有的醫(yī)療保障制度之外。據(jù)有些學者的估算，占全國70%以上的農(nóng)村人口僅擁有全國大約30%的衛(wèi)生資源，而占全國30%的城市人口卻擁有全國70%以上的衛(wèi)生資源。少數(shù)人過度地進行醫(yī)療保健消費，而相當部分農(nóng)民甚至還難以享受基本的醫(yī)療保健。在2000年世界衛(wèi)生組織對191個成員國醫(yī)療衛(wèi)生公平性的評價中，中國排在倒數(shù)第4位（丁元竹，2004）。

（二）財政對教育整體投入嚴重不足且教育資源的配置很不均衡

1． 政府對教育的投入缺口較大，滿足不了居民特別是貧困家庭對教育服務的需求。據(jù)有些學者提供的資料，國際平均教育投入占GDP的比例為5.1%，其中，發(fā)達國家為5.3%，發(fā)展中國家為4%。從教育支出占財政總支出的比重來看，中國1995年這一比重達到15.54%，2003年下降為11.7%，已經(jīng)低于中國規(guī)定的15%的目標，與國際上發(fā)展中國家比較屬于較低水平，如韓國（1997年）為20.5%，泰國（2000年）為22.44%，墨西哥（1999年）為25.54%（安體富，王海勇，2005）。財政對教育整體投入嚴重不足的直接后果就是城里的孩子上學主要由家庭自己負擔，農(nóng)村教育實際上在很大程度上就是農(nóng)民自己辦教育，義務教育的福利性和公平性受到了損害，不少城市貧困家庭和農(nóng)村地區(qū)的孩子無法接受最基本的教育。

2． 教育服務水平的地區(qū)差異很大，農(nóng)村義務教育特別落后。中國教育差距的嚴重程度和拉大的速度在許多方面比經(jīng)濟的差距更大、更明顯。東部3市（北京、天津、上海）與西部5省區(qū)（廣西、貴州、云南、甘肅和青海5省區(qū)）農(nóng)村居民人均消費水平的差距從1995年的2.8倍擴大到2002年的3.73倍，而同期的農(nóng)村人均教育支出的差距則從3.71倍擴大到了3.88倍。生均預算內(nèi)教育經(jīng)費的差距也被拉得很大。1995~2002年，東部3市與西部5省區(qū)小學生均預算內(nèi)教育經(jīng)費的差距從3.23倍擴大到了3.85倍，普通初中生均預算內(nèi)教育經(jīng)費的差距從2.65倍擴大到3.39倍。（李斌，2005）。導致這種差距不斷擴大的原因是多方面的，但不合理的財政體制與財政政策是其重要因素。中國的農(nóng)村義務教育管理體制，實行在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主的體制，簡稱“以縣為主”的管理體制。中國縣域經(jīng)濟發(fā)展差異很大，實行“以縣為主”理體制必然造成地區(qū)間基礎教育的投入差異呈進一步拉大的趨勢。在這種體制下，中國的基礎教育資金絕大部分是由縣鄉(xiāng)財政負擔，在基層財政缺乏必要融資渠道和經(jīng)濟發(fā)展地區(qū)差異很大的條件下，其實施的結果必然是教育公共投入不足，而且城鄉(xiāng)差距、地區(qū)不平等程度呈擴大趨勢（李茂生，陳昌盛，2005）。

（三）政府在提供就業(yè)服務方面存在差距的明顯

就業(yè)是民生之本，較充分的勞動就業(yè)是全面建設小康社會的基本要求。充分就業(yè)歷來就是市場經(jīng)濟國家宏觀調(diào)控的四大目標之一。居高不下的失業(yè)率是誘發(fā)社會不穩(wěn)定、影響經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的重要因素，具有明顯的負外部性。財政的一個基本職能就是矯正負外部性。從這個意義上講，國家財政有責任提供就業(yè)機會和解決因失業(yè)而引發(fā)的生活問題。所以，國家財政為勞動者提供一定的就業(yè)服務和基本的失業(yè)保障是一個義不容辭的責任（馮彥明、夏杰長，2004）。

