摘 要：我國(guó)目前在土壤污染防治方面不僅沒(méi)有專門(mén)性單行法律、法規(guī)，而且在《環(huán)境保護(hù)法》等法律、法規(guī)中也只有些零散規(guī)定，防治土壤污染的法律基本上是一項(xiàng)空白，缺乏系統(tǒng)的、可操作性的具體法律制度。立法的缺乏直接導(dǎo)致環(huán)境管理權(quán)的缺乏，這與土壤污染的嚴(yán)峻形勢(shì)及其防治的實(shí)際需要很不相適應(yīng)，在土壤污染防治問(wèn)題的原因分析中，幾乎都將政策與法律的缺失問(wèn)題作為最主要原因之一。為了使土壤污染防治有法可依，需要健全和完善土壤污染防治法律、法規(guī)體系，目前，最亟需制定的是一部綜合性的土壤污染防治的法律，對(duì)我國(guó)土壤污染防治的目的、基本原則、管理體制和主要制度作出規(guī)定。

關(guān)鍵詞：立法；土壤污染；防治；土壤環(huán)境；保護(hù)

中圖分類號(hào)：DF46

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

我國(guó)自1979年《環(huán)境保護(hù)法(試行)》和1989年《環(huán)境保護(hù)法》頒行以來(lái)，大氣、水、海洋等環(huán)境要素的污染防治已被重視，相應(yīng)的專門(mén)性單行法律、法規(guī)及其控制標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)頒行且都幾經(jīng)修改，逐步健全、形成體系。但是，另一重要環(huán)境要素“土地”的污染問(wèn)題——土壤污染，在我國(guó)長(zhǎng)期未引起足夠重視，法律雖然有所規(guī)定，卻相當(dāng)不完善。近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城鎮(zhèn)建設(shè)的迅速發(fā)展、農(nóng)業(yè)化進(jìn)程的不斷加快、化學(xué)制品在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的集約使用，以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的“短期行為”和各種急功近利型農(nóng)作方式的不斷增多，我國(guó)的土壤污染情況日趨嚴(yán)重，并呈發(fā)展之勢(shì)。不僅影響到我國(guó)的食品安全、農(nóng)產(chǎn)品的出口，而且直接影響到整個(gè)農(nóng)用土地和城鎮(zhèn)土地的土壤安全，威脅公眾健康。土壤污染防治立法顯然不能適合我國(guó)當(dāng)前和發(fā)展著的土壤污染防治工作的需要，因此很有必要加以研究完善。

一、我國(guó)的土壤污染防治立法現(xiàn)狀

我國(guó)土壤污染防治立法主要有法律、法規(guī)和規(guī)章的有關(guān)規(guī)定，包括農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)、防治環(huán)境(包括土地)污染的規(guī)定和特殊區(qū)域的特別保護(hù)措施等方面。但是，目前在土壤污染防治方面不僅沒(méi)有專門(mén)性單行法律、法規(guī)，而且在《環(huán)境保護(hù)法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等法律法規(guī)中也只有些零散規(guī)定，防治土壤污染的法律基本上是一項(xiàng)空白，缺乏系統(tǒng)的、可操作性的具體法律制度。

(一)《憲法》與《環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于土壤污染防治的規(guī)定

我國(guó)《憲法》雖然沒(méi)有明確規(guī)定土壤污染防治問(wèn)題，但是《憲法》第9條、第10條關(guān)于“國(guó)家保障自然資源的合理利用”，“一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地”，以及第26條“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”的規(guī)定，表明合理開(kāi)發(fā)利用土地資源、保護(hù)土壤環(huán)境、防治土壤污染既是國(guó)家職責(zé)，也是一切使用土地的組織和個(gè)人的責(zé)任。第10條規(guī)定，土地屬于國(guó)家所有和集體所有是我國(guó)的一項(xiàng)基本政策和原則，在土地管理和土壤污染防治方面也有著重要意義。

我國(guó)環(huán)境基本法——《環(huán)境保護(hù)法》(1989年)第2條將“土地”規(guī)定為“環(huán)境”的要素之一；第22條規(guī)定“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)，防治土壤污染……”，第24條規(guī)定“產(chǎn)生環(huán)境污染和其他公害的單位，必須把環(huán)境保護(hù)工作納入計(jì)劃，建立環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度；采取有效措施，防治在生產(chǎn)建設(shè)或者其他活動(dòng)中產(chǎn)生的廢氣、廢水、廢渣、粉塵、惡臭氣體、放射性物質(zhì)以及噪聲、振動(dòng)、電磁波輻射等對(duì)環(huán)境的污染和危害?！?因此，從我國(guó)環(huán)境基本法看，土壤污染防治法應(yīng)是環(huán)境法的重要內(nèi)容，《環(huán)境保護(hù)法》一方面特別強(qiáng)調(diào)防治農(nóng)村土壤污染是保護(hù)農(nóng)業(yè)環(huán)境的重要內(nèi)容，另一方面主要是通過(guò)控制污染源產(chǎn)生的污染物，防治土壤污染等環(huán)境污染和危害。

(二)我國(guó)法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件中關(guān)于土壤污染防治的規(guī)定

