摘 要：中國的改革已進(jìn)入攻堅階段，下一輪改革的關(guān)鍵是改政府。長期以來，我們的改革一直致力于“政企分開”，即國家行政管理權(quán)與國家所有權(quán)分開，卻將國家調(diào)節(jié)權(quán)長期混同在行政權(quán)之中。國家調(diào)節(jié)權(quán)與行政權(quán)有明顯的區(qū)別，是一種獨(dú)立于傳統(tǒng)的立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)之外的第四種權(quán)力形態(tài)。實現(xiàn)“十一五規(guī)劃”政府職責(zé)的科學(xué)化目標(biāo)，將改革深入下去，必須進(jìn)一步分權(quán)，將國家調(diào)節(jié)權(quán)從行政權(quán)中分離出來。

關(guān)鍵詞：國家調(diào)節(jié)權(quán)；行政權(quán)；國家所有權(quán)

中圖分類號：DF 41

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

中國的改革已行至中盤，進(jìn)入了一個極為關(guān)鍵轉(zhuǎn)折點，2005年10月召開的中國共產(chǎn)黨第十六屆五中全會明確指出目前我國正處于改革的攻堅階段。越來越多的人們認(rèn)識到下一輪改革的關(guān)鍵是“改政府”^[1]，轉(zhuǎn)變政府職能。越來越多的經(jīng)濟(jì)學(xué)家擔(dān)憂，如果還不對不合理的政府體制進(jìn)行徹底的改良，中國的后發(fā)優(yōu)勢勢必蛻化為后發(fā)劣勢。(注：關(guān)于這方面的論文、報道、訪談很多。主要者參見：王梓. 推動制度變遷的學(xué)術(shù)力量[N]. 21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道，2005-09-08；鐘加勇. 貧富差距源自“權(quán)力掠奪”——耶魯大學(xué)教授陳志武談中國改革困局與轉(zhuǎn)軌路徑[J]. 商務(wù)周刊，2006-01-24；秦暉. 這場改革發(fā)生翻船決非戲言![EB/OL].(2004-10-30)[2006-05-27].http：//www.tianya.cn/publicfo-rum/Content/develop/1/43494.shtml；楊小凱. 后發(fā)劣勢[EB/OL].(2004-09-18)[2006-05-23].http：//www.e-eco-nomic.com/info/38-1.htm；林毅夫. 后發(fā)優(yōu)勢與后發(fā)劣勢——與楊小凱教授商榷[M]. 林毅夫，姚洋. 經(jīng)濟(jì)學(xué)季刊(第2卷第4期). 北京：北京大學(xué)出版社，2003.)2005年前后的第三次改革大討論亦形成了深化改革的共識，2006年十屆全國人大第四次會議高票通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》(以下簡稱“十一五規(guī)劃”)充分反映了這一共識，其第30章第一節(jié)明確以“推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變”為標(biāo)題，規(guī)定：“按照政企分開、政資分開、政事分開以及政府與市場中介組織分開的原則，合理界定政府職責(zé)范圍，加強(qiáng)各級政府的社會管理和公共服務(wù)職能。進(jìn)一步推進(jìn)行政審批制度改革，減少和規(guī)范行政審批。深化政府機(jī)構(gòu)改革，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，減少行政層級，理順職責(zé)分工，提高行政效率，降低行政成本，實現(xiàn)政府職責(zé)、機(jī)構(gòu)和編制的科學(xué)化、規(guī)范化、法定化?！?/p>

“實現(xiàn)政府職責(zé)、機(jī)構(gòu)和編制的科學(xué)化、規(guī)范化、法定化”，首要之道是合理劃分政府職責(zé)范圍，對各種政府職權(quán)進(jìn)行合理界定，在此基礎(chǔ)上才有可能科學(xué)配置行政編制，合理設(shè)置政府機(jī)構(gòu)。合理劃分政府職權(quán)，其實質(zhì)就是對政府與市場的關(guān)系進(jìn)行正確定位。在社會主義市場體制下，政府對于市場而言，具有三重身份：行政管理者、國有企業(yè)所有者、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)者，相應(yīng)具有行政管理職能、所有者職能、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能等三種職能，擁有行政權(quán)、所有權(quán)、調(diào)節(jié)權(quán)等三種權(quán)力。對這三種權(quán)力進(jìn)行合理劃分，是合理界定政府職權(quán)的基礎(chǔ)性分權(quán)工作。實際上，如果對“政企分開、政資分開、政事分開以及政府與市場中介組織分開的原則”的表層含義進(jìn)行解構(gòu)，其基本內(nèi)涵實際上包括兩個層次的分權(quán)：首先要實現(xiàn)基礎(chǔ)性的分權(quán)——將行政管理權(quán)與國家所有權(quán)分開；在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)政資分開、政事分開以及政府與市場中介組織分開，對這三個分開進(jìn)行法理上的提煉和概括，其基本含義就是將國家調(diào)節(jié)權(quán)和行政管理權(quán)分開。

對于行政管理權(quán)與國家所有權(quán)應(yīng)當(dāng)分開，早已成為共識，也是20多年來改革的最基本內(nèi)容，在歷次機(jī)構(gòu)改革中被反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“十一五規(guī)劃” 提出的分權(quán)原則第一項“政企分開”強(qiáng)調(diào)的就是這個主題。但是，國家調(diào)節(jié)權(quán)卻長期混同在行政管理權(quán)中，人們將其等同于行政管理權(quán)的一種，沒有進(jìn)行進(jìn)一步的權(quán)力區(qū)分。而改革實踐中早已出現(xiàn)了國家調(diào)節(jié)權(quán)與行政管理權(quán)分開的試驗，只是當(dāng)事者可能并沒有明確意識到是從行政管理權(quán)中分離出一種新的權(quán)力形態(tài)——國家調(diào)節(jié)權(quán)。

