摘要：循環(huán)經(jīng)濟作為一種根本不同于傳統(tǒng)經(jīng)濟增長模式的新模式，對我國地方政府的行為模式提出了新的要求。在循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的初期階段，政府應當切實轉(zhuǎn)變職能和行為范式，建立有利于循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的組織體制、產(chǎn)權(quán)制度和激勵約束機制等，促進循環(huán)經(jīng)濟快速健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：循環(huán)經(jīng)濟；地方政府；政府行為

中圖分類號：F127 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X(2007)03-0162-02

我國循環(huán)經(jīng)濟正處在由普及概念向試驗示范、全面推進的關(guān)鍵時期，有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟的理論、技術(shù)、實踐模式和政策研究工作非常重要。目前，地方政府特別是市（縣）級的地方政府對發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的認識還普遍不到位，許多做法并不可行。在循環(huán)經(jīng)濟的背景下研究地方政府行為，明確在新的歷史條件下地方政府的管理邊界、職能和工作方式，建立有利于循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)權(quán)制度、激勵約束制度等，有助于拓展經(jīng)濟學對市場經(jīng)濟和政府行為理論的研究。

一、循環(huán)經(jīng)濟與地方政府行為的關(guān)系

目前，關(guān)于政府與市場的一般理論已比較成熟，政府在彌補市場失靈中具有重要作用，但同時也存在著政府失敗。諾斯的國家理論從“經(jīng)濟人”的角度去思考政府的行為，國內(nèi)一些學者借鑒這一理論觀點，將地方政府官員視為利用政治組織實現(xiàn)經(jīng)濟功能的政治企業(yè)家，追逐潛在收益來發(fā)展本地區(qū)的經(jīng)濟和顯示政績，使自己的政治資本增值。這也解釋了在我國經(jīng)濟發(fā)展過程中，由于地方政府追求能被上級觀察到的政績最大化，很容易忽視對資源、環(huán)境等循環(huán)經(jīng)濟要素的有效利用和管理的深層次原因。我國資源環(huán)境所面臨的最大壓力，主要來自一些地方政府以本地GDP增長率為最重要的政績目標，不惜透支本地資源和環(huán)境的行為方式。

經(jīng)濟社會發(fā)展需要政府行為的重新建構(gòu)，目前經(jīng)濟運行中出現(xiàn)的種種問題，其癥結(jié)最終都指向政府行為。在以增長為第一追求的相當長時期內(nèi)，政府體制改革和政府行為范式轉(zhuǎn)型被長期抑制。但在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的背景下，傳統(tǒng)政府行為方式的弊端空前顯露。在中央政府的強調(diào)控政策下，今年上半年我國單位GDP能耗和主要污染物的排放量同比不降反升，其中地方政府行為失措是一個重要的因素。如果沿用傳統(tǒng)的行為范式來發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，無異于是南轅北轍。因此，必須深化政府體制改革，推動政府行為范式轉(zhuǎn)型，使地方政府從片面追求ＧＤＰ的政績觀中解脫出來，成為循環(huán)經(jīng)濟的倡導者和建設者。

綜觀世界各國在循環(huán)經(jīng)濟方面取得的成功，無一例外的是政府在整個過程中發(fā)揮著積極的推動作用。主要經(jīng)驗包括制定相應的法律法規(guī)和政府獎勵、稅收優(yōu)惠、政府優(yōu)先采購和價格優(yōu)惠等各種激勵政策，規(guī)定政府、企業(yè)和公民個人在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟中的責任、義務和權(quán)利等等。當然，在循環(huán)經(jīng)濟的不同發(fā)展階段有相應的地方政府行為模式，既要借鑒發(fā)達國家與我國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟相應時期的行為模式和經(jīng)驗，也要結(jié)合我國的具體情況，切不可生搬硬套。對于循環(huán)經(jīng)濟的國際比較，主要在于市場機制的借鑒，但是必須重視中國地方政府的作用，強化政府的引導功能。具體而言，包括農(nóng)產(chǎn)品的資源回收、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的生產(chǎn)能力、循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)品的市場銷售、循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的區(qū)域布局等。

