摘要：城市化是伴隨工業(yè)化產(chǎn)生的必然結(jié)果。近年來，我國城市化進程加速，有力地帶動了國民經(jīng)濟的發(fā)展，但隨著城市化的快速發(fā)展，也暴露出一些問題。正確認識我國城市化的發(fā)展現(xiàn)狀，正視城市化進程中出現(xiàn)的問題并立足現(xiàn)實尋找可行的對策，才能更好地建設(shè)和諧社會。

關(guān)鍵詞：城市化；就業(yè)；資源利用；政府職能

中圖分類號：F291.1

文獻標志碼：A

文章編號：1673-291X(2007)04-0050-03

一、我國城市化發(fā)展現(xiàn)狀

1.城市化發(fā)展速度快、城鎮(zhèn)人口不斷增長。新中國成立以來，我國的城市化發(fā)展速度呈現(xiàn)先慢后快的特征。1949年，我國的城市化率僅為10.6%，1978年增長到17.92%，近30年只提高7.3%，發(fā)展速度很慢。改革開放以來，城市化速度加快，城市化率由1978年的17.92%增長到2000的36.09%，22年增加了18.17個百分點?！笆濉逼陂g，我國城市化發(fā)展迅速，由2000年的36.09%增長到2004年的41.8%，2005年達到43%，年均增長1.4%。伴隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)人口數(shù)量由1978的17 245萬人增長到2005年底的56 212萬人，城市總數(shù)由193個增加到668個。

2.城市化水平地區(qū)差異大。城市化水平是地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的體現(xiàn)。我國東部地區(qū)的城市數(shù)量、城市化水平及增長速度均高于中西部地區(qū)。截至2001年，全國城市總數(shù)為662個，其中，東部地區(qū)293個，占44.26%，中部地區(qū)247個，占 37.31%，西部地區(qū)122個，占18.43%。從省際之間看，2000年人口普查資料顯示，城市化水平最高的是上海市，達到88.3%，北京、天津的城鎮(zhèn)化水平超過70%，最低的西藏僅為18.9%。地區(qū)間城鎮(zhèn)化發(fā)展速度也不同，1990—2000年十年間，上海、江蘇、福建的增長幅度都超過了20個百分點，浙江、廣東、海南、重慶的增長幅度在15～20個百分點之間。而中西部地區(qū)的增長不足10%。

3.城鎮(zhèn)化水平低。我國的戶籍制度和優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略限制了農(nóng)村人口向城市的遷移，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重低。城鎮(zhèn)化水平低于非農(nóng)產(chǎn)值比重，2005年，我國第二和第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重達到87.6%，而城鎮(zhèn)化水平為43%，二者相差44.6個百分點。從非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)的比重考察，2005年非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重為53.9%，城鎮(zhèn)化水平低于非農(nóng)就業(yè)比重近11個百分點。從人均GDP的角度看，世界上人口密度較大的國家在人均GDP接近l 000美元水平時，同期的城市化率都在50%以上，我國2002年GDP為102 398億元人民幣，以美元計算人均GDP達到l 000美元，而2002年我國的城鎮(zhèn)化率只有39.1%。

二、我國城市化過程中存在的問題

1.城市化速度過快，急于求成。城市化的表現(xiàn)是受工業(yè)化推動的農(nóng)村人口進入城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，城市產(chǎn)業(yè)所能提供的就業(yè)崗位多少在一定程度上決定城市化的速度。近年，我國經(jīng)濟增長每年所提供的就業(yè)崗位約900萬，不足總?cè)丝诘?%，而“十五”期間，我國城鎮(zhèn)化年均增長1.4%，這意味著每年新增加的城市人口超過1 500萬，這說明我國的城市化速度超過就業(yè)崗位的增長，進城人口未充分就業(yè)，這樣的城市化是有風險的。盡管說城市化的加快有利于創(chuàng)造就業(yè)崗位、能夠促進第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是建立在第一二產(chǎn)業(yè)發(fā)展和居民收入水平提高的基礎(chǔ)上的。在我國就業(yè)形勢嚴峻、同時社會保障不足的現(xiàn)實下，過快推進城市化違背經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，城市化的積極效應(yīng)發(fā)揮不足。城市化不僅是城市人口比重增加，還包括進城人口生活方式和價值觀念的轉(zhuǎn)變，我國城市人口的增加有一部分是土地被征用的農(nóng)民和郊區(qū)縣改區(qū)而來的，他們僅在身份上轉(zhuǎn)化為城市戶籍，就業(yè)并未落實，也未真正融入城市生活。如果僅將農(nóng)村人口從身份上轉(zhuǎn)化為城市戶籍而沒有就業(yè)崗位的配合，城市化會帶來城市貧困，經(jīng)濟難以持續(xù)發(fā)展。