一、國家所有權(quán)與行政權(quán)分開

在公有制為主導(dǎo)的市場體制下，政府對于市場而言，絕非單一以管理者——局外人身份出現(xiàn)，同時還是我國占主導(dǎo)地位的國有經(jīng)濟(jì)的所有者，本身參與了市場競爭，是市場競爭主體之一。政府兼具局外的管理者與市場本身的參與者兩種角色：不僅是市場外部管理者、監(jiān)督者，還是市場內(nèi)部競爭者、當(dāng)事人。這一政企不分的癥狀曾長期困擾我國經(jīng)濟(jì)的市場化、競爭的公平化，當(dāng)前最典型的亂象則表現(xiàn)在郵政、鐵路、電力、醫(yī)療、文教等這些集調(diào)控、管理、經(jīng)營功能于一身的公共部門。當(dāng)然在具體個案中，政府在干預(yù)某一類經(jīng)濟(jì)關(guān)系時，有時是以單一的局外人或參與者身份出現(xiàn)的，例如，2005年以來，政府在對房地產(chǎn)市場進(jìn)行宏觀調(diào)控中，僅以行政管理者——局外人的身份出現(xiàn)；有時則同時以兩種身份出現(xiàn)，例如，國有股減持問題，當(dāng)初政府是以市場管理者(局外人)的身份出發(fā)，希望通過國有股減持，解決國有股“一股獨(dú)大”導(dǎo)致“國企病”在股份制上“借尸還魂”而使股份公司的現(xiàn)代企業(yè)治理機(jī)制無法正常發(fā)揮作用的問題，但一旦制定具體實施方案時，政府的所有者身份就像幽靈一樣出現(xiàn)了：作為國有資產(chǎn)的所有者，政府希望借此機(jī)會最大可能地實現(xiàn)國有股的增值，所以，國務(wù)院2001年6月12日發(fā)布的國有股減持辦法，其目的傾向了籌集更多的資金，采取了“與民爭利”的市場價減持辦法。這種既以證券市場局外監(jiān)管者，又以國有股所有者雙重身份來干預(yù)市場的不公平方法，馬上遭到市場的嚴(yán)厲懲罰，證券市場從此一蹶不振。

可見，在目前的市場體制下，政府與市場之間除了存在干預(yù)管理關(guān)系外，還有一種參與關(guān)系。政府既是局外人，又是參與者，既是“裁判”，又是“球員”。這種身份(權(quán)力)的混同嚴(yán)重制約著市場法治的形成，阻礙計劃——權(quán)力經(jīng)濟(jì)向市場——法治經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。

根據(jù)憲政理論，權(quán)力不能混合，否則會帶來專制^[2]。市場經(jīng)濟(jì)公平競爭的內(nèi)在規(guī)律要求政府本身不應(yīng)參與市場競爭，而公有制這一經(jīng)濟(jì)體制使得國家以所有者身份參與市場競爭不可避免，這是我國社會主義市場體制的一對根本性矛盾，經(jīng)濟(jì)改革的最大體制障礙。這一矛盾無時無刻不制約著市場機(jī)制配置資源功能的正常發(fā)揮，制約著政府職權(quán)的科學(xué)界定。具體表現(xiàn)為：一方面政府部門對國有企業(yè)行使所有權(quán)時往往以多種多樣的行政干預(yù)方式出現(xiàn)，不是經(jīng)營國有資本，而是管制國有企業(yè)。這種所有權(quán)與行政權(quán)混為一談的管理，“造成了兩個結(jié)果：一是行政干預(yù)的‘越位’，抑制了企業(yè)市場活力，致使國有資產(chǎn)運(yùn)作低效率；二是企業(yè)內(nèi)所有者‘缺位’，弱化了產(chǎn)權(quán)約束，所有者權(quán)益往往被侵蝕”^{[ 3]}，國有企業(yè)普遍虧損；另一方面國家運(yùn)用行政管理權(quán)對市場進(jìn)行管理、調(diào)節(jié)時，其國有資產(chǎn)所有者身份又不時出來作怪，國家所有權(quán)侵蝕行政管理權(quán)，使其偏離本原的調(diào)節(jié)目標(biāo)，處處維護(hù)國有企業(yè)的特權(quán)，民營企業(yè)無法享有國有企業(yè)平等競爭的權(quán)利，在企業(yè)上市、銀行放貸、投資領(lǐng)域準(zhǔn)入等諸多方面遭受歧視待遇。2003年的河北“孫大午案件”就典型地暴露了民營企業(yè)不能享受“國民待遇”的問題。所有權(quán)與行政管理權(quán)兩權(quán)不分而相互交織在一起，必然導(dǎo)致政府干預(yù)粗暴化、隨意化。改革過程中一直存在市長、市委書記兼任企業(yè)負(fù)責(zé)人的怪現(xiàn)象，其實根本原因就在于國家兼具市場管理者和國有企業(yè)所有者身份。

1978年以來的政治、經(jīng)濟(jì)體制改革基本沿著“國家所有權(quán)和行政管理權(quán)分開”這一軌道拓展、 深化。最初的改革希望增強(qiáng)國有企業(yè)活力，使其能夠盈利，不斷深化的改革措施注重逐步擴(kuò)大企業(yè)自主經(jīng)營的權(quán)利，試圖從國家所有權(quán)中分離出部分經(jīng)營權(quán)給企業(yè)：從20世紀(jì)70年代末開始在部分國營工廠實行承包制，賦予經(jīng)營者承包經(jīng)營自主權(quán)；承包制出現(xiàn)了包盈不包虧的重大缺陷，改革無法深化，廠長負(fù)責(zé)制于是成為一種新的改革方案；不久，經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)界將這兩種改革成果總結(jié)、 升華，提出了“兩權(quán)分離理論”，即國家所有權(quán)和企業(yè)經(jīng)營權(quán)相分離，并將這一理論制度化，成為1988年《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》的靈魂和核心。但是，國有企業(yè)效益不好，無人負(fù)責(zé)的問題沒有得到根本解決。學(xué)界開始進(jìn)行反思，“國家所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)兩權(quán)分離”理論被修正為“國家所有權(quán)與經(jīng)濟(jì)行政管理權(quán)兩權(quán)分開”理論，第二階段的改革重心在于區(qū)分國家的所有者與管理者兩種身份、兩種職能，分清國家現(xiàn)行職能中哪部分屬于“政”，哪部分屬于“企”，“把政府職能切實轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務(wù)方面來，把生產(chǎn)經(jīng)營的權(quán)力真正交給企業(yè)?！?sup>[4]具體操作程序是：將國家所有權(quán)職能從政府機(jī)關(guān)分離出來，恢復(fù)其作為一種經(jīng)濟(jì)權(quán)利的本來面目，那些主要代表國家行使所有權(quán)職能的專業(yè)性經(jīng)濟(jì)行政部門公司化，改組為企業(yè)，如撤銷石油工業(yè)部(后稱能源部)，組建“中石化”、“中石油”等大型國有企業(yè) ；或者改組為行業(yè)協(xié)會，專門行使行業(yè)管理職能，如撤銷輕工業(yè)部、紡織工業(yè)部，分別組建中國輕工總會、中國紡織總會；其一定的調(diào)節(jié)職能交由宏觀調(diào)控部門、市場管理部門履行；適當(dāng)強(qiáng)化宏觀調(diào)控部門、市場管理部門的行政執(zhí)法職責(zé)和能力。最新的改革措施則是在2003年成立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，由其統(tǒng)一行使出資人(即所有者)職能，變“九龍治水”為“一龍治水”，藉此改變國有企業(yè)“婆婆”太多，行政干預(yù)太多的局面，試圖從根本上將國家所有權(quán)和行政管理權(quán)分開。

