內(nèi)容摘要：2006年12月13日，日本政府對《觀光基本法》進(jìn)行全面修改，并以《觀光立國推進(jìn)基本法》的名稱公告。與《觀光基本法》相比較，《觀光立國推進(jìn)基本法》增加許多條款內(nèi)容，明確規(guī)定政府、旅游企業(yè)、全體國民在實施觀光立國時應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，要求政府大力發(fā)展旅游高等教育培養(yǎng)高素質(zhì)人才，并且專門開辟觀光立國推進(jìn)基本計劃章節(jié)內(nèi)容，給今后日本旅游業(yè)指明發(fā)展方向。盡管《觀光立國推進(jìn)基本法》仍然存在著一些問題，但是日本修法的成功經(jīng)驗值得我們借鑒。

關(guān)鍵詞：觀光基本法；觀光立國推進(jìn)基本法；觀光立國；日本旅游

一、《觀光基本法》修定原因背景

(一)《觀光基本法》存在先天不足

20世紀(jì)50年代中后期，1日本經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，為喚起有效需求，促使經(jīng)濟(jì)取得更大的發(fā)展，1960年11月，日本池田內(nèi)閣制定并實施“國民所得倍增計劃”，計劃在5—10年內(nèi)使國民總收入增長一倍以上。為了防止不同行業(yè)間收入差距擴(kuò)大，增強(qiáng)農(nóng)山漁村經(jīng)濟(jì)活力，賺取旅游外匯收入，合理開發(fā)旅游資源，提高國民閑暇生活質(zhì)量，有必要制定一部指導(dǎo)旅游行業(yè)發(fā)展的基本法。1964年東京奧林匹克運(yùn)動會給制定旅游行業(yè)的基本法提供有利契機(jī)。為適應(yīng)當(dāng)時日本國內(nèi)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢，1963年6月20日，日本制定頒布了《觀光基本法》。

部分日本學(xué)者指出，《觀光基本法》在制定之初就存在著先天不足，對出境旅游發(fā)展規(guī)范力度不夠。例如，制定《觀光基本法》一個主要宗旨是為了加強(qiáng)旅游外匯收入，但是，日本政府自1964年起部分放開外匯管制，允許日本國民出境旅游，其結(jié)果必將造成外匯漏損。事實已經(jīng)證明，正是由于當(dāng)時沒有將出境旅游發(fā)展納入《觀光基本法》框架內(nèi)規(guī)制發(fā)展，造成日本國際旅游業(yè)發(fā)展嚴(yán)重失衡，即入境旅游嚴(yán)重落后而出境旅游發(fā)達(dá)的窘境。鑒于日本國際旅游發(fā)展嚴(yán)重失衡與《觀光基本法》的先天不足密切關(guān)聯(lián)，日本國內(nèi)一直存在著修改《觀光基本法》中關(guān)于發(fā)展國際旅游方面條款的呼聲。

(二)《觀光基本法》落后于日本旅游發(fā)展形勢

眾所周知，旅游業(yè)作為新興朝陽產(chǎn)業(yè)具有極大發(fā)展?jié)摿?。根?jù)世界旅游組織2000年估算，目前全球旅游業(yè)創(chuàng)造的GDP占全世界GDP總額的109％以上，大約為3.5萬億美元，大大超過了汽車產(chǎn)業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)的規(guī)模，是世界排名第一的產(chǎn)業(yè)。該組織還預(yù)測在2020年全球國際旅游到訪人次將達(dá)到16億，屆時，全球每天將有500億美元用于國際旅游支出。隨著旅游經(jīng)濟(jì)的興起，旅游業(yè)對一個國家經(jīng)濟(jì)增長的拉動作用越來越大。然而長期以來，日本政府在國際旅游業(yè)方面雖然重視出境旅游的發(fā)展，但卻忽視了開放國內(nèi)旅游市場、發(fā)展入境旅游的重要性。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家當(dāng)中，日本人境旅游是非常落后的，接待入境游旅游者人數(shù)也是最少的。

