摘要：改革開放以來，汕頭的城市化進程逐漸加快，但與珠江三角洲比較，汕頭的城市化仍顯得遲緩，主要原因是汕頭目前仍存在二元經(jīng)濟突出、城鎮(zhèn)分布發(fā)展不平衡、工業(yè)化程度低、人口素質(zhì)落后、城市結(jié)構(gòu)不合理等問題。因此，只有采取調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局，高效使用城鄉(xiāng)土地，優(yōu)化城鎮(zhèn)布局，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，加強生態(tài)環(huán)境建設(shè)，營造良好的投資環(huán)境等對策，才能加快汕頭的城市化進程，全面提高汕頭的經(jīng)濟水平。

關(guān)鍵詞：汕頭；城市化；工業(yè)化

中圖分類號：F207 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X(2007)03-0127-03

城市作為經(jīng)濟、政治、文化中心，是一國經(jīng)濟發(fā)展水平的標志和體現(xiàn)。但是，不同國家的城市發(fā)展具有不同的特征，這是由各個國家的經(jīng)濟發(fā)展水平及政治文化制度決定的。汕頭市作為我國五大經(jīng)濟特區(qū)之一，東南沿海重要港口城市和廣東省東翼的中心城市，具有自己鮮明的特色。因此，用科學發(fā)展觀正確分析汕頭市城市化進程中存在的問題并采取相應(yīng)對策加以解決，是立足于汕頭市的實際情況加速推進城市建設(shè)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措。

一、汕頭城市化的發(fā)展現(xiàn)狀

汕頭市二元結(jié)構(gòu)突出，具有經(jīng)濟較發(fā)達的城市和較為落后的農(nóng)村并存，現(xiàn)代工業(yè)與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)并存的特殊市情。目前，市區(qū)總面積1 956.4平方公里，總?cè)丝?84.64萬，全市ＧＤＰ 526.97元，全市城鎮(zhèn)中心城市1個，次中心城市2個，核心城鎮(zhèn)2個，中心城鎮(zhèn)6個，重點城鎮(zhèn)6個，一般城鎮(zhèn)14個，基本形成了以汕頭市區(qū)為核心，潮陽市區(qū)、澄海市區(qū)為次中心，依托交通干線，形成“一主兩次兩輻射”網(wǎng)絡(luò)發(fā)展軸系統(tǒng)的城鎮(zhèn)群布局結(jié)構(gòu)。目前，按城鎮(zhèn)戶籍非農(nóng)業(yè)人口計算城鎮(zhèn)化水平達67％，比全省平均水平略高。

20世紀90年代后期，汕頭市進入經(jīng)濟體制、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整期和社會轉(zhuǎn)型期，多重因素疊加影響下，經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)大幅度“波動”下滑，城市發(fā)展一度進入低潮期。21世紀的前兩年，是中國發(fā)展形勢突飛猛進的兩年，與同期其他城市快速發(fā)展相比，汕頭市的ＧＤＰ增長速度卻處于“低谷”，在2001年甚至還出現(xiàn)了“負增長”的嚴峻局面。這在全國也是罕見的。2003年以來，汕頭市經(jīng)濟開始復蘇，2004年全市ＧＤＰ增長11.1％，進入了快速恢復性增長的軌道。但與珠江三角洲比較，汕頭經(jīng)濟社會發(fā)展的總體水平還存在很大差距，城鎮(zhèn)分布發(fā)展很不平衡，三農(nóng)問題尤為突出。因此，用科學發(fā)展觀分析汕頭城市化中存在的問題并采取相應(yīng)對策，切實加快汕頭的城市化進程，是踐行“三個代表”重要思想的具體體現(xiàn)，是加快建設(shè)現(xiàn)代化國際港口城市，全面建設(shè)小康社會的重大任務(wù)和重要途徑。

二、汕頭城市化進程中存在的問題

城市化過程實質(zhì)是現(xiàn)代化過程，具有自身規(guī)律，不同地區(qū)由于其所處的社會、經(jīng)濟、文化、地理、文化不同，其發(fā)展進程也不同，只有用科學發(fā)展觀正確分析，才能對癥下藥，采取正確措施解決存在的問題，推進城市化的發(fā)展。