現(xiàn) 代 法 學(xué) 羅 吉：我國(guó)土壤污染防治立法研究我國(guó)法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件中關(guān)于土壤污染防治的立法主要有環(huán)境污染防治、自然資源保護(hù)、城市建設(shè)、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)以及自然保護(hù)等方面的規(guī)定。

1我國(guó)固體廢物、廢水、廢氣等污染防治立法對(duì)土壤污染的規(guī)定

《固體廢物污染環(huán)境防治法》(2004年修改)是防治土壤污染的一部重要法律。針對(duì)大量產(chǎn)生并污染環(huán)境(主要是土地)的固體廢物，缺乏系統(tǒng)而有效的法律控制，為了促進(jìn)人類健康和環(huán)境的保護(hù)，在1986年我國(guó)制定了《固體廢物污染環(huán)境防治法》，全面控制固體廢物污染土地和其他環(huán)境，并在2004年進(jìn)行了修訂，成為從污染物和污染源控制土壤污染的重要法律，其重在預(yù)防危險(xiǎn)物質(zhì)污染土壤環(huán)境和危害人體健康?！豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定對(duì)固體廢物實(shí)行從產(chǎn)生到處置的全過(guò)程控制，禁止向環(huán)境排放固體廢物，盡量減少固體廢物的產(chǎn)生量和危害性、促進(jìn)固體廢物的綜合利用和無(wú)害化處置。同時(shí)，該法第35條規(guī)定“產(chǎn)生工業(yè)固體廢物的單位需要終止的，應(yīng)當(dāng)事先對(duì)工業(yè)固體廢物的貯存、處置的設(shè)施、場(chǎng)所采取污染防治措施，并對(duì)未處置的工業(yè)固體廢物作出妥善處置，防止污染環(huán)境”?！豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》的實(shí)施，對(duì)于防治固體廢物污染土地和其他環(huán)境發(fā)揮了重要作用。

《固體廢物污染環(huán)境防治法》第35條規(guī)定，對(duì)該法施行前已經(jīng)終止的單位未處置的工業(yè)固體廢物及其貯存、處置的設(shè)施、場(chǎng)所進(jìn)行安全處置的費(fèi)用，由有關(guān)人民政府承擔(dān)。這在我國(guó)污染防治法中，明確了在責(zé)任主體不明或責(zé)任主體無(wú)力承擔(dān)責(zé)任的情況下，由有關(guān)人民政府承擔(dān)責(zé)任。

《大氣污染防治法》(2004年修改)規(guī)定根據(jù)氣象、地形、土壤等自然條件，劃定酸雨控制區(qū)或者二氧化硫污染控制區(qū)，《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》(2000年4月29日第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第15次會(huì)議修改，自2000年9月1日起施行)第18條和第15、30條。對(duì)防治酸雨污染、控制土壤酸化污染作出了要求。

《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》(2000年)對(duì)利用工業(yè)廢水和城市污水進(jìn)行灌溉的土壤、地下水和農(nóng)產(chǎn)品污染防治作出了規(guī)定。該法第24條規(guī)定：“用工業(yè)廢水和城市污水進(jìn)行灌溉的，縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)組織對(duì)用于灌溉的水質(zhì)及灌溉后的土壤、農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行定期監(jiān)測(cè)，并采取相應(yīng)措施，防止污染土壤、地下水和農(nóng)產(chǎn)品?！?/p>

2005年12月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》(國(guó)發(fā)[2005]39號(hào))明確提出：“以防治土壤污染為重點(diǎn)，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)”，決定“健全環(huán)境法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系。要抓緊擬訂有關(guān)土壤污染……等方面的法律法規(guī)草案”。

國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局辦公廳2004年發(fā)布了《關(guān)于切實(shí)做好企業(yè)搬遷過(guò)程中環(huán)境污染防治工作的通知》(注：《關(guān)于切實(shí)做好企業(yè)搬遷過(guò)程中環(huán)境污染防治工作的通知》(環(huán)辦[2004]47號(hào))。，針對(duì)遺留污染物或土壤污染造成一些環(huán)境污染事故等問(wèn)題作出了規(guī)定，以保障人民群眾的生命安全和維護(hù)正常的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)。該《通知》要求所有產(chǎn)生危險(xiǎn)廢物的工業(yè)企業(yè)、實(shí)驗(yàn)室和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)危險(xiǎn)廢物的單位，在結(jié)束原有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，改變?cè)恋厥褂眯再|(zhì)時(shí)，必須經(jīng)監(jiān)測(cè)分析，報(bào)送審查監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)報(bào)告，并確定土壤功能修復(fù)實(shí)施方案。當(dāng)?shù)卣h(huán)境保護(hù)部門(mén)負(fù)責(zé)土壤功能修復(fù)工作的監(jiān)督管理。各級(jí)環(huán)保部門(mén)要高度重視土地重新利用過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的土壤污染問(wèn)題，盡快制定污染控制實(shí)施方案。

2自然資源、城市建設(shè)與農(nóng)業(yè)立法關(guān)于土壤污染防治的規(guī)定

《土地管理法》(2004年修改)第37條規(guī)定了防止工業(yè)廢水和城市污水灌溉污染土壤。明確了“利用工業(yè)廢水和城市污水進(jìn)行灌溉”，有“應(yīng)當(dāng)防止污染土壤、地下水和農(nóng)產(chǎn)品”的義務(wù)。

