摘要：要改變民族地區(qū)貧窮落后的現(xiàn)狀，只有走可持續(xù)發(fā)展之路才是解決問(wèn)題的根本。然而，可持續(xù)發(fā)展離不開(kāi)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的支持。為了保證民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，有必要對(duì)民族地區(qū)根據(jù)發(fā)展需要建立特殊的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，這是民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：民族地區(qū)；可持續(xù)發(fā)展；財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

中圖分類(lèi)號(hào)：F812.2；F207

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1673-291X(2007)04-0166-02

一、對(duì)民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的認(rèn)識(shí)

“可持續(xù)發(fā)展”是指“滿(mǎn)足當(dāng)代人的需要而不損害后代人滿(mǎn)足其需要之能力的發(fā)展”，這一定義的核心思想是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)二者可以兼容。強(qiáng)調(diào)自然資源和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性和代際公平。此后，可持續(xù)發(fā)展的定義和內(nèi)涵得到了進(jìn)一步的補(bǔ)充和完善。目前，已達(dá)成廣泛共識(shí)的是把可持續(xù)發(fā)展定義在三大支柱上，即經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性、生態(tài)可持續(xù)性和社會(huì)可持續(xù)性三大方面。

1.可持續(xù)發(fā)展的核心是經(jīng)濟(jì)發(fā)展。歷史的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)告訴我們，落后和貧窮不可能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。因此，民族地區(qū)要消除貧困，提高人民生活水平，獲得與內(nèi)地同等的社會(huì)公共服務(wù)，就必須堅(jiān)定不移地把發(fā)展經(jīng)濟(jì)放在首位，民族地區(qū)各項(xiàng)工作的開(kāi)展都要緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心來(lái)進(jìn)行。無(wú)論是民族地區(qū)社會(huì)生產(chǎn)力的提高，經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，人民生活水平和人口素質(zhì)的提高，還是資源的有效利用，環(huán)境和生態(tài)的保護(hù)，都有賴(lài)于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.可持續(xù)發(fā)展是以資源和生態(tài)環(huán)境的循環(huán)利用為標(biāo)志。民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展要求在嚴(yán)格控制人口增長(zhǎng)、提高人口素質(zhì)和保護(hù)環(huán)境、資源永續(xù)利用的條件下進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和社會(huì)建設(shè)，保持發(fā)展的持續(xù)性和良好勢(shì)頭。因此，保護(hù)民族地區(qū)居民賴(lài)以生存與發(fā)展的自然環(huán)境與自然資源，防止環(huán)境污染惡化和生態(tài)破壞，是民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建設(shè)民族地區(qū)和諧社會(huì)的一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)，也是走循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式的基礎(chǔ)。

3.可持續(xù)發(fā)展要以維護(hù)后代的利益為基礎(chǔ)。民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展要求既要解決當(dāng)前的貧困，又要考慮未來(lái)持續(xù)發(fā)展的需要，不以犧牲后代人的利益為代價(jià)來(lái)滿(mǎn)足當(dāng)代人利益的發(fā)展。民族地區(qū)要實(shí)施可持續(xù)發(fā)展，就要開(kāi)創(chuàng)一種新的發(fā)展模式，代替?zhèn)鹘y(tǒng)的、落后的發(fā)展模式，把經(jīng)濟(jì)與人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)起來(lái)，把當(dāng)前發(fā)展與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展結(jié)合起來(lái)?，F(xiàn)階段，民族地區(qū)要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，使民族經(jīng)濟(jì)和民族地區(qū)社會(huì)發(fā)展逐步走上良性循環(huán)的道路。

二、民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的必要條件

如何使民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展起來(lái)，首先應(yīng)找到民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的直接動(dòng)因，從而做到“對(duì)癥下藥”，有的放矢地制定相應(yīng)的對(duì)策，從根本上促進(jìn)民族地區(qū)的發(fā)展。