（一）從經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌方面分析汕頭市的城市化中存在的問題

汕頭市的城市化進程，總體上經(jīng)歷了四個階段。1861—1949年，這是一個離散—極核階段。1949—1978年，汕頭市的城市化處于緩慢發(fā)展階段。1978—1991年汕頭市城市化進入了快速聚集階段，特別是黨的十四大明確提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制和汕頭市作為經(jīng)濟特區(qū)，極大地推動了汕頭區(qū)域經(jīng)濟和區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)的發(fā)展。1991年之后，汕頭經(jīng)濟特區(qū)范圍擴大及潮汕地區(qū)調(diào)整區(qū)劃為三個地級市后，汕頭的城市化進入了極化—擴散階段，城市化水平有了顯著的提高。根據(jù)經(jīng)驗，當一個地區(qū)的城市化水平達到了30％的臨界值時，將進入加速發(fā)展階段，無論從戶籍非農(nóng)人口所占的比例看，還是從非農(nóng)產(chǎn)業(yè)人口城鎮(zhèn)化水平看，汕頭市已經(jīng)進入城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的臨界值，城市水平呈現(xiàn)出明顯的上升趨勢。

但是，在城市化進程中，出現(xiàn)了其特色的城市化模式。在計劃經(jīng)濟時期，汕頭市的城鎮(zhèn)化發(fā)展依靠以政府投資為主導的單一力量拉動，城鎮(zhèn)化動力不足，進程緩慢。社會主義市場經(jīng)濟條件下，市場投資主體從政府的單一投資轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣顿Y主體并存的局面，與之相適應(yīng)，出現(xiàn)“自上（市區(qū)級企業(yè)）而下（鄉(xiāng)鎮(zhèn)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下企業(yè)）”、“自下而上”與“上下并動”等多樣化的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，涌現(xiàn)出汕頭市區(qū)和原潮陽、澄海兩個市區(qū)以及一批工業(yè)化程度較高的城鎮(zhèn)，但分布及發(fā)展不平衡，主要集中于平原地帶，特別是324國道沿線集中分布了全市主要的城市；而山區(qū)和偏遠地區(qū)城鎮(zhèn)分布則相對稀疏，城鎮(zhèn)規(guī)模很小，社會經(jīng)濟發(fā)展水平落后，基本處于工業(yè)化的起飛期。

（二）從工業(yè)化程度方面分析汕頭市的城市化中存在的問題

工業(yè)化和城市化應(yīng)該是同步推進的，迄今為止，還沒有一個國家能夠繞過城市化而走上工業(yè)化的道路。汕頭市在城市化水平提高的同時，社會經(jīng)濟發(fā)展也達到一定水平，2000年全市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值增加值比重已達90.1％。但全市和原揭陽市、澄海市、南澳縣的城市化水平僅分別為33.2％、17.1％、20.9％、36.5％，與自身的工業(yè)化水平不相稱，尤其是原潮陽、澄海兩市，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化水平兩者差距達30個百分點左右，遠高于國際上兩者差距10～20個百分點的標準。城市化滯后帶來一系列問題，尤其是“非城鎮(zhèn)化的工業(yè)化”與“非城鎮(zhèn)化的非農(nóng)化”問題突出。前者表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)遍地開花，經(jīng)濟效益低下，環(huán)境污染嚴重。后者在農(nóng)村表現(xiàn)為非農(nóng)人口“離土不離鄉(xiāng)、進廠不進城”，影響城鎮(zhèn)規(guī)模效益和服務(wù)功能的發(fā)揮；在城市中則表現(xiàn)為“城中村”，其存在對城市建設(shè)和管理造成了很大的負面影響。

（三）從人口流動和人口素質(zhì)方面分析汕頭市的城市化中存在的問題

城市化水平是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的結(jié)果，隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)勞動力逐步向其他產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，汕頭市域內(nèi)農(nóng)村富余勞動力向其他產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有兩個特點，一是富余勞動力進城謀生，并不失去自己承包的土地，一旦在城鎮(zhèn)謀生遇到困難，他們可以回到農(nóng)村，在農(nóng)村仍有其基本生活保障；二是進城務(wù)工的經(jīng)商人員，對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和家庭有反哺作用，因而能促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。但是由于城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化，因此嚴重地阻礙了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