農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)方面關(guān)于土壤污染防治的規(guī)定，主要是保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和控制化肥、農(nóng)藥以及污灌等的污染的規(guī)定?！掇r(nóng)業(yè)法》(2002年修改)第58條規(guī)定，合理使用化肥、農(nóng)藥、農(nóng)用薄膜等，防止農(nóng)用地的污染。對(duì)農(nóng)藥、獸藥、飼料和飼料添加劑、肥料、種子、農(nóng)業(yè)機(jī)械等可能危害人畜安全的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，依照相關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定實(shí)行登記或者許可制度；建立健全農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的安全使用制度，不得使用國(guó)家明令淘汰和禁止使用的農(nóng)藥、獸藥、飼料添加劑等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和其他禁止使用的產(chǎn)品；防治廢水、廢氣和固體廢棄物對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的污染?！掇r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》(2006年)規(guī)定根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地的大氣、土壤、水體中有毒有害物質(zhì)狀況等因素確定禁止生產(chǎn)的區(qū)域?！稛o(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品管理辦法》《無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品管理辦法》經(jīng)2002年4月3日農(nóng)業(yè)部第5次常務(wù)會(huì)議、2002年4月11日國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局第27次局長(zhǎng)辦公會(huì)議審議通過(guò)，并發(fā)布施行。規(guī)定無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境應(yīng)符合無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境的標(biāo)準(zhǔn)要求。

《土地復(fù)墾規(guī)定》《土地復(fù)墾規(guī)定》1988年10月21日國(guó)務(wù)院第二十二次常務(wù)會(huì)議通過(guò)，自1989年1月1日起施行。規(guī)定因從事開(kāi)采礦產(chǎn)資源、燒制磚瓦、燃煤發(fā)電等生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，造成土地破壞的單位和個(gè)人，按照“誰(shuí)破壞、誰(shuí)復(fù)墾”的原則，實(shí)行土地復(fù)墾，要求對(duì)在生產(chǎn)建設(shè)過(guò)程中，因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，采取整治措施，使其恢復(fù)到可供利用狀態(tài)。在實(shí)踐中這包括土壤環(huán)境方面的環(huán)境保護(hù)的要求。

3自然保護(hù)法關(guān)于土壤污染防治的規(guī)定

土壤與土壤污染具有區(qū)域性特征。我國(guó)環(huán)境法對(duì)自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等特殊區(qū)域予以特別保護(hù)，規(guī)定了禁止和嚴(yán)格控制開(kāi)發(fā)等嚴(yán)格保護(hù)措施，這些規(guī)定使得這些受到特別保護(hù)的區(qū)域的土壤環(huán)境得到保護(hù)。

《環(huán)境保護(hù)法》、《自然保護(hù)區(qū)條例》規(guī)定了在自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)和其他需要特別保護(hù)的區(qū)域禁止和嚴(yán)格控制可能造成環(huán)境污染的建設(shè)項(xiàng)目?！蹲匀槐Ｗo(hù)區(qū)條例》(1994年)第32條規(guī)定：“在自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)，不得建設(shè)任何生產(chǎn)設(shè)施。在自然保護(hù)區(qū)的實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)，不得建設(shè)污染環(huán)境、破壞資源或者景觀的生產(chǎn)設(shè)施；建設(shè)其他項(xiàng)目，其污染物排放不得超過(guò)國(guó)家和地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)”，“在自然保護(hù)區(qū)的外圍保護(hù)地帶建設(shè)的項(xiàng)目，不得損害自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量”。

《風(fēng)景名勝區(qū)條例》(2006年)規(guī)定對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)土地等資源保護(hù)情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。該《條例》第31條規(guī)定，國(guó)家建立風(fēng)景名勝區(qū)管理信息系統(tǒng)，對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃實(shí)施和資源保護(hù)情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)所在地的風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)每年向國(guó)務(wù)院建設(shè)主管部門(mén)報(bào)送風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃實(shí)施和土地、森林等自然資源保護(hù)的情況；國(guó)務(wù)院建設(shè)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)將土地、森林等自然資源保護(hù)的情況及時(shí)抄送國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)。

(三)我國(guó)地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件中關(guān)于土壤污染防治的規(guī)定