1.足夠的發(fā)展資金是民族經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的原動(dòng)力

民族地區(qū)由于市場(chǎng)機(jī)制不完善，受民族宗教思想的束縛，農(nóng)牧民觀念轉(zhuǎn)換相對(duì)滯后，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展還沒(méi)有形成科學(xué)認(rèn)識(shí)，長(zhǎng)期以來(lái)仍然處在自然經(jīng)濟(jì)階段，民族地區(qū)缺乏大型的支柱產(chǎn)業(yè)，造成民族地區(qū)財(cái)政收入非常有限，但是民族地區(qū)特殊的自然環(huán)境、語(yǔ)言文字等因素導(dǎo)致民族地區(qū)的財(cái)政支出成本高于發(fā)達(dá)地區(qū)，在財(cái)政收支嚴(yán)重矛盾的情況下，民族地區(qū)很難積累發(fā)展資金，使民族地區(qū)的父母官陷入“巧婦難為無(wú)米之炊”的境地。多年以來(lái)，民族地區(qū)在“等、靠、要”的基礎(chǔ)上基本解決了吃飯問(wèn)題。然而，要使民族地區(qū)徹底改變落后貧窮，必須從根本上解決問(wèn)題，建立起具有民族地區(qū)特色的民族經(jīng)濟(jì)，壯大起民族產(chǎn)業(yè)鏈，完善民族市場(chǎng)機(jī)制。這談何容易，首先發(fā)展民族經(jīng)濟(jì)的啟動(dòng)資金從何而來(lái)，重點(diǎn)民族產(chǎn)業(yè)如何建立起來(lái)。在民族經(jīng)濟(jì)壯大的初期，政府理所當(dāng)然應(yīng)肩負(fù)起這個(gè)責(zé)任，通過(guò)政府間的轉(zhuǎn)移支付制度，為民族地區(qū)注入得以新生的“血液”。

2.科學(xué)的生態(tài)保護(hù)觀是民族經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的源泉

在改革開(kāi)放前，民族地區(qū)人民在傳統(tǒng)民族宗教思想的熏陶下，雖然日子過(guò)得較窮，但對(duì)自然環(huán)境的開(kāi)發(fā)利用非常有限，特別是對(duì)一些民族地區(qū)珍貴的動(dòng)植物的獵取有限，(如西部藏區(qū)藏羚羊、鹿茸、蟲(chóng)草等)，使得民族地區(qū)自然環(huán)境保護(hù)良好。這幾年，隨著改革開(kāi)放的進(jìn)一步深化，以及西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施，使民族地區(qū)農(nóng)牧民受這些因素的影響，也逐步認(rèn)識(shí)到自己的貧窮，在脫貧致富思想的驅(qū)使下，只能靠對(duì)周邊資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)獲取眼前利益，這一做法，使本來(lái)就脆弱的生態(tài)環(huán)境更加惡化。目前，要扼制此風(fēng)氣，僅靠宣傳、做思想工作是不可能的，關(guān)鍵還是國(guó)家要以轉(zhuǎn)移支付的手段向民族地區(qū)投入大量的資金，積極組織實(shí)施退耕還林、還草工程，恢復(fù)植被，綠化荒山，以保持水土。讓農(nóng)牧民認(rèn)識(shí)到民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)之間的關(guān)系，使民族地區(qū)的開(kāi)發(fā)不再走入“先污染，后治理”、“吃祖宗飯，斷子孫路”的誤區(qū)，從而形成各民族共同富裕的和諧局面。

3.改善民族地區(qū)教育現(xiàn)狀，培養(yǎng)高素質(zhì)的管理人才是民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的根本