由于我國是公有制國家，國家將長期扮演市場競爭參與者的角色，國家既是市場競爭規(guī)則的制定者、維護(hù)者，又是市場競爭的參與者這一對基本矛盾，將長期存在，很難徹底解決。如何最大限度緩和這對矛盾，政企最大限度分開，最大限度地實現(xiàn)市場自由競爭，是政府體制改革中的最大難題。

二、區(qū)分行政管理權(quán)與國家調(diào)節(jié)權(quán)

舊的計劃體制的最大弊端是“政企不分”；1978年以來的改革致力將政府的經(jīng)濟(jì)行政管理權(quán)與政府對國有企業(yè)的所有權(quán)分開，最大限度地恢復(fù)企業(yè)本應(yīng)有的自主經(jīng)營的權(quán)利，根本瓦解了中國權(quán)力經(jīng)濟(jì)的制度基礎(chǔ)。但是，市場條件下政府對市場的調(diào)節(jié)權(quán)卻一直仍然與行政權(quán)混同在一起，一直由行政機(jī)關(guān)行使，以行政權(quán)的方式出現(xiàn)。這種混同抵消了將行政權(quán)與國家所有權(quán)分開的改革效果，使得國家對市場的調(diào)節(jié)權(quán)蛻變成政府任意行政干預(yù)的正當(dāng)化理由，國家調(diào)節(jié)反輔為主，使得政府對市場的束縛有增無減，促成行政管制成為政府調(diào)節(jié)市場的偏好，市場經(jīng)濟(jì)經(jīng)常呈現(xiàn)出“人治”的貌像，市場自由受到極大限制。主張政府干預(yù)市場的經(jīng)濟(jì)法也背上“反市場”的惡名。因此，要科學(xué)界定政府職權(quán)，實現(xiàn)“十一五規(guī)劃”深化體制改革、完善現(xiàn)代市場體系的目標(biāo)，實現(xiàn)政府職責(zé)、機(jī)構(gòu)和編制的科學(xué)化、規(guī)范化、法定化，將政府對市場的干預(yù)控制在合理的度之內(nèi)，必須在將國家所有權(quán)與行政管理權(quán)分離之后進(jìn)一步分權(quán)，將國家調(diào)節(jié)權(quán)與國家行政管理權(quán)分離。

對于行政管理權(quán)和國家所有權(quán)分開的必要性和可行性，因為和政企分開緊密相連，學(xué)界有不少的分析和論證，改革實踐在此問題上也有不少突破，改革開放以后的歷次黨代會和國務(wù)院歷次機(jī)構(gòu)改革都不同程度地嘗試過這種分權(quán)。而對于國家調(diào)節(jié)權(quán)與國家行政管理權(quán)分開的問題卻基本還未涉及，(注：劉文華教授提出：在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中，國家應(yīng)有三重身份(行政管理者、經(jīng)濟(jì)管理者、國有資產(chǎn)所有者)、三種職能(行政管理職能、經(jīng)濟(jì)管理職能、國有資產(chǎn)所有者職能)，實現(xiàn)三次權(quán)利分離(行政管理權(quán)與經(jīng)濟(jì)管理權(quán)相分離，經(jīng)濟(jì)管理權(quán)與國有資產(chǎn)所有權(quán)分離，國有資產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)或法人財產(chǎn)權(quán)相分離)。這實際上已經(jīng)指出了國家調(diào)節(jié)權(quán)(經(jīng)濟(jì)管理權(quán))和國家行政權(quán)是兩種不同形態(tài)的權(quán)力。參見：劉文華. 中國經(jīng)濟(jì)法的基本理論綱要[J]. 江西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2001(2).)通常把它視為行政權(quán)的一種，深入一點的分析，也只是把它看作行政權(quán)的一種發(fā)展形態(tài)。(注：參見：金澤良雄. 經(jīng)濟(jì)法概論[M]. 滿達(dá)人，譯. 北京：中國法制出版社，2005：37.)本文在第一部分多次提到的“經(jīng)濟(jì)行政管理權(quán)” 其實是國家調(diào)節(jié)權(quán)。正是因為人們包括經(jīng)濟(jì)法學(xué)界都普遍將國家調(diào)節(jié)權(quán)視為一種行政管理權(quán)，在實踐中國家調(diào)節(jié)權(quán)又主要由國家行政機(jī)關(guān)來行使，政府機(jī)關(guān)在行使國家調(diào)節(jié)職能時，“很難區(qū)分是行政管理還是國家調(diào)節(jié)，是在實施行政法還是在實施經(jīng)濟(jì)法”^[5]，而有關(guān)經(jīng)濟(jì)法的糾紛的司法救濟(jì)又大多以行政訴訟的方式解決，所以經(jīng)濟(jì)法與行政法總是難解難分，“經(jīng)濟(jì)法是行政法的一個分支”、“經(jīng)濟(jì)行政法”或“行政經(jīng)濟(jì)法”的觀點總是存在而且有一定的市場，經(jīng)濟(jì)法學(xué)界一直不能完全駁倒它。