隨著城鎮(zhèn)化的推進，汕頭市域的城鎮(zhèn)規(guī)模等級分布較為明顯，其中，特大城市一個（汕頭市區(qū)）、中等城市一個（原潮陽市區(qū)）、小城市一個（原澄海市區(qū)），各規(guī)模等級的城鎮(zhèn)37個，但市域內(nèi)中、小城市偏少，帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的支撐顯得不夠均衡，過度依賴中心城市導致了眾多邊遠城鎮(zhèn)長期貧困得不到有效的改善，城鎮(zhèn)職能雷同，幾乎均為工貿(mào)型或綜合型，分工不明確，互補性和協(xié)調(diào)性較差，產(chǎn)品種類也處在低水平、低層次。

同時，由于城鎮(zhèn)教育水平的落后，導致了農(nóng)民進城務(wù)工與新型工業(yè)化要求存在著文化知識、勞動技能上的差距，從而造成了農(nóng)民無法就業(yè)，而單位所需人才缺乏，妨礙了城鎮(zhèn)化的推進。

（四）從區(qū)域協(xié)調(diào)和文化背景分析汕頭的城市化中存在的問題

隨著交通、信息化建設(shè)的快速推進，從總的發(fā)展趨勢看，汕頭市各城鎮(zhèn)間交流更加密切，城鎮(zhèn)間分工合作加強，城鎮(zhèn)發(fā)展日益網(wǎng)絡(luò)化，城鄉(xiāng)差距正逐步縮小，市域城鎮(zhèn)體系的一體化更趨明朗化。但同時，城鎮(zhèn)建設(shè)和工業(yè)發(fā)展缺乏足夠的集中和協(xié)調(diào)，各城鎮(zhèn)之間存在產(chǎn)業(yè)項目重復建設(shè)，布局不合理、欠缺、銜接等問題，區(qū)域及城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善且缺乏，效益低下，市域內(nèi)部交通不成網(wǎng)絡(luò)，過分依賴304國道，城鎮(zhèn)用地沿交通干線無序擴張。

另一方面，在長期的生活中，農(nóng)民已形成了一些傳統(tǒng)的觀念。比如，改革開放以來，農(nóng)民建房往往以盲目擴大住房面積為第一位目標，而把發(fā)展產(chǎn)業(yè)作為第二位的投資目標，這種現(xiàn)象是小農(nóng)經(jīng)濟觀念的表現(xiàn)，不但對農(nóng)村經(jīng)濟產(chǎn)生影響，同時也影響了城市化進程中城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

同時，對于公共的社會歷史資源和自然資源，人們往往保護意識淡薄，不講投資效益，熱衷于以基建形式來推進城鎮(zhèn)化。因此，在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，出現(xiàn)了投資效益低，追求短期效益的現(xiàn)象。

三、解決汕頭城市化中存在問題的基本對策

加快城市化是汕頭市城市現(xiàn)代化建設(shè)的客觀要求，更是廣東省發(fā)展的全局需要。為此，汕頭市應(yīng)立足實際，根據(jù)汕頭市城市化中存在的問題及發(fā)展環(huán)境，貫徹高起點規(guī)劃、高標準建設(shè)、高效能管理的原則，著力構(gòu)筑以汕頭經(jīng)濟特區(qū)為龍頭，空間形態(tài)與功能分工合理的粵東沿海城市群；加快建設(shè)、完善城市基礎(chǔ)設(shè)施和可持續(xù)發(fā)展保障體系，加快培育和發(fā)展城市綜合服務(wù)體系，營造有效促進人口及生產(chǎn)要素有序流動、優(yōu)化配置、區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的城市發(fā)展環(huán)境。具體目標是2010年市域人口規(guī)模達540萬人，城市化水平達70％，2020年市域人口規(guī)模達650人，城市化水平達78％，基本實現(xiàn)現(xiàn)代化水平。

按照上述目標要求，汕頭市必須采取以下對策：

（一）調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局，全面提升經(jīng)濟競爭力

1.做大做強工業(yè)經(jīng)濟。以現(xiàn)有優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，通過政策優(yōu)惠和技術(shù)扶持促進其規(guī)?；图夯?，擴展形成集群化大工業(yè)；統(tǒng)一規(guī)劃、合理利用海洋、岸線資源，大力發(fā)展海洋經(jīng)濟，重點發(fā)展電力工業(yè)、重化工業(yè)和裝備制造業(yè)等大型臨港工業(yè)項目，提升工業(yè)經(jīng)濟實力。