我國(guó)地方立法中尚未有專門(mén)性的土壤污染防治地方性法規(guī)或規(guī)章，但是許多地方(注：據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，有遼寧省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、新疆自治區(qū)、山東省、山西省、上海市、四川省、天津市、云南省、浙江省、海南省、安徽省、北京市、福建省、河北省、廣東省、黑農(nóng)江省、湖北省、湖南省、南寧市、沈陽(yáng)市、太原市、武漢市、廈門(mén)市、鄭州市、杭州市、本溪市、廣州市、石家莊市等，都有涉及土壤污染防治的地方立法。這說(shuō)明了我國(guó)土壤污染形勢(shì)嚴(yán)峻，土壤污染防治不是一個(gè)地方一個(gè)地區(qū)的問(wèn)題，而是全國(guó)范圍內(nèi)共同的問(wèn)題。(武漢大學(xué)環(huán)境法研究所《土壤污染防治法》起草研究項(xiàng)目組《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》起草研究成果匯編(一)[C]武漢大學(xué)環(huán)境法研究所，2007年1月。) 已經(jīng)有了涉及土壤污染防治的立法，而且個(gè)別地方已有關(guān)于土壤污染治理和修復(fù)的專門(mén)的規(guī)范性文件。包括農(nóng)業(yè)污染防治、農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾、耕地保養(yǎng)、基本農(nóng)田保護(hù)、中低產(chǎn)田改造、農(nóng)田污灌、流域水污染防治和生態(tài)保護(hù)、水源涵養(yǎng)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)實(shí)施辦法、突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案、企業(yè)污染綜合治理、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)、固體廢物污染環(huán)境防治、危險(xiǎn)廢物污染環(huán)境防治、醫(yī)療廢棄物集中處置管理、生活垃圾填埋場(chǎng)、堆場(chǎng)氣體安全檢測(cè)和管理、微生物菌劑使用環(huán)境安全管理、核電廠輻射環(huán)境保護(hù)等方面的地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。主要包括以下內(nèi)容：

1土壤保護(hù)

《四川省長(zhǎng)江水源涵養(yǎng)保護(hù)條例》(注：《四川省長(zhǎng)江水源涵養(yǎng)保護(hù)條例》1988年12月1日由四川省第七屆人大常委會(huì)第六次會(huì)議通過(guò)，1989年6月1日起施行。第3章對(duì)土壤保護(hù)進(jìn)行了專章規(guī)定 該《條例》規(guī)定的土壤保護(hù)主要針對(duì)的是水土保持，而不是土壤污染防治。；《安徽省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》《安徽省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》1999年6月由安徽省人大常委會(huì)會(huì)議通過(guò)，1999年8月1日起施行。將土壤作為農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的要素之一加以保護(hù)，實(shí)行誰(shuí)污染誰(shuí)治理；《海南生態(tài)省建設(shè)規(guī)劃綱要》(2005年修編)作出了土壤環(huán)境質(zhì)量統(tǒng)一發(fā)布的規(guī)定。

2防治環(huán)境污染與保護(hù)生態(tài)環(huán)境

我國(guó)各地方人大和政府已經(jīng)制定地方性環(huán)境法規(guī)和地方政府規(guī)章1600余件見(jiàn)《“十一五”全國(guó)環(huán)境保護(hù)法規(guī)建設(shè)規(guī)劃》(國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局文件 環(huán)發(fā)〔2005〕131號(hào))，2005年11月28日。，這些地方環(huán)境法規(guī)規(guī)章關(guān)于土壤污染的直接規(guī)定，主要涉及防治農(nóng)業(yè)污染和固體廢物污染土壤方面。其他關(guān)于防治生產(chǎn)建設(shè)或者其他活動(dòng)中產(chǎn)生的廢氣、廢水、粉塵、放射性物質(zhì)等對(duì)環(huán)境的污染和危害的規(guī)定，也從污染源和污染物控制方面，對(duì)防治土壤污染起了重要作用。例如，《上海市環(huán)境保護(hù)條例》(2005年修改)第43條規(guī)定：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)科學(xué)地使用化肥、農(nóng)藥、農(nóng)用薄膜和飼料添加劑，防止對(duì)土壤和農(nóng)畜產(chǎn)品產(chǎn)生污染?！督K省環(huán)境保護(hù)條例》(1997年修改)規(guī)定，要求可以利用工業(yè)廢水、城市污水、垃圾以及其他廢棄物進(jìn)行灌溉、施肥、投餌和改土的，對(duì)有關(guān)水體、土壤以及農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行定期監(jiān)測(cè)?！赌蠈幨嗅t(yī)療廢棄物集中處置管理辦法》中規(guī)定：“采取其他方式處置醫(yī)療廢棄物時(shí)，必須采取防止污染大氣、水體和土壤等措施”。

3防治農(nóng)藥污染和農(nóng)業(yè)面源污染

許多地方制定有農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)條例，對(duì)防治農(nóng)藥污染和農(nóng)業(yè)面源污染進(jìn)行了規(guī)定?！栋不帐∞r(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》(1999年)、《山東省農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)條例》(2004年)等都將土壤明確作為農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的要素之一加以保護(hù)。《海南生態(tài)省建設(shè)規(guī)劃綱要》(2005年修編)規(guī)定對(duì)農(nóng)藥污染和農(nóng)業(yè)面源污染的總量控制。《廣東省農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)條例》、杭州市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《市農(nóng)業(yè)局等<2002-2006年杭州市中低產(chǎn)田改造建設(shè)實(shí)施意見(jiàn)>的通知》、河北省環(huán)保局《關(guān)于農(nóng)田污灌危害農(nóng)產(chǎn)品問(wèn)題解決意見(jiàn)的報(bào)告》等規(guī)定了農(nóng)田土壤整理及農(nóng)田環(huán)境的監(jiān)測(cè)，要求定期組織對(duì)土壤的調(diào)查、監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)?！栋不帐∞r(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》規(guī)定向農(nóng)田灌溉渠道排放工業(yè)廢水或者城市污水的，必須保證最近的灌溉取水點(diǎn)水質(zhì)符合農(nóng)田灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)；并規(guī)定劃定農(nóng)業(yè)用地污染整治區(qū)和限期治理的制度。