民族地區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)，由于貧窮困擾，教育落后，基礎(chǔ)教育辦學(xué)條件差，學(xué)校分散，規(guī)模小，入學(xué)率低，特別是在科技方面，專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才少，科技應(yīng)用水平低，對(duì)現(xiàn)代文明了解甚少，最終導(dǎo)致民族地區(qū)人口素質(zhì)低下，嚴(yán)重缺乏經(jīng)濟(jì)管理人才，即使偶爾飛來(lái)一兩只金鳳凰，也因?yàn)閻毫拥臍夂颦h(huán)境和較低的工資待遇導(dǎo)致“孔雀東南飛”。在以人為本的經(jīng)濟(jì)管理理念下，教育與文明是成正比發(fā)展的，教育的發(fā)展將直接影響民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，影響民族精神和民族意識(shí)的形成，而這些因素是決定一個(gè)民族能否蓬勃向上的巨大動(dòng)力。教育在民族地區(qū)是一個(gè)長(zhǎng)期工程，首先需解決好九年義務(wù)教育，其次要有計(jì)劃地培養(yǎng)各種高級(jí)管理人才，然而，這一切在貧窮落后的環(huán)境包圍下，以及在“新讀書(shū)無(wú)用論”的干擾下，靠民族地區(qū)自身?xiàng)l件完成這一長(zhǎng)期工程是不可能的，只有在政府政策的扶持和幫助下，才能逐漸改善民族地區(qū)的教育落后、人才匱乏的現(xiàn)狀。這就需要政府對(duì)民族地區(qū)實(shí)施特殊的教育轉(zhuǎn)移支付制度，雖然，國(guó)家已在2006年對(duì)西部民族地區(qū)義務(wù)教育采取了部分免費(fèi)制度，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，在此基礎(chǔ)上還應(yīng)根據(jù)需要，有目的的為民族地區(qū)培養(yǎng)高級(jí)管理人員和科技人員，因此，在民族地區(qū)應(yīng)建立科技人才培養(yǎng)基金。

民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展只有快速協(xié)調(diào)好各種因素，亡羊補(bǔ)牢，才能有計(jì)劃、有步驟地走循環(huán)發(fā)展之路。

三、建立民族地區(qū)特殊的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵

政府實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)縱向平衡和橫向平衡，追求區(qū)域間財(cái)政能力或公共服務(wù)水平均等化，而現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度雖然對(duì)民族地區(qū)有所傾斜，但數(shù)量太少，效果不顯著。為了保證民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，有必要對(duì)民族地區(qū)根據(jù)發(fā)展需要建立特殊的發(fā)展期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

1.民族地區(qū)重點(diǎn)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)建設(shè)資金應(yīng)以中央政府的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付作保證

民族地區(qū)只有建立起一兩個(gè)大型的產(chǎn)業(yè)鏈，才能啟動(dòng)自身的造血功能，在正常的血液循環(huán)過(guò)程中，民族地區(qū)的抵抗力就會(huì)增強(qiáng)，從而放棄等、靠、要的思想。說(shuō)起來(lái)容易，做起來(lái)難，民族地區(qū)財(cái)政收入低，財(cái)政支出成本高，大都在保吃飯。民族地區(qū)造血功能的修復(fù)必須靠政府通過(guò)特殊的轉(zhuǎn)移支付政策，將原來(lái)增量分配方式逐漸過(guò)渡為存量分配方式，降低稅收返還的比例，從根本上加大對(duì)民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，該政策在實(shí)行中必須遵守“長(zhǎng)期性、漸進(jìn)性”的原則，并且要分步驟、分階段地加以調(diào)整實(shí)施。比如，國(guó)家今年對(duì)西北民族地區(qū)實(shí)施的免費(fèi)義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付政策就是個(gè)良好的開(kāi)端，為民族地區(qū)的后繼開(kāi)發(fā)打下了基礎(chǔ)。像這種轉(zhuǎn)移支付制度還應(yīng)擴(kuò)大范圍，面向民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民族生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程建設(shè)、農(nóng)牧業(yè)科技產(chǎn)業(yè)化建設(shè)等方面。

2.民族地區(qū)的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)以科學(xué)的分配方式為依據(jù)