其實，國家調(diào)節(jié)權(quán)和傳統(tǒng)的行政管理權(quán)有明顯的區(qū)別，將它當(dāng)然地視為一種行政管理權(quán)在理論上是不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)模趯嵺`中對市場和法治貽害甚大。國家調(diào)節(jié)權(quán)和行政管理權(quán)的主要區(qū)別在于：

第一，二者基本內(nèi)涵有明顯的不同。對于行政權(quán)，學(xué)界有多種理解，(注：各種觀點可參見：朱最新. 行政權(quán)概念新釋[J]. 武漢大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2005(6).)根據(jù)《布萊克法律詞典》的解釋：行政權(quán)(Executive Powers)即執(zhí)行法律的權(quán)力，它是總統(tǒng)根據(jù)《聯(lián)邦憲法》第2條的規(guī)定而享有的廣泛權(quán)力……，它與制定法律及對法律糾紛進(jìn)行裁判的權(quán)力相區(qū)別。而國內(nèi)比較普遍的觀點認(rèn)為，行政權(quán)是國家行政機(jī)關(guān)依照法律管理國家和社會公共事務(wù)的權(quán)力，具有執(zhí)行性、法律性、強(qiáng)制性、公益性等特征^[6]。而國家調(diào)節(jié)權(quán)是國家為了維持公平、穩(wěn)定的市場秩序?qū)κ袌鲞M(jìn)行調(diào)節(jié)的權(quán)力。它亦具有公益性，管轄的似乎只是行政權(quán)所管轄的一部分。其實，立法權(quán)、司法權(quán)都是一種公共權(quán)力，它們運(yùn)作的都是公共事務(wù)。公共性并不是行政權(quán)的特性，而是公權(quán)的普遍共性。國家調(diào)節(jié)權(quán)是一種純經(jīng)濟(jì)性權(quán)力，行政權(quán)并不普遍具有經(jīng)濟(jì)性；國家調(diào)節(jié)權(quán)主體不僅有政府機(jī)關(guān)，還有立法、司法機(jī)關(guān)^[5]368-370。

第二，運(yùn)行方式不一樣。行政管理權(quán)是一種剛性的強(qiáng)制，而國家調(diào)節(jié)權(quán)是一種柔性的引導(dǎo)。盡管國家調(diào)節(jié)權(quán)中的市場規(guī)制權(quán)具有明顯的強(qiáng)制性，但市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展到現(xiàn)代，柔性的間接經(jīng)濟(jì)調(diào)控越來越成為國家調(diào)節(jié)的主導(dǎo)方式，國家調(diào)節(jié)對行政手段的依賴度愈來愈低，宏觀調(diào)控法正在逐步成為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法的核心。像再貼現(xiàn)率、公開市場業(yè)務(wù)、政府采購等這類宏觀調(diào)控措施已經(jīng)完全不具備強(qiáng)制性。這是國家調(diào)節(jié)權(quán)和傳統(tǒng)的行政管理權(quán)的最根本的區(qū)別。

第三，權(quán)力性質(zhì)不一樣。行政管理權(quán)是一種典型的公權(quán)，而國家調(diào)節(jié)權(quán)具備一定的私權(quán)性質(zhì)。一般認(rèn)為，國家調(diào)節(jié)權(quán)由政府機(jī)關(guān)行使，是一種典型的公權(quán)。但有時政府對市場的調(diào)節(jié)是以市場主體的身份參與市場交易，通過自己的交易行為來引導(dǎo)市場，例如，在政府采購中，政府通過直接購買商品來刺激投資，拉動經(jīng)濟(jì)增長，美國政府就經(jīng)常通過擴(kuò)大軍火采購來刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展；國家直接投資提供公共產(chǎn)品更是如此。日本學(xué)者金澤良雄將這種非權(quán)力性的、私法的手段直接或間接介入經(jīng)濟(jì)的方法稱為非權(quán)力規(guī)制，與權(quán)力性強(qiáng)制性規(guī)制并列為兩種國家調(diào)節(jié)市場的方法。(注：參見：金澤良雄. 經(jīng)濟(jì)法概論[M]. 滿達(dá)人，譯. 北京：中國法制出版社，2005：52—62。金澤良雄的非權(quán)力性規(guī)制的觀點，同樣可以用來論證國家調(diào)節(jié)權(quán)與行政管理權(quán)的第二個區(qū)別。)因此政府以非權(quán)力性的私法手段來調(diào)節(jié)市場時，行使的國家調(diào)節(jié)權(quán)具有私權(quán)性質(zhì)。但它又不是一種純民事權(quán)利，因為它不僅可能會引發(fā)民事責(zé)任，還可能同時引發(fā)經(jīng)濟(jì)法責(zé)任，例如，調(diào)節(jié)不當(dāng)可能會讓決策者承擔(dān)降職降級、引咎辭職等責(zé)任。

不能說國家調(diào)節(jié)權(quán)完全是一種公權(quán)，也不能說它完全是一種私權(quán)，它既有一定的公權(quán)屬性，也有一定的私權(quán)屬性；既是一種權(quán)力，又是一種權(quán)利。(注：史際春、鄧峰所著《經(jīng)濟(jì)法總論》中就在多處用“權(quán)力(利)”這種方式來表述國家調(diào)節(jié)權(quán)，例如，第171、172、182、188頁。)國家調(diào)節(jié)權(quán)的權(quán)力(利)屬性具有模糊性。

第四，在“線”狀態(tài)不同。行政管理權(quán)是一種常態(tài)的執(zhí)行權(quán)，而國家調(diào)節(jié)權(quán)是一種非常態(tài)的、帶有事后救濟(jì)性質(zhì)的權(quán)力。行政是政府機(jī)關(guān)對國家日常公共事務(wù)的管理，每天都在進(jìn)行，“行政權(quán)是一種以主動、直接、連續(xù)、具體的方式對行政事務(wù)進(jìn)行管理” 的權(quán)力^[7]，“與同屬公權(quán)力范疇的其他國家權(quán)力相比，其基本特征主要表現(xiàn)為直接性、連續(xù)性和主動性” ^[8]；而國家調(diào)節(jié)只有當(dāng)市場出現(xiàn)了一定癥狀需要國家干預(yù)的時候才得以發(fā)生，可以說是一種事后的救濟(jì)，并不需要每天都進(jìn)行，例如，2007年以來股票指數(shù)連續(xù)快速上漲，中央政府盡管很緊張，卻只能對其進(jìn)行間接的調(diào)控，不能簡單地采取日常性的直接行政管制。正因為如此，經(jīng)濟(jì)法有“危機(jī)對策法”的聲名，國家調(diào)節(jié)權(quán)具有輔助性、 間接性、間歇性、 抽象性(注：抽象性是指國家調(diào)節(jié)針對整個市場而言，而不是針對某一具體的市場主體，不和具體的市場主體發(fā)生法律關(guān)系，尤以宏觀調(diào)控為最。當(dāng)然也不是所有的國家調(diào)節(jié)手段都具有抽象性。)的特點。