4土壤污染治理和修復(fù)

《浙江省固體廢物污染環(huán)境防治條例》見(jiàn)該《條例》第16~18條、52條規(guī)定?！墩憬」腆w廢物污染環(huán)境防治條例》2006年3月29日由浙江省第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議通過(guò)，2006年6月1日起起施行。規(guī)定對(duì)污染土壤實(shí)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和修復(fù)制度，并規(guī)定對(duì)污染嚴(yán)重且難以修復(fù)的耕地依法進(jìn)行功能調(diào)整、嚴(yán)格控制填埋過(guò)危險(xiǎn)廢物場(chǎng)地的開(kāi)發(fā)利用。開(kāi)展全省土壤污染狀況調(diào)查和超標(biāo)耕地綜合治理，對(duì)污染嚴(yán)重且難以修復(fù)的耕地要依法調(diào)整；對(duì)污染企業(yè)搬遷后的原址要進(jìn)行土壤風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和修復(fù)。《本溪市土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾辦法》明確將工業(yè)排污造成污染的土地和因采礦、冶煉、發(fā)電等工礦企業(yè)生產(chǎn)排放的廢物堆積壓占的土地規(guī)定為需土地復(fù)墾的情況。一些省市還在環(huán)境保護(hù)規(guī)劃綱要等規(guī)范性文件中要求開(kāi)展土壤監(jiān)測(cè)、構(gòu)建土壤等環(huán)境預(yù)警和應(yīng)急體系、進(jìn)行土壤置換等。

沈陽(yáng)市環(huán)境保護(hù)局、沈陽(yáng)市規(guī)劃和國(guó)土資源局2007年5月聯(lián)合發(fā)布了《沈陽(yáng)市污染場(chǎng)地環(huán)境治理及修復(fù)管理辦法(試行)》《沈陽(yáng)市污染場(chǎng)地環(huán)境治理及修復(fù)管理辦法》(試行)，沈陽(yáng)市環(huán)境保護(hù)局、沈陽(yáng)市規(guī)劃和國(guó)土資源局文件 沈環(huán)保[2007]87號(hào)。2007年5月25日發(fā)布，自2007年6月1日起實(shí)施。，該《管理辦法》的立法目的是：為全面推進(jìn)我市污染場(chǎng)地的治理及修復(fù)，防止污染場(chǎng)地對(duì)環(huán)境和人體健康造成危害，保障土壤環(huán)境安全?！豆芾磙k法》分為總則、監(jiān)督管理、污染場(chǎng)地的評(píng)估與認(rèn)定、污染場(chǎng)地的治理及修復(fù)、法律責(zé)任、附則等6個(gè)部分，對(duì)污染場(chǎng)地環(huán)境治理及修復(fù)管理進(jìn)行了比較系統(tǒng)的規(guī)定。

5土壤污染狀況調(diào)查與污染土壤的數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)

《浙江省固體廢物污染環(huán)境防治條例》規(guī)定進(jìn)行土壤污染狀況調(diào)查；山西省人民政府辦公廳《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)省環(huán)保局2006年全省整治違法排污企業(yè)保障群眾健康環(huán)保專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案的通知》要求所有在建和已投產(chǎn)的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)企業(yè)，應(yīng)對(duì)礦區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行充分調(diào)查，建立礦區(qū)的水文、地質(zhì)、土壤和動(dòng)植物等生態(tài)環(huán)境和人文環(huán)境基礎(chǔ)狀況數(shù)據(jù)庫(kù)。

我國(guó)一些省市的環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)在1990年以后，曾接受外資企業(yè)委托的用地樣品的檢測(cè)工作；江蘇等省也開(kāi)展了一些土壤污染情況的調(diào)查檢測(cè)；上海市在世博園建設(shè)中開(kāi)展土壤檢測(cè)、評(píng)估與修復(fù)等。

我國(guó)地方立法中雖然有一些土壤污染防治的明確規(guī)定，但基本上都只是確立制度的原則性、宣示性規(guī)定，缺乏具體的實(shí)體性要求、程序性規(guī)定和罰則，缺乏相關(guān)的配套性規(guī)定來(lái)支撐制度的實(shí)施，因而設(shè)立的制度可操作性不強(qiáng)。

(四)我國(guó)土壤污染防治的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)測(cè)規(guī)范

我國(guó)先后制定了一些專門(mén)的土壤污染防治和土壤環(huán)境保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)測(cè)規(guī)范。如《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》、《展覽會(huì)用地土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)(暫行)》、《食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》、《工業(yè)企業(yè)土壤環(huán)境質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)基準(zhǔn)》、《土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范》《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB15618-1995)，自1995年12月6日起實(shí)施；《展覽會(huì)用地土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)(暫行)》(HJ/T 350-2007)，自2007年8月1日起實(shí)施；《食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》(HJ 332-2006)，自2007年2月1日起實(shí)施；《工業(yè)企業(yè)土壤環(huán)境質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)基準(zhǔn)》(HJ/T 25-1999)，自1999年8月1日起實(shí)施；《土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范》(HJ/T 166 -2004)，自2004年12月9日起實(shí)施。等。