2.農(nóng)民向城市的轉(zhuǎn)移不徹底。我國由于制度等因素的限制，農(nóng)村人口向城市的流動具有兼業(yè)特征，轉(zhuǎn)移不徹底。進入城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民沒有完全割斷同農(nóng)村土地的聯(lián)系，沒有在身份上轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)戶籍，沒有獲得作為城市居民的社會權(quán)利。按常住人口計算，2005年，我國城鎮(zhèn)人口達56 212萬人，占總?cè)丝诘?3%；但若按戶籍統(tǒng)計，農(nóng)業(yè)人口仍達94 908萬人，由此得出的城鎮(zhèn)化水平僅為27.4%。因此，目前按居住地統(tǒng)計的城鎮(zhèn)人口比按戶籍登記的城鎮(zhèn)人口多出了20 364萬人，這意味著我國城鎮(zhèn)里有2億人常住城鎮(zhèn)而沒有城鎮(zhèn)戶籍，這反映出來的問題是我國的人口城鎮(zhèn)化制度設(shè)計和安排不利于農(nóng)民向城市遷移。目前，農(nóng)民工已成為產(chǎn)業(yè)工人的主體，但在絕大部分城市的公共財政框架里并沒有考慮到農(nóng)民工，農(nóng)民工工資低，2004年，農(nóng)民工的平均月收入水平為780元，相當于城鎮(zhèn)職工的58%，基本沒有社會保障，不能享有城市居民的住房、醫(yī)療、教育等福利，農(nóng)民工城市化的成本高，難以實現(xiàn)向城市的徹底轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移的不徹底不僅使優(yōu)質(zhì)勞動力從農(nóng)村農(nóng)業(yè)中流失、制約了農(nóng)村土地的規(guī)模經(jīng)營，還限制了城市消費市場的擴大。

3.城鎮(zhèn)化進程中的土地利用問題突出。城市發(fā)展和建設(shè)占用土地的速度過快，1990—2005年，城市建成區(qū)面積擴大了1.4倍，但城鎮(zhèn)人口僅增長88%，土地擴張快于人口增長?！笆濉逼陂g，新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地618萬畝，城市人均建設(shè)用地達130多平方米，高于100平方米的國家標準30%。城市用地規(guī)模彈性系數(shù)遠高于1.12的合理水平。在城鎮(zhèn)用地迅速增長的同時，農(nóng)村基建用地也在增加，“十五”期間新增村莊用地477萬畝，2004年，全國村莊建設(shè)用地2.48億畝，按當年農(nóng)業(yè)人口計算，人均村莊用地218平方米，高出國家定額最高值150m2的45.3%。2004年與1996年相比，全國鄉(xiāng)村人口減少了11%，而農(nóng)村居民點用地反而增加了1.7%。土地產(chǎn)出率低，在整個“長三角”，工業(yè)用地平均產(chǎn)出率僅約為2億元/平方公里，遠低于國際工業(yè)用地的平均產(chǎn)出率。土地閑置浪費嚴重，據(jù)統(tǒng)計，到1996年底，全國共閑置土地174.75萬畝，占實際建設(shè)用地總面積的5.8%，其中耕地94.2萬畝，占閑置面積54%。我國政府明文限制農(nóng)用地過快轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，并要求實現(xiàn)占補平衡，但土地違法事件屢禁不止，土地缺乏規(guī)劃，已有的規(guī)劃和規(guī)則沒有很好地執(zhí)行。我國現(xiàn)有的財稅制度使地方政府的財權(quán)與事權(quán)不協(xié)調(diào)，而現(xiàn)有的土地征用制度不能抑制地方政府的征地沖動，土地不僅成為地方政府的“第二財政”，而且成為招商引資的優(yōu)惠條件和砝碼，在城市化過程中土地資源的持續(xù)利用和保護缺乏制度保證，這嚴重威脅到我國糧食安全并導致城市擴展空間的緊張。