2.強化園區(qū)經(jīng)濟帶動。推行政府引導、企業(yè)主導、社會參與的市場化運作模式，與城鎮(zhèn)空間布局調(diào)整相銜接，以優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，項目為依托，以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能布局合理、基礎(chǔ)設(shè)施和生活服務(wù)體系上水平為導向，重點規(guī)劃建設(shè)若干符合國家政策和城鄉(xiāng)規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，引導產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高的企業(yè)集聚，形成專業(yè)化多類型產(chǎn)業(yè)集群，提高產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模效益和集聚資本的功能。重點發(fā)展壯大“四大基地”：工藝玩具與針織毛衫基地、印刷與音像制品基地、紡織服裝基地和光機電一體化產(chǎn)業(yè)基地；規(guī)劃建設(shè)“十大園區(qū)”：汕頭高新區(qū)、保稅區(qū)、南區(qū)化學工業(yè)區(qū)和金平、龍湖民營科技工業(yè)園、澄海嶺海工業(yè)園、濠江南山灣工業(yè)園、潮陽經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)試驗區(qū)、潮南工業(yè)經(jīng)濟帶、南澳生態(tài)示范區(qū)。

3.強化優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)帶動。重點培育和壯大電子信息、化工塑料、機械裝備、紡織服裝、工藝玩具、音像制品、包裝印刷、醫(yī)藥食品等八大支柱產(chǎn)業(yè)和商貿(mào)流通產(chǎn)業(yè)；發(fā)揮港口和海洋優(yōu)勢、特區(qū)優(yōu)勢，發(fā)展能源、石化等臨港型工業(yè)和海產(chǎn)品養(yǎng)殖、加工等海洋性產(chǎn)業(yè)，構(gòu)筑科技含量較高的綜合性產(chǎn)業(yè)體系。

4.強化品牌、特色經(jīng)濟帶動。建立健全企業(yè)管理質(zhì)量體系認證、專利申請和商標管理的激勵機制，完善產(chǎn)品監(jiān)測、標準計量手段和服務(wù)功能；引導和支持企業(yè)做好質(zhì)量體系認證、商標注冊、專利申請，加快采用國際標準和國家先進標準組織生產(chǎn)。大力推介名牌產(chǎn)品，重點發(fā)展壯大優(yōu)勢特色產(chǎn)品。扶持、培育一批帶動能力強、擁有自主知識產(chǎn)權(quán)、有較高市場占有率的名牌（優(yōu)勢）產(chǎn)品和龍頭企業(yè)，培植形成一批產(chǎn)業(yè)名鎮(zhèn)、商品名城。

（二）高效使用城鄉(xiāng)土地，促進城鎮(zhèn)集中發(fā)展

加強政府對城鄉(xiāng)發(fā)展的引導和協(xié)調(diào)。堅持產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)與推進城鎮(zhèn)化的有機結(jié)合，以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能布局合理、基礎(chǔ)設(shè)施和生活服務(wù)體系上水平為導向，走政府引導、企業(yè)主導、社會參與的市場化運作道路，吸納資金、人口等要素向城鎮(zhèn)集聚，促進城鎮(zhèn)建設(shè)相對集中發(fā)展。

強化集約用地管理。運用環(huán)境容量、投資門檻和土地利用效益基準等約束手段，制定符合城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略的空間發(fā)展規(guī)劃，確定土地開發(fā)的空間布局、時序和各分區(qū)、各地塊合理的技術(shù)經(jīng)濟指標，引導全社會按照高效原則，合理利用土地，促使城鎮(zhèn)走內(nèi)涵型發(fā)展之路。

十分重視村居的規(guī)劃管理，推進對“城中村”、“空心村”的改造與改制。根據(jù)征地程度、街道辦事處的財力、集體經(jīng)濟組織狀況、村民就業(yè)和收入來源的非農(nóng)化程度、村民認識水平等情況，政策引導，市場運作，采取保留改建、局部重建、整體改造等多種方式，提高土地利用效益。實行統(tǒng)一規(guī)劃、綜合開發(fā)、配套建設(shè)，大力發(fā)展公寓式住宅，提高城鎮(zhèn)建設(shè)的綜合開發(fā)率。

整合農(nóng)村土地資源。積極運用規(guī)劃和政策手段，支持小城鎮(zhèn)統(tǒng)一集中安排其轄區(qū)內(nèi)的宅基地，鼓勵居民到小城鎮(zhèn)購房，引導農(nóng)村分散居住點向成片居住區(qū)集中，實現(xiàn)居民點合理布局，土地資源集約利用。