《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》主要適用于農(nóng)田、蔬菜地、茶園、果園、牧場(chǎng)、林地、自然保護(hù)區(qū)等地的土壤。該標(biāo)準(zhǔn)按土壤應(yīng)用功能、保護(hù)目標(biāo)和土壤主要性質(zhì)，將土壤環(huán)境質(zhì)量分為三類，相應(yīng)的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)分為三級(jí)，規(guī)定了土壤中污染物的最高允許濃度指標(biāo)值及相應(yīng)的監(jiān)測(cè)方法，主要的指標(biāo)有11種，包括：土壤pH值，鎘、汞、砷、銅、鉛、鉻、鋅、鎳等重金屬和有毒無(wú)機(jī)物，以及“六六六”、“滴滴涕”等有毒有機(jī)物。

《工業(yè)企業(yè)土壤環(huán)境質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)基準(zhǔn)》是為保護(hù)在工業(yè)企業(yè)中工作或在工業(yè)企業(yè)附近生活的人群以及工業(yè)企業(yè)界區(qū)內(nèi)的土壤和地下水，對(duì)工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)造成的土壤污染危害進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)而制定。該基準(zhǔn)制定了兩套基準(zhǔn)數(shù)據(jù)：土壤基準(zhǔn)直接接觸和土壤基準(zhǔn)遷移至地下水。

第十屆全國(guó)人大第四次會(huì)議批準(zhǔn)的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確提出“開(kāi)展全國(guó)土壤污染現(xiàn)狀調(diào)查，綜合治理土壤污染”。2006年7月起，國(guó)家環(huán)保總局與國(guó)土資源部聯(lián)合投入10億元，用三年半時(shí)間，進(jìn)行全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查，并以此完善我國(guó)的土壤污染防治工作。目前國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局正在加緊進(jìn)行土壤污染狀況調(diào)查，并開(kāi)展污染土壤修復(fù)與綜合治理試點(diǎn)示范。

二、我國(guó)土壤污染防治立法存在的問(wèn)題

從以上我國(guó)關(guān)于土壤污染防治的法律體系看，我國(guó)的土壤污染防治立法已有了一些基礎(chǔ)。特別是自2000年以來(lái)，這方面的法律問(wèn)題越來(lái)越明朗化、立法也越來(lái)越多、管理制度內(nèi)容也越來(lái)越全面。這些立法在一定程度上解決了土壤污染的污染源和污染物排放控制問(wèn)題。但是，也反映出這種立法目前還是十分薄弱的，立法的缺乏直接導(dǎo)致環(huán)境管理權(quán)的缺乏，土壤污染防治只能依據(jù)現(xiàn)有為數(shù)甚少的、授權(quán)不充分的法律進(jìn)行環(huán)境管理，這與土壤污染的嚴(yán)峻形勢(shì)及其防治的實(shí)際需要很不相適應(yīng)，在土壤污染防治問(wèn)題的原因分析中，幾乎都將政策與法律的缺失問(wèn)題作為最主要原因之一。

(一)不能滿足保障公眾健康和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的需要

目前我國(guó)土壤污染的總體形勢(shì)相當(dāng)嚴(yán)峻^[1]，土壤污染直接或間接地危害人體健康和環(huán)境安全，嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、阻礙土地的再次開(kāi)發(fā)利用，制約經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，反映出以防治環(huán)境污染為任務(wù)的環(huán)境法，沒(méi)有達(dá)到法律的目的。

在我國(guó)就污染物而言，污染土壤的物質(zhì)種類繁多，據(jù)駱永明教授主持的國(guó)家973項(xiàng)目“長(zhǎng)江、珠江三角洲地區(qū)土壤和大氣環(huán)境質(zhì)量變化規(guī)律與調(diào)控原理”的研究，最近的一次檢測(cè)發(fā)現(xiàn)，長(zhǎng)三角某地區(qū)一處土壤檢出的有機(jī)物多氯聯(lián)苯多氯聯(lián)苯屬于國(guó)際社會(huì)高度關(guān)注的有毒物質(zhì)，它在土壤中殘留，通過(guò)食物鏈積累、放大，最終危害人體健康和生態(tài)系統(tǒng)。竟達(dá)100多種!此外，以鎘、鉛、汞、砷等為主的重金屬污染在一些地區(qū)也非常嚴(yán)重。根據(jù)初步數(shù)據(jù)，受鎘、砷、鉻、鉛等重金屬污染的耕地面積近2 000萬(wàn)公頃，約占耕地總面積的1/5。^[2]

據(jù)不完全調(diào)查，目前全國(guó)受污染的耕地約有1.5億畝，污水灌溉污染耕地3 250萬(wàn)畝，固體廢棄物堆存占地和毀田200萬(wàn)畝，合計(jì)約占耕地總面積的1/10以上^[3]，其中多數(shù)集中在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)。據(jù)中科院此前的一項(xiàng)調(diào)查結(jié)果顯示，近年來(lái)，廣州近郊因?yàn)槲鬯喔榷廴巨r(nóng)田2 700公頃，因施用含污染物的底泥造成1 333公頃的土壤被污染，污染面積占郊區(qū)耕地面積的46%。這項(xiàng)調(diào)查還表明，全國(guó)目前至少有1 300萬(wàn)~1 600萬(wàn)公頃耕地受到農(nóng)藥的污染。^[4]