多年來(lái)，中央政府在不斷地加大轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，但始終因轉(zhuǎn)移支付分配缺乏科學(xué)性、規(guī)范性，使轉(zhuǎn)移支付資金的走向、數(shù)量等方面呈現(xiàn)出“跑部錢(qián)進(jìn)”的分配趨勢(shì)，即誰(shuí)跑得快、跑得勤、給誰(shuí)分配，存在很大的人為因素。另外，目前國(guó)家還實(shí)行有條件的成本補(bǔ)償分配方式，即中央給予一定數(shù)目的專(zhuān)項(xiàng)撥款，要求地方有相應(yīng)配套資金的方式，主要用于有外溢性的地方項(xiàng)目。但問(wèn)題在于，對(duì)地方配套資金的要求使得民族地區(qū)財(cái)政現(xiàn)狀無(wú)法承擔(dān)此類(lèi)項(xiàng)目，即使勉強(qiáng)承擔(dān)卻使財(cái)政狀況更加惡化，赤字更加嚴(yán)重。因此，成本補(bǔ)償分配方式失去了服務(wù)均等化的目標(biāo)，與轉(zhuǎn)移支付政策目標(biāo)相背離。那么，今后政府應(yīng)在明確事權(quán)的基礎(chǔ)上控制規(guī)模，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，屬于中央政府事權(quán)以及中央事權(quán)委托地方承擔(dān)的專(zhuān)項(xiàng)撥款，屬于中央和地方共同擁有的事權(quán)，按照各自負(fù)擔(dān)的比例分別承擔(dān)的專(zhuān)項(xiàng)撥款應(yīng)繼續(xù)安排，其余則不再安排。資金要確保重點(diǎn)，投入到國(guó)家重點(diǎn)支持和必保的項(xiàng)目上。做到專(zhuān)款專(zhuān)用，不擠占、不挪用、不拖拉，使政府對(duì)民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付真正發(fā)揮出效率與公平兼顧的原則。

3.對(duì)民族地區(qū)個(gè)別項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)應(yīng)利用橫向轉(zhuǎn)移支付資金

民族地區(qū)的開(kāi)發(fā)是長(zhǎng)期的，資金投入量要求高，在政府財(cái)力分配困難時(shí)，難免出現(xiàn)投入不足，規(guī)模相對(duì)較小，“撒胡椒面”的現(xiàn)狀，那么，對(duì)民族地區(qū)回收期相對(duì)較短，受益較高項(xiàng)目的投資開(kāi)發(fā)，應(yīng)充分利用橫向轉(zhuǎn)移支付資金，通過(guò)各種優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)東部發(fā)達(dá)地區(qū)、外商向民族地區(qū)投資，建議實(shí)行投資抵扣制度，凡是對(duì)于民族地區(qū)投入的地區(qū)和外商，一定年份之內(nèi)免征或減征所得稅，之后在民族地區(qū)實(shí)行企業(yè)所得稅優(yōu)惠差別稅率，使民族地區(qū)的實(shí)際稅負(fù)與發(fā)達(dá)地區(qū)基本拉平或適當(dāng)輕于發(fā)達(dá)地區(qū)。

4.綜合利用其他財(cái)稅政策

為了保證民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展，要調(diào)動(dòng)各種可利用資源。例如，為了提高民族地區(qū)的綜合管理能力，對(duì)于愿意到民族地區(qū)就職的科技拔尖人才和技術(shù)人員，相關(guān)部門(mén)應(yīng)適當(dāng)提高其工資薪金所得標(biāo)準(zhǔn)，在計(jì)算繳納企業(yè)所得稅時(shí)，取消對(duì)計(jì)稅工資標(biāo)準(zhǔn)的限定，允許企業(yè)工資稅前全額列支。

民族地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展在合理發(fā)揮財(cái)政分配職能的基礎(chǔ)上，有效利用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，調(diào)節(jié)民族地區(qū)與東部發(fā)達(dá)地區(qū)間的發(fā)展差距，中央財(cái)政必須加大對(duì)落后民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，健全對(duì)落后民族地區(qū)科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度，完善地方稅的運(yùn)行機(jī)制，縮小地區(qū)之間的差距，促進(jìn)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這應(yīng)成為民族地區(qū)全面建設(shè)小康社會(huì)和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要途徑。

[責(zé)任編輯 孫莉艷]