（三）加強規(guī)劃，促進城鄉(xiāng)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展

首先為明確及解決行政區(qū)劃調(diào)整后城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略性、長遠性、綜合性問題，促進全市城鄉(xiāng)建設(shè)快速、有序發(fā)展，應(yīng)成立城市規(guī)劃委員會，承擔規(guī)劃的綜合決策與協(xié)調(diào)、監(jiān)督作用，實行規(guī)劃決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離。其次學習廣州、佛山、蘇州、杭州等城市的做法，邀請國內(nèi)編制概念性規(guī)劃的權(quán)威機構(gòu)，以行政區(qū)劃調(diào)整為契機，優(yōu)先安排市域概念性規(guī)劃的編制，以明確我市行政區(qū)劃調(diào)整后的城市—區(qū)域發(fā)展格局和方向，制定實施的戰(zhàn)略步驟，充分發(fā)揮規(guī)劃在城市發(fā)展中的調(diào)控和協(xié)調(diào)作用，促進我市城鄉(xiāng)的持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，并在21世紀的城市時代中提高綜合競爭力。

（四）全面發(fā)展各項社會事業(yè)，增強城鎮(zhèn)公共服務(wù)能力

優(yōu)先保障教育特別是義務(wù)教育的投入。鼓勵外資、僑資和民間資本投資高中與職業(yè)技術(shù)教育、高等教育及其他教育領(lǐng)域，建立多元參與、多元投資的新型辦學體制。

在鞏固和提高九年義務(wù)教育的同時，大力擴展高中階段教育、技工教育，積極發(fā)展高等教育，并與非學歷教育互補，學校教育和企業(yè)培訓聯(lián)動，不同類型、不同層次教育互相溝通銜接，滿足城鄉(xiāng)居民多種學習與就業(yè)需要，建立全民終身學習的學習型社會。結(jié)合文化體制改革，加快發(fā)展文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)，切實規(guī)劃建設(shè)一批重點文化設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，大力弘揚潮汕文化。進一步加大對農(nóng)村公益事業(yè)的投入，不斷提高農(nóng)村應(yīng)對公共衛(wèi)生突發(fā)事件的能力和醫(yī)療水平。

（五）加強生態(tài)環(huán)境建設(shè)，營造良好的人居環(huán)境

首先應(yīng)保護生態(tài)敏感區(qū)，除少量有特色、有條件的旅游資源可進行適當開發(fā)以外，應(yīng)當嚴格控制開發(fā)強度，禁止城鎮(zhèn)建設(shè)對生態(tài)敏感區(qū)的蠶食。其次應(yīng)保護和完善市域整體生態(tài)，應(yīng)依照“建設(shè)與保護相結(jié)合，適當調(diào)整城鎮(zhèn)開發(fā)策略，構(gòu)建完整的生態(tài)廊道體系”的原則，重點應(yīng)通過建設(shè)“綠環(huán)”形成防護隔離帶，保護牛田洋、蘇埃灣等大型濕地，整治練江流域等。最后應(yīng)保護城鎮(zhèn)特色與歷史文化遺產(chǎn)。

（六）加快農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移，不斷擴大城鎮(zhèn)就業(yè)

一是切實改革城鎮(zhèn)戶籍制度，實行農(nóng)民進城務(wù)工、經(jīng)商人員與城市居民享受同等待遇，進一步消除農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的體制性障礙。二是做好市內(nèi)消化吸收農(nóng)村富余勞動力工作，通過大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，發(fā)展壯大鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，不斷拓展城鎮(zhèn)就業(yè)空間，努力增加就業(yè)崗位，使農(nóng)民有工可做，有業(yè)可依。三是大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，使之成為吸納農(nóng)村富余勞動力的主力軍。四是加強勞動力市場的建設(shè)，大力提高城鎮(zhèn)就業(yè)服務(wù)管理水平，采取多種方式加強農(nóng)村勞動力職業(yè)技術(shù)和就業(yè)培訓，不斷增強其生存、就業(yè)和創(chuàng)業(yè)能力。

參考文獻：

[1] 王鴻舉.走符合重慶實際的城鎮(zhèn)化道路[Ｊ].求是，2004，（6）：28－30.

[2] 廣東統(tǒng)計年鑒[Ｍ].北京：中國統(tǒng)計出版社，2005.

[責任編輯孫莉艷]