土壤污染不僅引起食物農(nóng)藥污染中毒事件等食品安全問(wèn)題，還直接導(dǎo)致食物品質(zhì)不斷下降。有些地方糧食、蔬菜、水果等食物中鎘、鉻、砷、鉛等重金屬含量超標(biāo)或接近臨界值。由于農(nóng)藥和有機(jī)物污染、放射性污染、病原菌污染等其他類型的土壤污染所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失尚難以估計(jì)。但據(jù)估算，全國(guó)每年因重金屬污染的糧食達(dá)1 200萬(wàn)噸，造成的直接經(jīng)濟(jì)損失超過(guò)200億元^[3]。土壤污染除影響食物的衛(wèi)生品質(zhì)外，也明顯地影響到農(nóng)作物的其他品質(zhì)，有些地區(qū)污水灌溉已經(jīng)使得蔬菜的味道變差、易爛，甚至出現(xiàn)難聞的異味；農(nóng)產(chǎn)品的儲(chǔ)藏品質(zhì)和加工品質(zhì)也不能滿足深加工的要求。

除耕地之外，我國(guó)的工礦區(qū)、城市也存在土壤(或土地)污染問(wèn)題。生活和工作在受污染土地上的人們的健康受到嚴(yán)重威脅。例如，據(jù)了解近幾年來(lái)上海在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城市改造中，約有1 400家有一定污染的工廠被搬遷，但在對(duì)土壤污染未作調(diào)查和評(píng)估的情況下，有關(guān)單位就直接在原地建造居民住宅或商住樓等。又如為治理工業(yè)污染，“十五”期間，北京市百余家工廠陸續(xù)遷出市區(qū)，今后還會(huì)有一些企業(yè)要停產(chǎn)或搬遷。對(duì)原來(lái)的工業(yè)用地進(jìn)行污染評(píng)估或污染修復(fù)，使其達(dá)到再次開(kāi)發(fā)利用的功能需求。保障首都環(huán)境安全，已經(jīng)成為市政府和公眾密切關(guān)注的問(wèn)題^[5]，但卻缺乏土壤污染的評(píng)估、修復(fù)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)。

(二)缺乏完整的土壤污染防治法律體系

與大氣污染主要是廢氣(包括顆粒物)造成、水污染主要是廢水造成不同，土壤污染不僅(在有的地方甚至不是主要)是固體廢物造成的，而且是長(zhǎng)期、多因素、綜合作用的結(jié)果：既包括固體廢物，也包括廢氣、廢水等污染物造成的；既包括直接排放的、也包括從大氣、水環(huán)境等環(huán)境遷移轉(zhuǎn)化來(lái)的；既包括使用、排放等控制性釋放活動(dòng)造成的，也包括泄露等非控制性釋放活動(dòng)造成的。而且，與大氣和水資源不同，土壤作為土地的成分之一，屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)的范圍。因此，僅有固體廢物、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)控制，對(duì)土壤污染防治是不夠的，還要綜合控制。但是，我國(guó)現(xiàn)有污染防治法，不僅沒(méi)有綜合性土壤污染防治法，而且缺乏土壤污染綜合防治的規(guī)定，使得我國(guó)關(guān)于土壤污染防治的立法缺乏系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。

(三)缺乏農(nóng)業(yè)土壤污染防治的系統(tǒng)性規(guī)定

土地不僅是農(nóng)民賴以生活的居所地，而且是其維持生計(jì)、經(jīng)濟(jì)的重要要素，但是，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)法主要關(guān)注地力；而我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作的重心放在了城市，而極少關(guān)注農(nóng)村，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律存在嚴(yán)重不足，同時(shí)農(nóng)業(yè)土壤污染問(wèn)題主要是面源污染，我國(guó)環(huán)境法卻缺乏面源污染控制的機(jī)制和制度。加之，近年由于城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，許多污染企業(yè)“下鄉(xiāng)”，產(chǎn)生了越來(lái)越多的土壤污染，而我國(guó)環(huán)境法也缺乏這方面的規(guī)定。因此，缺乏法律規(guī)定或者可操作性強(qiáng)的制度以及監(jiān)督管理能力保證，使得土壤污染防治工作在農(nóng)村缺乏有效的機(jī)制與制度保證。