為改變?nèi)毡緡H旅游業(yè)嚴(yán)重失衡的狀態(tài)，2003年1月，原日本首相小泉純一郎在施政演說中強(qiáng)調(diào)政府將制定并實施觀光立國戰(zhàn)略，提出了2010年實現(xiàn)入境旅游者人數(shù)翻番、入境旅游者達(dá)到1000萬人的戰(zhàn)略目標(biāo)。日本政府在2003年6月10日發(fā)表的《觀光白皮書》中把2003年稱之為觀光立國元年。為實現(xiàn)觀光立國戰(zhàn)略目標(biāo)，從2003年開始，日本政府陸續(xù)在內(nèi)閣增設(shè)觀光立國擔(dān)當(dāng)大臣職位，召開《觀光立國推進(jìn)戰(zhàn)略會議》，制定《觀光立國行動計劃》，加強(qiáng)培養(yǎng)旅游專業(yè)人才，大力發(fā)展生態(tài)旅游，不斷加強(qiáng)與世界各國家地區(qū)之間的旅游合作，使得日本入境旅游得到快速發(fā)展。面臨著這樣一種全新的旅游發(fā)展態(tài)勢，《觀光基本法》(以下簡稱舊法)已經(jīng)不適應(yīng)新時期日本旅游發(fā)展的需要，必須進(jìn)行根本上的徹底修改。

二、《觀光立國推進(jìn)基本法》的新意所在

《觀光立國推進(jìn)基本法》已于2007年1月1日正式施行?！队^光立國推進(jìn)基本法》共分為前言、正文(包括總則、觀光立國推進(jìn)基本計劃、基本政策、行政機(jī)關(guān)及團(tuán)體四部分)和附則三部分共計27條?！队^光立國推進(jìn)基本法》對舊法進(jìn)行全面修改的同時，特別增加“觀光立國推進(jìn)基本計劃”部分內(nèi)容。本文主要介紹《觀光立國推進(jìn)基本法》新增加的條款內(nèi)容。

(一)前言

《觀光立國推進(jìn)基本法》在前言部分當(dāng)中明確指出21世紀(jì)日本經(jīng)濟(jì)社會面臨的問題、國際旅游落后帶來的危機(jī)感及其應(yīng)對策略：“我國已經(jīng)迎來世界上絕無僅有的高齡化、少于化時代”，“訪問日本的國際旅游者數(shù)量與我國在世界占據(jù)的經(jīng)濟(jì)地位極不相稱”，提出改變?nèi)毡緡H旅游落后局面的戰(zhàn)略舉措——實施觀光立國戰(zhàn)略，即“通過拓展國際旅游市場，增強(qiáng)日本各地域的國際旅游競爭力，實現(xiàn)觀光立國”，實施觀光立國戰(zhàn)略是“21世紀(jì)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不可欠缺的研究課題”。

(二)正文

1．總則部分

《觀光立國推進(jìn)基本法》第1條關(guān)于立法目的明確指出：制定本法的目的是“制定實施觀光立國戰(zhàn)略目標(biāo)政策、確定觀光立國的基本理念、明確國家中央政府與地方政府之問的權(quán)責(zé)，通過制定實現(xiàn)觀光立國的政策，并且有計劃地推進(jìn)觀光立國行動計劃，從而增進(jìn)與世界各國家之間的相互理解，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高國民生活質(zhì)量”。