第五，進(jìn)行簡略的歷史考察，不難發(fā)現(xiàn)，某些國家調(diào)節(jié)權(quán)(尤其是宏觀調(diào)控權(quán))是行政權(quán)的衍生物。例如，稅收本是籌集國家經(jīng)費(fèi)的純財政手段，征稅權(quán)是一種純粹的行政權(quán)；但發(fā)展到后來，它衍生出一種新的政府職能：政府可以通過調(diào)整稅率、稅種來調(diào)節(jié)市場及市場中的各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系。這種調(diào)節(jié)市場的職權(quán)的性質(zhì)明顯不同于它的母本——行政權(quán)。又如，中央銀行通過存款準(zhǔn)備金率來調(diào)節(jié)市場的功能是從存款準(zhǔn)備金制度衍生出來的，最初中央銀行設(shè)立存款準(zhǔn)備金制度是為了防止商業(yè)銀行出現(xiàn)擠兌風(fēng)險而提前作準(zhǔn)備，對發(fā)生信用危機(jī)的商業(yè)銀行提供最后的信用支持，并沒有調(diào)節(jié)市場的功能和目的。

三、國家調(diào)節(jié)權(quán)——第四種權(quán)力

由是觀之，國家調(diào)節(jié)權(quán)不同于行政管理權(quán)，它是適應(yīng)社會發(fā)展的需要而出現(xiàn)的一種新的制度安排。在西方國家，它是資本主義發(fā)展到壟斷階段為規(guī)制壟斷而產(chǎn)生的一種新型權(quán)力；在中國，它則是市場經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展而內(nèi)生的反行政統(tǒng)制的一種制度進(jìn)化。

依據(jù)自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的市場邏輯，市場可以提供社會需要的一切產(chǎn)品，可以解決好一切問題，而不需要政府干預(yù)，干預(yù)得最少的政府就是最好的政府?！皬呐`制、封建制社會到自由資本主義時期，傳統(tǒng)的國家職能都是以政治統(tǒng)治為中心目的和基本內(nèi)容，它包括兩個方面：對內(nèi)鎮(zhèn)壓敵對階級和政治勢力的反抗，維護(hù)對人民的統(tǒng)治；對外抵抗侵略或侵略他人。那時候國家雖然也必然要從事一些經(jīng)濟(jì)管理活動，但那也主要是圍繞政治統(tǒng)治這個中心進(jìn)行的?！?^{[5]23國家基本不干預(yù)市場，不干預(yù)市場主體之間的競爭行為。根據(jù)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和法治理論，公的權(quán)力不得干預(yù)私的經(jīng)濟(jì)，政府也無權(quán)干預(yù)市場主體的生產(chǎn)經(jīng)營行為。依孟德斯鳩的立法、行政、司法“三權(quán)分立”學(xué)說，政府的任務(wù)在于“媾和或宣戰(zhàn)，派遣或接受使節(jié)，維護(hù)公共安全，防御侵略”[9]，而沒有干預(yù)經(jīng)濟(jì)的職權(quán)。在自由放任理論的指導(dǎo)下，資本主義國家信奉不干預(yù)原則，市場經(jīng)濟(jì)得到充分發(fā)展。到了19世紀(jì)后期，由于科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展、股份有限公司制度的出現(xiàn)、生產(chǎn)的社會化，市場出現(xiàn)了壟斷等自身無法控制的弊端，從社會整體利益出發(fā)，為了保障市場競爭的“長治久安”，需要有一種外力化解這些弊端。別無選擇，只有國家能勝任此任，這樣就產(chǎn)生了要求國家利用公權(quán)干預(yù)市場的制度需求，歷史上產(chǎn)生了一種調(diào)節(jié)市場的新型國家權(quán)力，這種新型國家權(quán)力并不來自傳統(tǒng)的行政權(quán)，不能簡單地認(rèn)為它是從行政權(quán)分離出來的一種權(quán)力，盡管它和行政權(quán)力有某些相通之處。根據(jù)孟德斯鳩的“三權(quán)分立”學(xué)說，行政權(quán)作為政府管理社會公共事務(wù)的手段，并沒有調(diào)節(jié)市場的功能，立法權(quán)和司法權(quán)更無法擔(dān)當(dāng)此任。國家調(diào)節(jié)權(quán)是于立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)之外的第四種權(quán)力。正因為如此，才產(chǎn)生規(guī)制這種新型權(quán)力的新的法律部門——經(jīng)濟(jì)法。}