4.城鎮(zhèn)化進程的加快未緩解城鄉(xiāng)居民收入差距的擴大。城市化與工業(yè)化相互促進，帶來一個國家的現(xiàn)代化。城市化和工業(yè)化的發(fā)展能使農(nóng)業(yè)中的剩余勞動力轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中去，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率提高，農(nóng)民收入增加，從而使二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)展為一元現(xiàn)代經(jīng)濟。從我國的現(xiàn)實看，城鎮(zhèn)化的發(fā)展為農(nóng)民提供了非農(nóng)就業(yè)機會，有力地帶動了農(nóng)民增收，但在城鎮(zhèn)化水平快速提高的同時，城鄉(xiāng)居民收入的差距卻越來越大。從1997年到2005年，是改革開放以來我國城市化發(fā)展速度最快的時期，但同期我國城鄉(xiāng)居民收入差距也迅速擴大，1998年至2003年的6年間，城鎮(zhèn)居民人均年增收550元，而同期農(nóng)民只增收89元。2005年農(nóng)民人均純收入3 255元，當年城市居民人均可支配收入達到10 493元，收入比高達3.22∶1，而1997年只有2.47∶1。收入低嚴重制約了農(nóng)村居民的消費，2005年城鄉(xiāng)居民人均消費水平之比達到3.29∶1。在城市化快速發(fā)展的過程中，資源分配向城市傾斜，城市發(fā)展汲取了農(nóng)村的資金、勞動力等要素，城鄉(xiāng)居民收入差距持續(xù)擴大已成為和諧社會建設(shè)的極大挑戰(zhàn)。

5.城市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡，增長方式粗放，資源和環(huán)境問題嚴峻。我國城市經(jīng)濟增長快，但推動經(jīng)濟增長的主要力量是投資而不是消費，2005年，投資和消費對經(jīng)濟增長的貢獻率分別為48.8%和33.3%，消費貢獻率低于投資貢獻率15.5個百分點。經(jīng)濟增長具有資本密集型特征，這種增長模式資源和能源密集度高，給資源和環(huán)境造成很大壓力，不利于吸收就業(yè)。城市經(jīng)濟的高速增長建立在資源消耗和環(huán)境破壞的基礎(chǔ)上，我國單位GDP能耗是世界平均水平的3.4倍。每萬元GDP消耗的鋼材、銅、鋁、鉛、鋅分別是世界平均水平的5.6、4.8、4.9、4.9和4.4倍。每增加單位GDP的廢水排放量比發(fā)達國家高4倍，單位工業(yè)產(chǎn)值產(chǎn)生的固體廢棄物比發(fā)達國家高10多倍。目前，我國的城市化率只有發(fā)達國家的一半，隨著城市化水平的提高，能源的需求將大幅度上升，資源成為限制城市未來發(fā)展的重要因素，土地、水、電、石油等資源和能源緊張已經(jīng)呈現(xiàn)。如果不改變這種投資驅(qū)動的、粗放的經(jīng)濟增長模式和方式，城市乃至整個經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展難以維持，2005年前三季度長江三角洲經(jīng)濟增長回落2.6%就是證明。城市的環(huán)境污染令人擔憂。全國城鎮(zhèn)年產(chǎn)生活垃圾1.5億噸，每年以8%～10%速度增長；垃圾存量60億噸，占地5億平方米；90%的城鎮(zhèn)水域和65%的飲用水源受到不同程度的污染。城市污染正通過大氣循環(huán)、水流等形式向農(nóng)村傳播和蔓延，威脅農(nóng)產(chǎn)品的安全和農(nóng)村居民的健康。