循環(huán)經(jīng)濟的前期成本一般會大于前期收益，許多循環(huán)經(jīng)濟活動從短期來看也可能是不經(jīng)濟的，但從長遠來看必然帶來巨大的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益。由于企業(yè)追求利潤的天性，決定了傳統(tǒng)經(jīng)濟增長方式不會自然地向循環(huán)經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，但一切歸于政府主導來發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟也是不可取的。不管從理論還是實踐來講，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟需要政府必要的推動和政策引導，但政府的作用應當以必要的宏觀調(diào)控來彌補市場缺陷為限，注意防止地方政府對經(jīng)濟直接干預過多，并充分調(diào)動企業(yè)和居民個人參與循環(huán)經(jīng)濟建設的積極性。既不能只依靠政府的主導推進，也不能一味地強調(diào)企業(yè)的主體性，而是要在明確發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟特殊性的基礎上，規(guī)范地方政府行為，發(fā)揮政府的管理、監(jiān)督、服務等功能，借助法律、稅收、投資等宏觀調(diào)控手段，激發(fā)企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的主動性、積極性和創(chuàng)造性。

二、地方政府發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的現(xiàn)狀和問題分析

由于政府體制改革多年來未能深入，對經(jīng)濟長遠發(fā)展形成了阻滯和不良影響，各地在政府改革上有零星的新做法，但與循環(huán)經(jīng)濟要求的系統(tǒng)推進相比還很不適應。近年來，特別是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃實施以來，我國各級政府為發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟做了許多工作，但由于循環(huán)經(jīng)濟還處于發(fā)展的初級階段，在政府行為方面還不可避免地存在一些不足或問題。

一是對循環(huán)經(jīng)濟的認識不足。在對西部地區(qū)７個市（縣）的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，循環(huán)經(jīng)濟對地方政府而言基本上屬于新鮮事物，一些地方政府對循環(huán)經(jīng)濟的認識還不夠全面，甚至還存在不少偏差，不利于指導循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展。比如：有的認為循環(huán)經(jīng)濟就是保護環(huán)境、改善生態(tài)，是經(jīng)濟發(fā)展的一種負擔，導致推動循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的積極性不足；有的認為發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟就是多上馬幾個工業(yè)項目，多爭取項目資金，不能用循環(huán)經(jīng)濟的理念來促進經(jīng)濟社會發(fā)展；也有的認為循環(huán)經(jīng)濟實施難度大，企業(yè)和群眾不來氣，似乎計劃經(jīng)濟和行政指揮更起作用。

二是缺乏有效的循環(huán)經(jīng)濟激勵機制。由于長期以來地方政府對資源、環(huán)境和生態(tài)保護關(guān)注不足，又缺乏發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的經(jīng)驗，還沒有形成有效的激勵機制，實踐中感到有些力不從心。由于循環(huán)經(jīng)濟的特殊性，在發(fā)展的初期需要較多的投入，而且企業(yè)要按照循環(huán)經(jīng)濟的思路來發(fā)展也還存在一些困難。由于缺乏相關(guān)的激勵機制，許多企業(yè)對發(fā)展參與循環(huán)經(jīng)濟的積極性不高。

三是缺乏有效的循環(huán)經(jīng)濟管理機制。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟涉及到地方政府的財政、稅收、金融、投資、貿(mào)易、技術(shù)監(jiān)督、環(huán)境資源保護等眾多職能部門，由于目前的管理體制還不適應循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的需要，不同職能部門之間缺乏有效的協(xié)調(diào)機制，導致循環(huán)經(jīng)濟管制體系不統(tǒng)一，制度實施效果不佳。有的地方政府和職能部門出于自身利益的考慮，對一些法律、法規(guī)和政策的執(zhí)行流于形式，導致其效果大打折扣。

四是缺乏有效的監(jiān)督機制。由于傳統(tǒng)經(jīng)濟增長方式的影響一時難以徹底消除，地方政府對經(jīng)濟發(fā)展中存在的突出問題難以實施有效的監(jiān)控和有力的整治措施，在能源消耗和環(huán)境污染等方面的問題有越發(fā)嚴峻的趨勢。由于現(xiàn)有政策對企業(yè)不利于環(huán)境的行為的處理力度不夠，而且缺乏有效的監(jiān)督機制，許多企業(yè)寧愿在被發(fā)現(xiàn)時支付罰款也不愿意在環(huán)保方面進行投入，這對于引導企業(yè)深入貫徹循環(huán)經(jīng)濟的理念，自覺開展循環(huán)經(jīng)濟實踐是非常不利的。

五是缺乏必要的宣傳。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟需要政府、企業(yè)和全體居民的共同參與，但由于循環(huán)經(jīng)濟在我國尚處于發(fā)展的起步階段，一些地方政府工作人員和許多企業(yè)、居民對循環(huán)經(jīng)濟了解不多甚至根本不了解。目前，地方政府對循環(huán)經(jīng)濟的宣傳遠遠不夠，還沒有營造出良好的發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的氛圍，居民尚未接受綠色消費和垃圾分類等觀念，更不用說積極主動地參與發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。