與舊法相比，《觀光立國推進(jìn)基本法》在總則部分當(dāng)中新增加一些條款，即第3條基本理念、第5條旅游企業(yè)的責(zé)任和第6條對國民的要求。第3條明確了推進(jìn)觀光立國的基本理念：觀光立國必須以建設(shè)令日本當(dāng)?shù)鼐用癯錆M自豪感的生活環(huán)境，促進(jìn)國內(nèi)旅游、國際旅游事業(yè)的發(fā)展，豐富國民生活等為前提進(jìn)行施策。①觀光立國施策要具有促進(jìn)各國家地區(qū)之間相互往來交流的國際化視野；②觀光立國施策要有效利用國民閑暇時間，使國民享受健康充裕的物質(zhì)文化生活，促進(jìn)國內(nèi)旅游的發(fā)展；③觀光立國施策要充分認(rèn)識到旅游產(chǎn)業(yè)能夠提供很多就業(yè)機(jī)會，對促進(jìn)日本地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有重要作用，需要國家、地方政府、旅游企業(yè)、當(dāng)?shù)鼐用窬o密合作共同發(fā)展。

第5條明確了旅游企業(yè)實施觀光立國戰(zhàn)略的責(zé)任，要求旅游企業(yè)應(yīng)努力擔(dān)當(dāng)實現(xiàn)觀光立國的主體；第6條對日本國民提出要求，明確要求全體日本國民要深刻領(lǐng)會觀光立國的意義，在各自地方社會里為旅游者提供各種便利以促進(jìn)當(dāng)?shù)芈糜伟l(fā)展。

在旅游政策的實施主體方面，舊法只對國家和地方政府提出要求；《觀光立國推進(jìn)基本法》在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確了旅游企業(yè)與日本國民在實施觀光立國戰(zhàn)略中應(yīng)發(fā)揮不可替代的作用。換言之，《觀光立國推進(jìn)基本法》不僅要求政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，同時要求旅游企業(yè)和當(dāng)?shù)鼐用衽c政府保持協(xié)調(diào)一致，集中全社會力量早日實現(xiàn)觀光立國。

2．觀光立國推進(jìn)基本計劃部分

為了確保積極穩(wěn)妥地推進(jìn)觀光立國戰(zhàn)略，要求政府必須制定推進(jìn)觀光立國戰(zhàn)略發(fā)展的綜合計劃，即“觀光立國推進(jìn)基本計劃”，這在《觀光立國推進(jìn)基本法》中的第10條和第11條當(dāng)中體現(xiàn)出來，這2條也是舊法當(dāng)中沒有的新內(nèi)容。第10條規(guī)定了制定觀光立國推進(jìn)基本計劃的政府責(zé)任部門(人)，以及觀光立國基本計劃包括的主要內(nèi)容，要求觀光立國推進(jìn)基本計劃必須包含旅游基本方針、基本目標(biāo)以及具體政策措施等內(nèi)容。要求旅游行政主管部門長官國土交通大臣(觀光立國擔(dān)當(dāng)大臣)必須及時聽取交通政策審議會的意見，制定出觀光立國推進(jìn)基本計劃提交閣僚會議審閱；國土交通大臣(觀光立國擔(dān)當(dāng)大臣)必須將閣僚會議作出的旅游相關(guān)決定及時向國會報告并公示。第11條明確了觀光立國推進(jìn)基本計劃的主導(dǎo)性，要求今后政府制定旅游相關(guān)計劃時必須以觀光立國推進(jìn)基本計劃為基礎(chǔ)，不得違背觀光立國推進(jìn)基本計劃的宗旨。

不難看出，《觀光立國推進(jìn)基本法》第10條、第11條對保證觀光立國推進(jìn)基本計劃的一貫性、連續(xù)性和權(quán)威性，避免因政權(quán)更迭造成該計劃擱淺或者被其他計劃替代發(fā)揮著制約作用。