6.城市發(fā)展中，政府與市場的關(guān)系沒有理順。在我國城鎮(zhèn)化的過程中，政府推動的作用明顯，政府在城市發(fā)展中過多地干預(yù)市場的發(fā)育和運行，過多地介入微觀經(jīng)濟活動，直接充當資源配置的主體，而對社會發(fā)展關(guān)注和投入不足。作為制度的主要供給者，政府在城市化發(fā)展中沒有為市場的運行提供規(guī)范的環(huán)境和制度保證，地方政府在干部考核機制的誘導下忙于上項目和招商引資，趨利性明顯，不少地方政府為攀比城市化率，用行政手段積聚城市人口，大量征地進行城市形象工程建設(shè)，對政府服務(wù)、行政管理、社會保障建設(shè)、法制和規(guī)則建設(shè)、社會公平等關(guān)系城市質(zhì)量的重要問題關(guān)注不夠。政府的城市管理水平不能適應(yīng)城市化快速增長的需要，表現(xiàn)在城市交通、治安、貧困、教育、社會保障、資源耗費等多方面。政府職能的錯位在一定程度上造成近年的城市化過于追求速度，忽視城市質(zhì)量和功能建設(shè)。正是因為政府職能的錯位，使我國大量的民間資本不能轉(zhuǎn)化為投資，缺乏個人創(chuàng)業(yè)的環(huán)境，限制了就業(yè)崗位的增長，導致城市化的動力不足。

三、實現(xiàn)我國城市化健康持續(xù)發(fā)展的建議與對策

1.調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，發(fā)展中小企業(yè)，鼓勵個人創(chuàng)業(yè)，增加就業(yè)崗位，為城市化發(fā)展提供動力和拉力。城市化的持續(xù)發(fā)展需要就業(yè)的支撐，在城市化快速發(fā)展的同時必須設(shè)法增加就業(yè)崗位。第一，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)。我國近年之所以高增長低就業(yè)，重要原因是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理。第二產(chǎn)業(yè)增長快，但拉動就業(yè)的能力低，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)不足。目前，第二產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值比重接近50%，而吸收的就業(yè)僅為23.8%。第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展著重重工業(yè)和制造業(yè)，資本有機構(gòu)成高，GDP至上的考核目標導致了資本密集產(chǎn)業(yè)的過度發(fā)展，不利于吸收就業(yè)。今后在推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的同時，要注重發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，這對勞動生產(chǎn)力數(shù)量多的我國尤為重要。投資項目時，不僅要考慮投資額度和環(huán)保標準，還要加上就業(yè)指標。第二，發(fā)展微型和中小企業(yè)。中小企業(yè)對就業(yè)的貢獻已為世界經(jīng)濟發(fā)展所證明。發(fā)達國家勞動力的65%～80%在中小企業(yè)就業(yè)。而我國偏好和重視發(fā)展大型企業(yè)，忽視中小企業(yè)的發(fā)展。我國要解決就業(yè)問題就必須重視發(fā)展中小企業(yè)，克服片面追求企業(yè)規(guī)模、輕視中小企業(yè)的觀念，消除對中小企業(yè)的歧視，改善中小企業(yè)的經(jīng)營環(huán)境，在信貸融資方面給中小企業(yè)以支持，為其建立公平競爭的環(huán)境，改進對中小企業(yè)的服務(wù)，減輕其負擔，優(yōu)化中小企業(yè)的生存環(huán)境。第三，鼓勵個人創(chuàng)業(yè)。我國缺乏個人創(chuàng)業(yè)環(huán)境：創(chuàng)業(yè)的門檻高、環(huán)節(jié)多，政府各部門的收費和罰款多，政府和社會為創(chuàng)業(yè)者提供的服務(wù)體系薄弱，企業(yè)生存的隱性成本高，弱化了創(chuàng)業(yè)者的創(chuàng)業(yè)動機。正是因為創(chuàng)業(yè)環(huán)境缺乏和中小企業(yè)發(fā)展環(huán)境的不易，導致我國人均企業(yè)數(shù)量少：市場經(jīng)濟程度高的國家每千人企業(yè)數(shù)量在40～55個之間，而我國每千人企業(yè)數(shù)量8.9個，使我國的就業(yè)渠道窄。在我國就業(yè)問題嚴峻的今天，政府部門要提供環(huán)境條件，鼓勵個人創(chuàng)業(yè)，降低個人創(chuàng)業(yè)門檻，減少審批環(huán)節(jié)，提高服務(wù)效率和質(zhì)量。加強法制建設(shè)，杜絕相關(guān)部門的尋租和設(shè)租行為，為個人創(chuàng)業(yè)提供便利條件和社會環(huán)境，激發(fā)個體的創(chuàng)業(yè)熱情，從而使我國的民間資本通過市場的力量更多地轉(zhuǎn)化為投資，這不但有利于就業(yè)，還對改善我國居民收入差距有重要意義。