當前中國失業(yè)問題的嚴峻性有目共睹，理應把增加就業(yè)和降低失業(yè)率作為宏觀經(jīng)濟調(diào)控目標和各級政府工作的重中之重。隨著社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，中國正面臨著日益嚴峻的就業(yè)形勢。勞動年齡人口數(shù)量的快速增長，農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移速度的加快以及城鎮(zhèn)下崗職工再就業(yè)難度的加大，使得城鎮(zhèn)失業(yè)現(xiàn)象日益嚴重。截至1991年底，全國城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)為352.2萬人，失業(yè)率達2.3％；2004年底，城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)達到827萬人，登記失業(yè)率達4.5％（見圖2）。中國登記失業(yè)率城鎮(zhèn)登記失業(yè)率主要是通過勞動部門所進行的失業(yè)登記得到的，只是從一個側(cè)面反映了失業(yè)情況，而很難全面反映真實的失業(yè)狀況。據(jù)國內(nèi)有關學者估算，考慮各種隱性失業(yè)因素，中國城市實際失業(yè)率大約在8％~10％之間（夏杰長，李勇堅，姚戰(zhàn)琪，2005）。

（四）社會保障公共服務面臨嚴重的挑戰(zhàn)

社會保障是現(xiàn)代社會實現(xiàn)社會公平的基本要求，也是社會穩(wěn)定的重要支柱。在西方發(fā)達國家，政府是社會保障一個重要的責任主體，社會保障是財政支出中一個大項。中國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中，建立一個完善的社會保障體系顯得日益迫切和重要。近些年，中國社會保障事業(yè)取得了重大進展，比如建立了國有企業(yè)下崗職工基本生活保障、失業(yè)保險和城鎮(zhèn)居民最低生活保障的“三條保障線”制度，建立了以養(yǎng)老保險、失業(yè)保險和醫(yī)療保險為主要內(nèi)容的社會保險體系，社會保障覆蓋面正在不斷擴大，社會保險管理的社會化程度在不斷提高。

不過，無論是與國際上同等發(fā)達程度的國家相比，還是廣大人民對社會保障基本服務需求相比，我國社會保障事業(yè)的發(fā)展還是相當落后的。（1）社會保障支出總量不足、資金缺口大和歷史欠賬多的問題。比如，中國財政用于撫恤和社會福利的支出雖然從1952年的2.95億元到2004年逐年增長為563.46億元，但是，這項支出占財政總支出的比重，除了1965年達到2.35％以外，50多年來始終徘徊在1％~2％之間，2000年、2001年和2004年分別為1.34％、1.41％和1.97％（余天心、王石生，2004；國家統(tǒng)計局，2005）。（2）社會保障的公平性不夠，如社會保障覆蓋面還比較有限，不能滿足更多的社會成員對社會福利與保障的要求，特別是最需要提供社會福利的廣大農(nóng)村地區(qū)和一些弱勢群體還難以享受到社會保障的陽光。據(jù)統(tǒng)計，截至2004年，中國有2 610萬農(nóng)村人口年人均收入不足668元，4 977萬農(nóng)村人口年人均收入不足924元，他們處于絕對貧困線與相對貧困線水平。同時，中國每年出現(xiàn)數(shù)百萬失地農(nóng)民，目前總量已達4 000萬人~5 000萬人（高尚全，2005）。如果不能采取有效措施解決這些弱勢群體的社會保障問題，使他們業(yè)有所就、老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、貧有所濟，必然會影響到社會穩(wěn)定和經(jīng)濟的長期可持續(xù)發(fā)展。

三、中國基本公共服務短缺的原因分析

（一）財政支出的經(jīng)濟建設偏好制約了有限的財政資金對基本公共服務的投入

中國正處于計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中，再加上前幾年實施的積極財政，財政職能依然有濃重的建設性財政特征，經(jīng)濟建設費支出的比重仍然很高，歷年來占國家財政支出比例最大（表2）。在財政收入既定的情況下，經(jīng)濟建設支出比重高了，必然就要擠占基本公共服務和其他方面的開支。

（二）公共財政制度性缺陷特別是民主財政機制的缺失導致公共品和公共服務的偏好得不到滿足

公共品和公共服務供給不足固然源于中國經(jīng)濟還欠發(fā)達，財政特別是地方財政還很困難，但民主財政原則和財政透明度的缺失也是不可忽略的重要原因。財政的民主化是指財政事務的處理是按照民主程序進行的，財政的民主化過程，是社會成員的公共需要得到充分反映的過程，是對公民在財政事務上的意見得到政府回應，政府財政行為受到公民監(jiān)督的過程（中國社會科學院財政與貿(mào)易經(jīng)濟研究所課題組，2006）。在沒有財政民主化和財政透明度的情況下，財政支出這種公共決策行為就很容易演變?yōu)閭€別領導的“隨意”安排，政府預算支出不是以納稅人的偏好來進行，而是取決于領導的個人偏好，領導的偏好未必與納稅人的偏好保持一致。比如，領導偏好的可能是“政績最大化”，而納稅人偏好的是民生的滿足和福利最大化。在缺乏對財政支出的民主約束和監(jiān)督的時候，領導的偏好很有可能偏離納稅人的偏好，基本公共品和公共服務在預算支出中難以得到有效的保障。