認(rèn)定國家調(diào)節(jié)權(quán)是立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)之外的第四種新型權(quán)力形態(tài)，其理論依據(jù)，除了前面論述的它和國家行政權(quán)的區(qū)別外，二者出現(xiàn)的歷史時段不一樣，運(yùn)作的目標(biāo)也不一樣。歷史事實更為我們的這一大膽假設(shè)提供了佐證，國家調(diào)節(jié)權(quán)并不像我們過去想當(dāng)然的那樣是由傳統(tǒng)的政府行政機(jī)關(guān)充當(dāng)權(quán)力主體，而是實實在在在傳統(tǒng)的行政機(jī)關(guān)以外產(chǎn)生了一類獨(dú)立代表市場(社會)整體利益的調(diào)節(jié)主體：“無頭的第四部門”。對于壟斷這樣一類“集中的經(jīng)濟(jì)權(quán)力需要集中的政權(quán)來管理，傳統(tǒng)上要求彼此分立的權(quán)力，現(xiàn)在被集中起來了?！?sup>[10]于是，從壟斷市場經(jīng)濟(jì)階段開始，出現(xiàn)了一些集立法、司法、行政于一身的獨(dú)立的行使國家調(diào)節(jié)權(quán)的新型國家機(jī)關(guān)，如美國1887年成立的州際商業(yè)委員會、1914年成立的聯(lián)邦貿(mào)易委員會、1913年成立的聯(lián)邦儲備委員會、1934年成立的聯(lián)邦電訊委員會、1972年成立的消費(fèi)者產(chǎn)品安全委員會；歐洲各國則在20世紀(jì)80年代普遍建立了此類獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)，如競爭委員會、金融服務(wù)局等^[11]。其中最為典型的是中央銀行，發(fā)達(dá)國家?guī)缀鯚o一例外都強(qiáng)調(diào)央行的獨(dú)立性，讓其獨(dú)立于政府運(yùn)行貨幣政策，獨(dú)立地調(diào)節(jié)市場。(注：政府更關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長、注重GDP；央行則強(qiáng)調(diào)市場的穩(wěn)定與均衡，二者的目標(biāo)經(jīng)常相左。美國就經(jīng)常出現(xiàn)聯(lián)邦儲備委員會主席和總統(tǒng)“唱對臺戲”的情形。這里已經(jīng)間接顯示央行是不同于行政的一個系統(tǒng)。)“這些新型的國家機(jī)關(guān)具有較強(qiáng)的獨(dú)立性，且具有與傳統(tǒng)的立法、行政、司法機(jī)關(guān)不同的法律屬性，難以劃入傳統(tǒng)的國家機(jī)關(guān)之列”^[12]，人們將其稱為“無頭的第四部門”，即立法、行政、司法以外的部門。(注：關(guān)于“獨(dú)立的第四部門”，參見：王名揚(yáng). 美國行政法[M].北京：中國法制出版社，1995：172—188.)

“這些機(jī)構(gòu)是典型的壟斷企業(yè)的產(chǎn)物”，是“對壟斷企業(yè)采取分行業(yè)的集中管理形式?！?sup>[10]459；460這些機(jī)構(gòu)體現(xiàn)了國家對自由市場的調(diào)節(jié)(干預(yù))，將其行使的權(quán)力其定名為“國家調(diào)節(jié)權(quán)”最為恰當(dāng)。專門承擔(dān)國家調(diào)節(jié)職能的“無頭的第四部門”的出現(xiàn)，有力地佐證了我們“國家調(diào)節(jié)權(quán)是立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)之外的第四種國家權(quán)力形態(tài)”的觀點。

專門的國家調(diào)節(jié)機(jī)關(guān)在中國亦已浮出水面。要特別強(qiáng)調(diào)的是，筆者提出國家調(diào)節(jié)權(quán)是繼立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)之外的第四種權(quán)力形態(tài)，并非受西方“第四部門”理論的影響，而完全是受中國改革實踐的啟發(fā)，從人民銀行職能的歷史演變得到的啟示。

1978年以前，中國人民銀行既履行中央銀行職能、又具有商業(yè)銀行性質(zhì)，是財政部下的一個司局級機(jī)構(gòu)；1983年國務(wù)院作出《關(guān)于中國人民銀行專門行使中央銀行職能的決定》，人民銀行從財政部獨(dú)立出來，成為專門的貨幣發(fā)行和金融管理機(jī)關(guān)，其手段主要依靠行政指令性計劃；1995年《人民銀行法》明確中國人民銀行作為中央銀行的法律地位，人民銀行對貨幣供應(yīng)量的調(diào)控方法也逐步從直接的貸款額度控制轉(zhuǎn)向資本充足率等比例控制，從直接的行政管制轉(zhuǎn)向運(yùn)用貨幣政策進(jìn)行間接調(diào)節(jié)；2003年，《人民銀行法》修訂，并單獨(dú)制定了《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》，中國人民銀行對銀行、金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司及其他存款類金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能被分離出來，和中央金融工委的相關(guān)職能進(jìn)行整合，成立中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會。中央編制委員會辦公室印發(fā)的《關(guān)于中國人民銀行主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制調(diào)整意見的通知》明確中國人民銀行是在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下制定和執(zhí)行貨幣政策、維護(hù)金融穩(wěn)定、提供金融服務(wù)的宏觀調(diào)控部門。人民銀行將專注于貨幣政策的制定和運(yùn)行，主要依靠間接的經(jīng)濟(jì)手段來實現(xiàn)自己的調(diào)控職能，直接的行政強(qiáng)制方法被淘汰，成為純而又純的調(diào)控部門，幾乎不再享有直接的行政管理權(quán)。(注：當(dāng)然，《人民銀行法》仍然保留了“金融監(jiān)督管理”一章，保留了一些監(jiān)管職能，仍然有一些行政手段，如外匯管理、現(xiàn)金管理及新增加的反洗錢職能。但這些職能多是為宏觀調(diào)控職能配套的必要的輔助手段，而且其行政剛性也越來越弱。)人民銀行越來越接近西方的央行體制，相對獨(dú)立于政府。

至此，專門的國家調(diào)節(jié)機(jī)關(guān)在中國正式產(chǎn)生，一種不同于傳統(tǒng)行政權(quán)的新型國家權(quán)力——國家調(diào)節(jié)權(quán)——現(xiàn)出雛形。

國家調(diào)節(jié)權(quán)在西方和中國的產(chǎn)生道路呈現(xiàn)出兩條相向而行的軌跡：前者是在政府無權(quán)干預(yù)市場的前提下授予政府這樣一種新型的權(quán)力來解決市場自身無法解決的弊端，呈現(xiàn)的是一條擴(kuò)權(quán)軌跡；后者是在政府擁有全面管制市場權(quán)力的前提下通過權(quán)力分工來減少政府對市場的統(tǒng)制，呈現(xiàn)的是一條控權(quán)軌跡。這和經(jīng)濟(jì)法在中西方的產(chǎn)生軌跡如出一轍。(注：漆多俊教授提出，中西經(jīng)濟(jì)法的產(chǎn)生呈現(xiàn)出兩條相向而行的軌跡：中國經(jīng)濟(jì)法是在國家經(jīng)濟(jì)體制改革，即由計劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌中發(fā)展起來的；西方國家經(jīng)濟(jì)法則是在自由市場經(jīng)濟(jì)向社會市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變中產(chǎn)生和發(fā)展的。參見：漆多俊. 轉(zhuǎn)變中的法律——中國經(jīng)濟(jì)法的時代特征[G]// 漆多俊. 經(jīng)濟(jì)法論叢：第4卷. 北京：中國方正出版社，2000.)