3．基本政策部分

(1)振興國際旅游。《觀光立國推進(jìn)基本法》12條、13條和14條對振興國際旅游做出規(guī)定。第12條的主要內(nèi)容是，為了促進(jìn)外國游客來訪，必須在國外大力宣傳日本傳統(tǒng)文化，在國內(nèi)重點(diǎn)整備旅游交通、住宿等基礎(chǔ)設(shè)施，積極進(jìn)行國際會展的招徠工作，簡化外國游客入境手續(xù)；第13條的主要內(nèi)容是，在國際旅游領(lǐng)域不斷加強(qiáng)與世界各國的旅游合作，與外國政府積極協(xié)調(diào)，促進(jìn)日本地方政府與外國地方政府的旅游交流、加強(qiáng)與各國青少年之間的交往；第14條則主要針對提高外國游客接待服務(wù)水平做出相關(guān)規(guī)定，要求國家采取相應(yīng)措施，對住宿、餐飲以及導(dǎo)游介紹設(shè)施進(jìn)行大力整頓，提高涉外導(dǎo)游員的服務(wù)質(zhì)量，積極向外國游客介紹日本傳統(tǒng)的飲食文化、生活文化、產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)等方面知識，大力支持開發(fā)具有地方特色的旅游商品。

與舊法相比，《觀光立國推進(jìn)基本法》更具有可操作性。《觀光立國推進(jìn)基本法》要求各地方政府通過發(fā)展國際會展業(yè)進(jìn)行國際旅游振興，還要求加強(qiáng)日本與世界各國青少年之間的交流往來，給未來發(fā)展國際旅游打下堅實基礎(chǔ)。

(2)增強(qiáng)旅游業(yè)的國際競爭力?！队^光立國推進(jìn)基本法》第19條和第20條是1日法中沒有的條款。第19條規(guī)定，為增強(qiáng)旅游業(yè)的國際競爭力，國家要與旅游企業(yè)進(jìn)行緊密合作，共同應(yīng)對旅游者不斷高漲的旅游需求和旅游產(chǎn)品多樣化的需求；第20條規(guī)定，國家要采取必要措施，大力發(fā)展旅游高等教育培養(yǎng)旅游人才，提高旅游從業(yè)人員的知識水平，以此提高旅游地區(qū)和旅游業(yè)的國際競爭力，促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展。

《觀光立國推進(jìn)基本法》首次將旅游教育提到嶄新高度，要求國公立高等教育機(jī)構(gòu)積極培養(yǎng)旅游人才，改變此前旅游高等教育政府參與力量薄弱的不利局面。同時，通過采取各種旅游培訓(xùn)措施提高從業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)，以此提高日本旅游行業(yè)的整體素質(zhì)，增強(qiáng)日本旅游業(yè)的國際競爭力。

(3)促進(jìn)旅游環(huán)境整備?！队^光立國推進(jìn)基本法》第24條關(guān)于新旅游領(lǐng)域的開拓、第25條關(guān)于旅游統(tǒng)計也是舊法中沒有的條款。第24條規(guī)定，國家要采取必要的措施開拓新旅游領(lǐng)域，積極普及自然體驗旅游活動和農(nóng)林漁業(yè)的旅游活動，對能夠增進(jìn)身心健康的其他各種旅游活動也要大力支持；第25條規(guī)定，為確保觀光立國戰(zhàn)略的實施，國家要采取措施，對旅游消費(fèi)統(tǒng)計、旅游者住宿狀況統(tǒng)計以及其他旅游相關(guān)統(tǒng)計方法進(jìn)行必要改革；從而提高旅游統(tǒng)計精確度。

為實現(xiàn)觀光立國，日本政府曾經(jīng)3次召開以環(huán)境大臣為議長的生態(tài)旅游推進(jìn)會議，并自20.05年開始采用旅游衛(wèi)星賬戶(TSA)統(tǒng)計旅游對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)度。《觀光立國推進(jìn)基本法》的新條款對促進(jìn)日本各地大力發(fā)展生態(tài)旅游，敦促地方政府采用旅游衛(wèi)星賬戶(TSA)科學(xué)統(tǒng)計旅游對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)度發(fā)揮重要作用。