（三）現(xiàn)行的政績考核機制導致了地方政府支出對公共品和公共服務投入的必然忽略

發(fā)展是硬道理。但發(fā)展指標有“硬指標”和“軟指標”之分。國內(nèi)生產(chǎn)總值、財政稅收收入這類指標，屬于“硬指標”；而公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療衛(wèi)生服務、基礎教育、社會治安、城市污水處理、每萬元生產(chǎn)總值能耗這類指標屬于“軟指標”。長期以來，我們大多是GDP、財稅收入、招商引資這樣的硬指標來考核地方政府的政績的，這樣的考核指標體系必然誘導地方政府“重投資、輕民生”（夏杰長，2004）。中國是一個投資主導經(jīng)濟增長的國家，只有投資上去了，GDP的和稅收收入增長才能有保證。而民生問題的解決需要一個較長的周期，不能“立竿見影”，對它的投入既不能直接拉動GDP和稅收的增長，也突顯不了本屆政府任期內(nèi)（比如5年~10年）的政績。利益決定行動。這樣的政績考核機制決定了地方政府天然地“親近”GDP和稅收收入的增長，而疏忽基本公共品和公共服務的投入。

四、在公共財政的視角下提升基本公共服務的供給水平

（一）樹立公共財政理念，堅持民主財政原則，不斷提高財政透明度

公共財政本質(zhì)上是民主理財?shù)呢斦?，或者是民主化的財政（財政部“中國公共財政管理體制研究”課題組，2002）。民主財政要求依法納稅，也要求依法用稅、透明用稅和監(jiān)督用稅。過去我們對納稅人依法納稅提得較多，而對依法用稅、透明用稅和監(jiān)督用稅說得較少，總以為稅收進了國庫就是“國家”的事情了，由國家的代理人——各級領導去使用稅收就是了。稅收的使用既不民主也不透明，更缺乏監(jiān)督，這樣的行為與公共財政的要求是格格不入的。我們正在加快市場經(jīng)濟和公共財政的建設進程，公共財政要求政府在民眾的決策和監(jiān)督下服務于社會全體成員，以滿足民眾的偏好為己任。民眾的偏好主要是由稀缺性決定的。對于絕大多數(shù)民眾來說，基本公共品和基本服務是很稀缺的。這就要求我們按照公共財政的要求調(diào)整財政支出結構，將財政支出的重點轉(zhuǎn)向基礎教育、社會保障、公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療服務、公共安全和公共基礎設施等方面。

在中國，提出構建公共財政已經(jīng)有很多年了，財政改革以公共財政為目標也是學術界和政府部門的共識。但總的來看，中國公共財政建設進展緩慢，收效不大。筆者認為，公共財政目標的實現(xiàn)，既要靠制度建設，還要靠一種新型的財政精神的支撐。這種精神的精髓就是“憲政”理念，要在“憲政”理念下改革和創(chuàng)新公共財政制度，否則就是“頭痛醫(yī)頭頭、腳痛醫(yī)腳”。有了“憲政”理念才會有法治和民主的思想，財政預算和支出結構才會反映“民意”，才會把提供基本公共品和公共服務為己任，而不是以政府官員的“績效”為主要偏好。

（二）完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，促進公共品和公共服務供給的基本均等化

公共品和公共服務基本均等化是公共財政的基本目標之一，是指政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共物品和公共服務。公共服務均等化的主要實現(xiàn)手段是政府間轉(zhuǎn)移支付制度。在中國，有一種特殊的中央對地方的轉(zhuǎn)移支付手段，這就是稅收返還。稅收返還是1994年實行財政分稅制時確定的中央對地方政府的無條件補助，具有維護地區(qū)既得利益的特征，繼續(xù)依賴稅收返還這一手段不僅沒有均等化作用，反而使富裕地區(qū)更富，貧困地區(qū)更窮。且由于其數(shù)額巨大，成為導致地區(qū)間差距拉大的重要因素（楊之剛，2003）。