區(qū)分國家調(diào)節(jié)權(quán)和行政管理權(quán)是型塑法治政府、效率政府，實現(xiàn)“十一五規(guī)劃”轉(zhuǎn)變政府職能目標(biāo)的前提和基礎(chǔ)。將二者分開既可以實現(xiàn)對國家調(diào)節(jié)權(quán)的控制，還可以加強(qiáng)對行政權(quán)的制約，推動權(quán)力經(jīng)濟(jì)向法治經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變；既可以根本減少行政機(jī)關(guān)任意干預(yù)市場的機(jī)會(分權(quán)后，它不再具有這種權(quán)力了)，還可以實現(xiàn)國家調(diào)節(jié)科學(xué)化(國家調(diào)節(jié)機(jī)關(guān)專門化后，主客觀都會使它自覺拋棄反法治、反市場的行政管制手段)，強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能。

四、國家調(diào)節(jié)權(quán)的配置

1748年孟德斯鳩在洛克的基礎(chǔ)上提出立法、司法、行政“三權(quán)分立”理論，主張應(yīng)當(dāng)分別由三種不同的、并且平行的機(jī)關(guān)來行使這三種權(quán)力。“三權(quán)分立”于1787年首次應(yīng)用于政治實踐，寫入美國憲法，1791年寫入法國憲法。200多年來，孟氏的理論經(jīng)久不衰，一直沿用至今，沒有實質(zhì)性的改變，立法權(quán)由議會或國會行使，行政權(quán)由總統(tǒng)或總理及各種部、委行使，司法權(quán)由法院行使。立法和司法機(jī)關(guān)一直由單一、獨(dú)立的系統(tǒng)組成，而行政機(jī)關(guān)則由為數(shù)眾多的部門組成。國家調(diào)節(jié)權(quán)出現(xiàn)以后，雖然也同時出現(xiàn)了專司國家調(diào)節(jié)職能的新型國家機(jī)關(guān)，但對如何合理配置國家調(diào)節(jié)權(quán)卻沒有多少人去探究。這類機(jī)關(guān)“最初不是根據(jù)什么理論或計劃提出的，而是由于實際需要產(chǎn)生的” ^[2]174。從美國“無頭的第四部門”的發(fā)展歷史看，它的設(shè)置確實帶有很大的隨意性。

根據(jù)漆多俊先生的國家調(diào)節(jié)說，國家調(diào)節(jié)市場的手段分為強(qiáng)制、促導(dǎo)、參與等三種，經(jīng)濟(jì)法體系由此對應(yīng)分為市場規(guī)制法、宏觀調(diào)控法、國家投資經(jīng)營法等三大板塊。(注：不少論者認(rèn)為經(jīng)濟(jì)法體系由“市場規(guī)制法”與“宏觀調(diào)控法”兩大部分組成。因為國有企業(yè)的主導(dǎo)性遮蔽了在市場體制下國家投資經(jīng)營的市場調(diào)節(jié)功能，使他們看不到國有企業(yè)法、國家投資法等的經(jīng)濟(jì)法屬性。)筆者認(rèn)為，這種劃分準(zhǔn)確涵蓋了國家調(diào)節(jié)權(quán)的運(yùn)作范圍，充分周延，因此，國家調(diào)節(jié)權(quán)可以進(jìn)一步分為市場規(guī)制權(quán)、宏觀調(diào)控權(quán)和國家投資經(jīng)營權(quán)(國家所有權(quán))。這三種權(quán)力的特性、運(yùn)作方式可以說迥然不同，不宜混合在一起交由一個或幾個機(jī)構(gòu)來行使，根據(jù)分權(quán)理論，宜作進(jìn)一步分工，分別由三類不同的機(jī)構(gòu)來行使。因此，國家調(diào)節(jié)機(jī)構(gòu)也可分為市場規(guī)制機(jī)構(gòu)、宏觀調(diào)控機(jī)構(gòu)和國家投資經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)三類。

中國的轉(zhuǎn)軌改革進(jìn)行到今天，已基本形成了這三種機(jī)構(gòu)群。市場規(guī)制機(jī)構(gòu)有工商、物價、建設(shè)、審計、環(huán)境保護(hù)、國土資源、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、金融監(jiān)管等部門；宏觀調(diào)控機(jī)構(gòu)有人民銀行、財政部、發(fā)展與改革委員會等部門；國家投資經(jīng)營機(jī)構(gòu)有國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會及有關(guān)部、局。其中市場規(guī)制機(jī)構(gòu)數(shù)量最多。而且，三類機(jī)構(gòu)都已經(jīng)或正在形成最有代表性的部門：市場規(guī)制機(jī)構(gòu)最典型的代表將是反壟斷委員會(過去是工商行政管理部門)；而中央銀行則隨國際潮流無可爭辯地演變成為宏觀調(diào)控機(jī)構(gòu)的中樞；2003年成立的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會完全有可能將成為最主要國家投資經(jīng)營機(jī)構(gòu)。問題是每類國家調(diào)節(jié)機(jī)構(gòu)是由一個組成好?例如，將中央銀行改組成一個統(tǒng)一的宏觀調(diào)控委員會，統(tǒng)一行使國家宏觀調(diào)控權(quán)；還是由數(shù)個組成好?按照前一方案，成立統(tǒng)一的市場規(guī)制機(jī)構(gòu)、宏觀調(diào)控機(jī)構(gòu)和國家投資經(jīng)營機(jī)構(gòu)分別單獨(dú)統(tǒng)一行使職能，可能是政府機(jī)構(gòu)改革未來的發(fā)展方向，但目前的公共管理水平卻還不太可能產(chǎn)生這種稱職的機(jī)構(gòu)。目前尚應(yīng)維持現(xiàn)狀，市場規(guī)制機(jī)構(gòu)和宏觀調(diào)控機(jī)構(gòu)可由數(shù)個部門組成，但應(yīng)進(jìn)行重新調(diào)整，優(yōu)化組合，在每類調(diào)節(jié)機(jī)構(gòu)內(nèi)部合理配置權(quán)力，形成有機(jī)配合的國家調(diào)節(jié)機(jī)制，保障國家調(diào)節(jié)的法治化；而所有權(quán)是一種絕對權(quán)，國家投資經(jīng)營權(quán)宜由一個機(jī)構(gòu)行使，對它的監(jiān)督權(quán)可由現(xiàn)有的國家監(jiān)督機(jī)關(guān)行使。