三、修法的積極意義

(一)發(fā)揮當(dāng)前對旅游業(yè)指導(dǎo)作用

《觀光基本法》自1963年6月20日頒布以來，適應(yīng)日本旅游不同歷史發(fā)展時期進(jìn)行過若干次修改，最近一次修改是在1999年12月23日進(jìn)行的。進(jìn)入21世紀(jì)以來，發(fā)展旅游業(yè)已經(jīng)轉(zhuǎn)變成為日本的一項基本國策，2006年12月13日的這次修改，是《觀光基本法》頒布實施以來最全面的一次修改，甚至法律的名稱都被改為《觀光立國推進(jìn)基本法》。日本以立法的形式明確當(dāng)前日本旅游業(yè)的主要任務(wù)就是實現(xiàn)觀光立國戰(zhàn)略目標(biāo)，即實現(xiàn)2010年訪日入境旅游者1000萬人的目標(biāo)，這對當(dāng)前日本發(fā)展旅游業(yè)具有指導(dǎo)作用。

(二)鞏固已經(jīng)取得的旅游成果

日本政府自2003年確定觀光立國戰(zhàn)略目標(biāo)以來，經(jīng)過舉國上下4年多的共同努力，已經(jīng)取得部分成效。例如，2003年即觀光立國元年，日本入境旅游者人數(shù)為521.2萬人；2004年日本入境旅游者人數(shù)為614.6萬人，增長率達(dá)到17.8％；2005年為672.8萬人，增長率9.6％；2006年為733.4萬人，增幅略有放緩，但仍然達(dá)到9.0％。此時修定《觀光基本法》充分表明日本政府實施觀光立國戰(zhàn)略的決心，這對扭轉(zhuǎn)入境旅游人數(shù)增長率逐步降低的趨勢，鞏固業(yè)已取得的旅游成果，促進(jìn)入境旅游新發(fā)展大有裨益。

(三)確保觀光立國路線不動搖

如前所述，盡管觀光立國戰(zhàn)略已經(jīng)取得部分成效，但是若想按期實現(xiàn)觀光立國戰(zhàn)略目標(biāo)仍需舉國努力。就實施觀光立國戰(zhàn)略的行動上，日本個別地方政府與中央政府并沒有完全保持一致，相反；個別地方政府部門甚至認(rèn)為，擴(kuò)大入境旅游市場使大量外國游客訪問本地，會帶來犯罪率提高等一系列問題，因此對實施觀光立國戰(zhàn)略采取消極態(tài)度?！队^光立國推進(jìn)基本法》的頒布實施，要求日本地方政府必須堅定不移地依法行政，確保日本政府各部門、各級地方政府落實貫徹實施觀光立國，確保觀光立國路線長期穩(wěn)定不動搖。

(四)指明未來日本旅游發(fā)展方向

從20世紀(jì)90年代中期開始，日本政府已經(jīng)充分認(rèn)識到發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)的重要性，并花大力氣發(fā)展入境旅游，因此入境旅游者人數(shù)基本上保持了持續(xù)增加的局面，新世紀(jì)以來的增加還非常迅速。新世紀(jì)伊始，2000年日本出境旅游者人數(shù)為1781.9萬人，入境旅游者人數(shù)為475.7萬人，入境旅游者人數(shù)只是出境旅游者人數(shù)的26.0％；2006年日本出境旅游者人數(shù)為1753.5萬人，入境旅游者人數(shù)為733.4萬人，入境旅游者人數(shù)是出境旅游者人數(shù)的41.0％，入出境旅游人數(shù)比6年間增長了15個百分點(diǎn)，出入境旅游失衡局面有所改觀?！队^光立國推進(jìn)基本法》的制定實施，說明在今后較長的一段時期內(nèi)，日本政府將旅游發(fā)展重點(diǎn)放在入境旅游方面，充分指明了未來日本旅游發(fā)展方向。