三、地方政府發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的行為對策分析

循環(huán)經(jīng)濟作為一種新的經(jīng)濟增長方式，必然對傳統(tǒng)的生產(chǎn)經(jīng)營、社會管理、消費方式等諸多方面提出新的挑戰(zhàn)。它蘊涵著生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整和生產(chǎn)方式的變動，客觀上要求建立適應自身發(fā)展的新的市場經(jīng)濟體制和相應的政府行為范式。我國政府應當以發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟為契機，切實轉(zhuǎn)變職能和行為范式，充分發(fā)揮引導、規(guī)劃、評價和監(jiān)督職能，建立有利于循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的組織體制、產(chǎn)權(quán)制度和激勵約束機制等，促進循環(huán)經(jīng)濟快速健康發(fā)展。

首先，循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展涉及政府眾多部門，僅靠單一部門及其領(lǐng)導是行不通的，必須由各級地方政府實施統(tǒng)一領(lǐng)導，設立專門機構(gòu)負責循環(huán)經(jīng)濟規(guī)劃制定、相關(guān)制度設計，以及實施過程中的監(jiān)督檢查、協(xié)調(diào)督促工作，有關(guān)部門在統(tǒng)一領(lǐng)導下實行分工負責，提高地方政府發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的運作成效。

第二，科學編制循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，選擇適合本地區(qū)特點的循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展模式。對東、中、西部地區(qū)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟提出有針對性的模式選擇，對地方政府在發(fā)展工業(yè)園區(qū)、技術(shù)革新、生態(tài)工業(yè)以及產(chǎn)業(yè)政策等方面的行為做出符合實際的定位與選擇。按照循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展要求合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，逐步建立比較完整的一、二、三產(chǎn)業(yè)的循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈，以及循環(huán)型園區(qū)、循環(huán)型城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的循環(huán)經(jīng)濟體系。

第三，建立適應循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)權(quán)制度，逐步建立有利于循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的體制和政策環(huán)境。要解決我國資源利用低效及相關(guān)環(huán)境問題，必須發(fā)揮政府在解決產(chǎn)權(quán)管理、產(chǎn)權(quán)制度評價、產(chǎn)權(quán)制度供給滯后中的作用，進行資源產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，建立以重要資源國家所有為基礎的，包括一定范圍資源個人所有在內(nèi)的多元資源聯(lián)合產(chǎn)權(quán)制度體系。建立和完善生態(tài)環(huán)境保護的補償和懲罰機制，并通過嚴格的法律規(guī)范和政策措施予以落實。地方政府要在稅收、信貸、征費等方面體現(xiàn)出對發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的政策支持，形成有利于低投入、高產(chǎn)出、少排污、可循環(huán)的體制機制和政策環(huán)境，增強企業(yè)的社會責任感，鼓勵和引導企業(yè)改進管理方法、生產(chǎn)工藝和設備，引導企業(yè)自愿發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。

第四，要建立符合實際的經(jīng)濟增長、資源消耗、環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)保護、社會發(fā)展的循環(huán)經(jīng)濟綜合評價體系和統(tǒng)計制度，以及相應的循環(huán)經(jīng)濟責任制度和考核獎懲機制。建立環(huán)境資源消耗考核指標體系，將其納入總消耗和總成本核算，逐步推行國民經(jīng)濟綠色核算指標，對天然資源財富和社會生產(chǎn)財富統(tǒng)籌進行核算。建立領(lǐng)導干部環(huán)保責任追究制度，對在任和離任后的環(huán)保責任進行全程跟蹤。

第五，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟需要完全的信息資源和通暢的信息渠道，要使產(chǎn)業(yè)鏈上的不同產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和環(huán)節(jié)之間的物質(zhì)交換鏈和生態(tài)鏈保持靈活性和有效性。地方政府要建立包括企業(yè)、園區(qū)、社區(qū)、政府機構(gòu)在內(nèi)的循環(huán)經(jīng)濟監(jiān)測網(wǎng)絡，及時掌握企業(yè)和社會循環(huán)經(jīng)濟的運行狀態(tài)。建立大型的綜合的循環(huán)經(jīng)濟信息平臺，提供發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的相關(guān)經(jīng)驗和技術(shù)、方法，完善技術(shù)咨詢服務體系。充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、節(jié)能技術(shù)服務中心、清潔生產(chǎn)中心等中介服務組織的作用，積極開展信息咨詢、技術(shù)推廣、宣傳培訓等服務。

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[責任編輯張宇霞]