目前，中國中央對地方的轉(zhuǎn)移支付分為財力性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付兩類。財力性轉(zhuǎn)移支付又稱均等化轉(zhuǎn)移支付，是促進地方政府公共服務能力均等化的主要手段。中國的財力性轉(zhuǎn)移支付主要包括一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付和農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付等內(nèi)容。專項轉(zhuǎn)移支付是按照政府支出責任劃分，對承辦委托事務、共同事務或從事上級政府鼓勵性事務的地方政府的一種撥款。一些專項轉(zhuǎn)移支付在改善公共服務狀況方面有明顯的促進作用，也具有均等化功能。隨著中央財力的增加，中央財政逐步加大了西部地區(qū)財力性轉(zhuǎn)移支付。2003年中央對地方的財力性轉(zhuǎn)移支付達到1 914億元，其中對西部地區(qū)的財力性轉(zhuǎn)移支付就達到918億元，占全國的48%。在農(nóng)業(yè)、社會保障、教育、科技、衛(wèi)生、計劃生育、文化環(huán)境保護、文物等中央財政專項補助資金安排方面，也逐步向西部地區(qū)傾斜。2003年中央對地方的專項轉(zhuǎn)移支付2 598億元，其中對西部地區(qū)的專項轉(zhuǎn)移支付約為1 013億元，占全國的39%（張少春，2004）。以上政策措施為西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展以及工業(yè)化和城市化創(chuàng)造了有利的外部條件和良好的政策環(huán)境，提高了西部地區(qū)政府的公共服務能力，促進了西部地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展。

未來的轉(zhuǎn)移支付制度改革可以從以下三個方面著手：（1）完善轉(zhuǎn)移支付制度，嚴格控制專項轉(zhuǎn)移支付的項目和規(guī)模，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，保證各地區(qū)基本公共服務提供能力的大體一致。（2）調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結構，加大均等化轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量，發(fā)揮其縮小東、中、西地區(qū)差距的重要作用。（3）盡快在均等化轉(zhuǎn)移支付中引入因素法，將地方政府的教育和公共衛(wèi)生等基本公共產(chǎn)品服務經(jīng)費為基本因素引入均等化轉(zhuǎn)移支付，確保不同地區(qū)獲得大致相當?shù)幕竟卜铡?/p>

（四）把提高農(nóng)村基本公共服務水平放到重中之重

城鄉(xiāng)居民獲取基本均等的公共服務水平是公共財政的重要要求。提高農(nóng)村基本公共服務供給水平是公共財政的要求，也是落實科學發(fā)展觀和構建和諧社會的要求。要把提高農(nóng)村基本公共服務水平放到重中之重，放到發(fā)展戰(zhàn)略的高度。在國家財力有限的前提下，分階段、分區(qū)域地逐步解決農(nóng)村公共服務落后問題。排序的基本原則應該是先保障農(nóng)村社會穩(wěn)定和農(nóng)民基本生活需要，后創(chuàng)造條件促進農(nóng)村發(fā)展；先保證純公共產(chǎn)品，后提供準公共產(chǎn)品和混合產(chǎn)品。具體來講：（1）按照建立公共財政體制的要求，加大對農(nóng)村義務教育的投入力度，進一步強化中央和省級政府對發(fā)展農(nóng)村義務教育的責任。比如，中央、省級和縣級財政各承擔1/3的支出，這樣既可以緩解農(nóng)村教育落后的狀況，還可以緩和縣鄉(xiāng)財政困難。（2）進一步改善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務，中央、省、縣級財政支持建立和完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，盡可能滿足大多數(shù)人的基本衛(wèi)生需要。在“十一五”期間，除了要進一步擴大農(nóng)村合作醫(yī)療的覆蓋面（比如從現(xiàn)在的不到20％提高到60％左右），還要考慮提高中央和省級財政負擔的比重，盡可能減少農(nóng)民負擔的比例，農(nóng)民負擔的比例可降低到20％，以增強農(nóng)民參加新型合作醫(yī)療制度的積極性。（3）加強醫(yī)療救助制度建設，為最貧困的農(nóng)村居民提供一定的福利性醫(yī)療保障，這是實現(xiàn)“人人享有衛(wèi)生保健”的需要，也是擺脫因病致貧、因病返貧的需要。（4）根據(jù)轄區(qū)財政狀況，確保農(nóng)村最低生活保障水平，為長期進城務工農(nóng)民提供基本的公共服務。（5）增加對農(nóng)村道路、水利、電力、通訊等基礎設施的投資。（6）加快農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系建設和農(nóng)業(yè)信息體系建設，注重農(nóng)業(yè)科研項目和農(nóng)業(yè)科技推廣項目的推廣應用，加強農(nóng)民就業(yè)技能培訓等，提高基本公共服務水平。

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責任編輯，校對：涵育