四、問題及啟示

(一)存在問題

首先，《觀光立國推進(jìn)基本法》與舊法相比較，盡管對前言部分已經(jīng)做出很大修改，但是仍然給人避實就虛的感覺。例如，《觀光立國推進(jìn)基本法》前言部分第一句話是“旅游是國際和平和國民生活穩(wěn)定的象征，其發(fā)展有利于維護(hù)和平、加深國際社會的相互了解，并且?guī)椭覀兿硎芙】刀页錆M文化內(nèi)涵的生活情趣”。這句話和日本《憲法》前言相類似，如《憲法》前言就有“日本國民祈愿永久的和平”、“我們要維護(hù)和平，將專制、壓迫和偏見從世界上去除掉”等語句。正是由于《觀光立國推進(jìn)基本法》與日本《憲法》前言類似，給人造成《觀光立國推進(jìn)基本法》是“新和平憲法”錯覺，難以發(fā)揮其對旅游業(yè)的指導(dǎo)作用。

其次，《觀光立國推進(jìn)基本法》對“觀光”這一法律用語仍然沒能給予法律界定。早在《觀光基本法》制定之初就該法在國會辯論咨詢的時候，《觀光基本法》制定者日本運(yùn)輸省(現(xiàn)國土交通省)對“觀光”的解釋就比較含糊暖昧：“觀光這個用語，采用社會通用的概念，可以不必在法律層面上進(jìn)行重新界定”。眾所周知，《觀光立國推進(jìn)基本法》在當(dāng)前的旅游法系中占據(jù)著“旅游憲法”、“旅游根本大法”的地位，然而卻未能給“觀光”一個明晰的法律界定，這與其占據(jù)“旅游憲法”地位是不相稱的。

最后，《觀光立國推進(jìn)基本法》沒有罰則，這在世界各國制定旅游相關(guān)法律的歷史上是罕見的。作為指導(dǎo)旅游業(yè)發(fā)展的基本法，針對違法者沒有與之相適應(yīng)的懲罰措施，無疑會極大地降低了該法的威懾作用，從而十分不利于旅游業(yè)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。盡管此次《觀光基本法》經(jīng)過全面修改，以《觀光立國推進(jìn)基本法》的名稱頒布實施，但是仍然沒有補(bǔ)充罰則部分內(nèi)容，不能不說是本次修法的一大缺憾。

(二)啟示

盡管日本《觀光立國推進(jìn)基本法》仍然存在著一些不足，但是，可以預(yù)見該法對促進(jìn)日本旅游尤其是入境旅游的健康發(fā)展將會發(fā)揮重要作用。我國目前還沒有制定《旅游法》，現(xiàn)行旅游法律主要是一些管理條例和辦法，法律級別較低，無法擔(dān)負(fù)起促進(jìn)我國旅游業(yè)和諧健康發(fā)展的重任。鑒于當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，人民生活水平不斷提高，大眾旅游普及發(fā)展十分迅速，制定《旅游法》的時機(jī)已經(jīng)趨于成熟?！堵糜畏ā返膬?nèi)容要適度超前，對出境旅游進(jìn)行前瞻性規(guī)范，免蹈日本覆轍。

另外，日本對《觀光基本法》適時修改的做法值得我們思考借鑒。例如，《旅行社管理條例》是目前我國一部比較重要的旅游法律，自1996年10月頒布實施以來，曾經(jīng)為了應(yīng)對加入WTO而于2001年12月進(jìn)行簡單修改，只將中外合資旅行社的管理納入條例之中，沒有修改條例的主要內(nèi)容。多年旅游實踐證明，旅行社質(zhì)量保證金制度、出境旅游相關(guān)規(guī)定已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前我國旅游發(fā)展形勢，標(biāo)準(zhǔn)旅游合同也亟需制定實施。建議盡快對《旅行社管理條例》進(jìn)行必要修改，出臺標(biāo)準(zhǔn)旅游合同范本，使我國的旅游法制建設(shè)更加完備，促進(jìn)我國旅游業(yè)健康發(fā)展。

責(zé)任編輯：楊 茜