一些地方的改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)走在了理論的前面，已經(jīng)開始了國家調(diào)節(jié)權(quán)與行政管理權(quán)分開及國家調(diào)節(jié)權(quán)分工的實踐。

我國社會事業(yè)管理體制改革的重大“破冰之舉”首先在無錫實現(xiàn)。無錫市于2005年6月創(chuàng)造性地提出了社會事業(yè)改革“管辦分離，政事分開”的思路，并成為無錫市委、市政府改革攻堅的一項重大決策。2005年12月20日，無錫把非義務(wù)教育階段的市屬高中及中高等職業(yè)技術(shù)院校(包括中專、職校)、市屬文化單位、市屬體育場館和訓(xùn)練機(jī)構(gòu)，從原行政主管局剝離出來，分別成立學(xué)校管理中心、文化藝術(shù)管理中心、體育場館和訓(xùn)練管理中心。加上此前成立的醫(yī)院管理中心，四個管理中心受市政府委托，承擔(dān)所屬事業(yè)單位的資產(chǎn)、人員和業(yè)務(wù)管理職能，確保國有資產(chǎn)的保值增值和社會職能的履行。而政府行政主管部門與原直屬事業(yè)單位的關(guān)系從隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)樾袠I(yè)管理關(guān)系。無錫市社會事業(yè)以“管辦分離、政事分開”為主要內(nèi)容的改革取得了階段性成果，社會事業(yè)管理機(jī)制的“無錫新路徑”正式確立^[13]。

從表面上看，無錫的改革似乎還停留在國家所有權(quán)與國家行政管理權(quán)分開的層面上，將公共性的國有資產(chǎn)所有權(quán)從傳統(tǒng)的文教、衛(wèi)生、體育行政部門分離出來。實際上，國家舉辦醫(yī)療、教育等公共產(chǎn)品是對市場的一種調(diào)節(jié)，是對市場惟利性的克服，因為市場不會提供公共產(chǎn)品。這是國家在行使對市場的調(diào)節(jié)職能，而不能簡單地看作是國家所有權(quán)職能。醫(yī)院、學(xué)校本質(zhì)上屬于“調(diào)節(jié)性國有企業(yè)”，不同于石油、航空、銀行這類“經(jīng)營性國有企業(yè)”，后者的功能不是提供市場不能或者不愿提供的產(chǎn)品和服務(wù)，而是為了牟利，壯大國有經(jīng)濟(jì)，舉辦這類企業(yè)不是為了履行國家調(diào)節(jié)職能。所以，無錫的探索已經(jīng)進(jìn)入到改革的更深層次——國家調(diào)節(jié)權(quán)與行政權(quán)分開，所謂的“管辦分離、政事分開”實際上是將國家提供市場不能或者不愿提供公共產(chǎn)品這一拾遺補(bǔ)缺功能——即國家調(diào)節(jié)權(quán)(表面上非常容易將其理解為國家所有權(quán))從行政機(jī)關(guān)中分離出來：醫(yī)院、學(xué)校等行使經(jīng)營權(quán)、幾個管理中心行使國家調(diào)節(jié)權(quán)(其中主要指國家對公共事業(yè)的所有權(quán))、行政主管部門行使行政監(jiān)督管理權(quán)。

進(jìn)一步分析，我們還可以看到，無錫的改革已經(jīng)深入到了第三層次的分權(quán)，即將國家調(diào)節(jié)權(quán)中的市場規(guī)制權(quán)與國家投資經(jīng)營權(quán)進(jìn)一步分開，配置到不同的調(diào)節(jié)主體。幾個管理中心行使國家調(diào)節(jié)權(quán)，分權(quán)后的文教、衛(wèi)生、體育行政部門行使的不是傳統(tǒng)的行政權(quán)而是政府對文化、教育、醫(yī)療、體育市場的規(guī)制權(quán)，相當(dāng)于工商行政管理部門對普通商品市場的規(guī)制權(quán)，其職能、地位應(yīng)與銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會等無異。(注：美國類似的醫(yī)療、衛(wèi)生、勞動保障管理的機(jī)構(gòu)都被列入獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)系列，而且不是行政機(jī)構(gòu)系列。參見：Independent agencies of the United States government.[2006-06-23].http：//www.answers.com/topic/administrative-agency；Independent Federal Boards，Commissions and Regulatory Agencies.[2006-06-23]. http：//www.polit-icsnationwide.com/docs.asp?ID=54.)

無錫的改革在實現(xiàn)了國家所有權(quán)、國家調(diào)節(jié)權(quán)與行政權(quán)三權(quán)分開之后，對國家調(diào)節(jié)權(quán)實現(xiàn)了進(jìn)一步分工，不能簡單地用“政企分開”來概括“無錫新路徑”。

或許“無錫新路徑”是“十一五規(guī)劃”所要探求的分權(quán)之路。

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State’s Regulatory Power：the Fourth Power

CHEN Yun liang

(School of Law，Central South University，Changsha 410083，China)

Abstract：China’s reform has now reached a critical stage for improvement of government structures. For a long time the reform has wedded itself to “separating enterprises from the administration，” i.e. separating state administrative power from state ownership while confusing state’s regulatory power with executive power. In fact，state’s regulatory power is quite different from executive power and can be deemed a fourth power independent of legislative，executive and judicial ones. To achieve the goal of the “11th Five Years Plan” and to exercise governmental duties more scientifically and ensure the reform to go further，we should go on decentralizing state power and separating state’s regulatory power from executive power.

Key Words：state regulatory power；executive power，state ownership

本文責(zé)任編輯：盧代富