2.制度創(chuàng)新，為城市化的健康發(fā)展提供制度保證。城市化不僅與經(jīng)濟發(fā)展密切相關(guān)，還和人口城市化進程的各項制度安排緊密相連。我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度、戶籍制度及與戶籍相聯(lián)系的社會保障制度、自然資源管理制度、干部考核制度等都不利于城市化的健康發(fā)展。深化制度改革、進行制度創(chuàng)新是城市化發(fā)展的必然要求。第一，深化戶籍制度改革。戶籍制度改革的目標不僅是以居住地登記戶口，重要的是消除城鄉(xiāng)不同戶籍在就業(yè)、教育、社保等方面的權(quán)利差異，弱化戶籍在招生、就業(yè)中的門檻限制，給予進城農(nóng)民平等的生存發(fā)展權(quán)，從而降低農(nóng)民城市化的成本，按市場原則進行人口管理，為城市化的進行提供制度環(huán)境。戶籍制度改革須與就業(yè)、教育、社會保障制度改革配套進行，不同城市的戶口含金量不同，決定了不同城市戶籍改革的難度和進展不同。當前需要進一步加強對農(nóng)民工的權(quán)益保護，建立農(nóng)民工基本的社會保障，在其子女入學教育方面給予更多便利。第二，改革資源管理制度。我國的資源浪費和粗放使用有技術(shù)方面原因，但根本原因是制度短缺：不合理的資源定價方法導致資源市場價格扭曲，自然資源低價助長對資源的過度需求；資源管理分散，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的管理；行政力量對資源分配的過度干預(yù)妨礙資源配置的效率和資源市場的發(fā)育。應(yīng)建立與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的資源管理制度，改變以行政手段為主的資源配置方式，讓資源反映其價值，培育和規(guī)范資源市場，使制度與技術(shù)形成合力，提高資源的產(chǎn)出率，加強資源立法，杜絕資源分配和使用的任意性，在制度上保證資源的節(jié)約和持續(xù)利用。第三，完善干部考核制度。我國片面看重GDP的干部考核制度帶來投資居高不下、資源過度利用、生態(tài)環(huán)境惡化、城市化水分大等問題，要建設(shè)和諧社會，必須完善我國的干部考核制度，落實科學發(fā)展觀?？己酥笜说脑O(shè)置要全面反映經(jīng)濟、社會和人的發(fā)展情況，不能片面地用經(jīng)濟指標考核政績。在經(jīng)濟指標方面，既要重視經(jīng)濟增長，又要重視發(fā)展質(zhì)量和結(jié)構(gòu)的提高與改善，要把降低能耗和污染、提高效益和就業(yè)這些指標加進去。

3.科學定位政府職能，轉(zhuǎn)變政府職能。目前，我國的經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展脫節(jié)，根源就在于政府職能轉(zhuǎn)變滯后，表現(xiàn)在城市化過程中就出現(xiàn)很多問題。城市化的健康發(fā)展乃至整個社會的和諧發(fā)展要求對政府職能進行科學定位并用制度保證政府行為的規(guī)范，在政府、市場、企業(yè)、社會中介間建立起科學合理的分工關(guān)系和運行機制。今后需要繼續(xù)完善政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管職能，削減政府的行政審批權(quán)限，強化其社會管理和公共服務(wù)職能。政府需從市場能發(fā)揮好作用的領(lǐng)域中抽身，減少政府對市場運行的過度干預(yù)，把投資決策權(quán)和生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)等資源配置的自主權(quán)交給企業(yè)。凡是通過市場機制能夠解決的問題，應(yīng)當由市場機制去解決，通過市場機制難以解決、但通過中介機構(gòu)能夠解決的，應(yīng)當通過中介機構(gòu)去解決，政府應(yīng)當解決和彌補市場失靈問題，在城市化進程中提供公共物品，制定市場規(guī)則，提高行政效率和服務(wù)質(zhì)量，在收入再分配、社會公平、保護環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、增加就業(yè)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、法制建設(shè)、制度創(chuàng)新方面履行自己的責任，重點提高提供公共服務(wù)的能力，并引導其他組織為社會發(fā)展提供公共服務(wù)。

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[責任編輯 孫莉艷]