(四)缺乏企業(yè)搬遷的土壤污染防治的管理規(guī)定

與大氣環(huán)境、水環(huán)境不同，土地的固定性和使用可獨(dú)占性，使得其生產(chǎn)環(huán)境與生活環(huán)境、生態(tài)環(huán)境的邊界是可以明確區(qū)分的，而生產(chǎn)環(huán)境與生活環(huán)境、生態(tài)環(huán)境的管理是適用不同的法律和標(biāo)準(zhǔn)的，土壤是受這種區(qū)分影響最大的環(huán)境要素。但是，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)的變化，生產(chǎn)環(huán)境與生活環(huán)境、生態(tài)環(huán)境的具體范圍是不斷變化的，在調(diào)整中法律和標(biāo)準(zhǔn)適用所產(chǎn)生的差異，需要法律規(guī)制。近幾年來(lái)，我國(guó)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城市改造中，每年都有成千上萬(wàn)的有一定污染的工廠被搬遷，已經(jīng)并正在留下許多土壤污染防治問(wèn)題，是固體廢物、廢水、廢氣等污染源與污染物控制所不能解決的，需要專門(mén)立法。但是我國(guó)現(xiàn)有污染防治法，不僅沒(méi)有土壤污染防治專門(mén)立法，而且，缺乏企業(yè)搬遷的土壤污染防治的管理規(guī)定。

(五)缺乏受污染土壤的清除和修復(fù)的規(guī)定

污染的土壤如不加清除和修復(fù)，不僅可能引起地下水源、空氣、地表水的污染，而且由于其恢復(fù)是長(zhǎng)期的，會(huì)長(zhǎng)期危害生活其上人們的身體健康，將帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)隱患。大氣污染防治法、水污染防治、固體廢物污染防治法等其他污染防治法，不能解決已經(jīng)受污染的土壤的清除和修復(fù)等問(wèn)題，土壤的清除和修復(fù)的要求和責(zé)任確定需要專門(mén)立法；而土壤污染不僅是可以清除和修復(fù)，而且土壤污染修復(fù)具有很強(qiáng)的科學(xué)技術(shù)性和污染轉(zhuǎn)移的風(fēng)險(xiǎn)，也需要加以規(guī)制。但是，我國(guó)現(xiàn)有污染防治法，不僅沒(méi)有土壤污染防治專門(mén)立法，也缺乏土壤污染清除和修復(fù)的規(guī)定。

(六)缺乏土壤污染防治與土壤環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)

1995年國(guó)家曾頒布土壤質(zhì)量環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，但業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為該標(biāo)準(zhǔn)過(guò)分強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一，并不能滿足我國(guó)土壤多樣化特點(diǎn)。同時(shí)，由于制定時(shí)的局限性，并不能滿足土壤污染防治與土壤環(huán)境保護(hù)的需要。例如，該標(biāo)準(zhǔn)中對(duì)鉛的臨界含量定值偏高，難以保障兒童健康；另外標(biāo)準(zhǔn)中有機(jī)污染物種類太少，僅有“六六六”和DDT兩種，事實(shí)上，這兩種農(nóng)藥于1983年已停產(chǎn)，對(duì)土壤危害程度越來(lái)越小，可其他新型的污染物并沒(méi)有列為有機(jī)污染物。而且，土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系也未形成，土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)規(guī)范與監(jiān)測(cè)能力建設(shè)非常缺乏，使得全國(guó)土壤污染的面積、分布和程度不清，導(dǎo)致防治措施缺乏針對(duì)性。同時(shí)，我國(guó)土壤污染防治的污染控制標(biāo)準(zhǔn)還十分不足。

三、完善我國(guó)土壤污染防治法的主要途徑

為了應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的土壤污染問(wèn)題，我國(guó)已經(jīng)確定采取更多措施。胡錦濤總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)，要讓人民群眾喝上干凈的水，呼吸清潔的空氣，吃上放心的食物，在良好的環(huán)境中生產(chǎn)生活，并明確要求“把防治土壤污染提上重要議程”

(一)制定《土壤污染防治法》，完善土壤污染防治的法律、法規(guī)體系

為了使土壤污染防治有法可依，需要健全和完善土壤污染防治法律、法規(guī)體系。在這個(gè)體系中，應(yīng)當(dāng)中央立法和地方立法相結(jié)合、綜合性立法與單行性立法相結(jié)合、土壤環(huán)境保護(hù)與土壤污染防治立法相結(jié)合、實(shí)體性立法與程序性立法相結(jié)合，各層次、各部分的土壤污染防治立法相互聯(lián)系、相互補(bǔ)充，共同達(dá)到土壤污染防治立法的總體目標(biāo)。目前，最亟需制定的是一部綜合性的土壤污染防治的法律。

自第8屆全國(guó)人民代表大會(huì)第2次會(huì)議起，就不斷有代表提出保護(hù)農(nóng)村環(huán)境的議案，強(qiáng)烈呼吁加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土壤污染的防治，特別是加強(qiáng)對(duì)耕地污染的防治。近年來(lái)，更有更多名全國(guó)人大代表和地方人大代表提出制定土壤污染防治法律和地方性法規(guī)的議案或建議在2003年“兩會(huì)”期間，江蘇省射陽(yáng)縣農(nóng)技推廣中心副主任姜德明等39位全國(guó)人大代表就提出議案，建議將治理土壤污染問(wèn)題提上議事日程；2004年召開(kāi)的“兩會(huì)”上，廣東省的有關(guān)建議被相關(guān)人士再次提出來(lái)。。這些議案和建議受到國(guó)家行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)的重視，全國(guó)人大環(huán)資委從1994年起開(kāi)始關(guān)注土壤污染防治的立法問(wèn)題，鑒于我國(guó)土壤污染的嚴(yán)峻形勢(shì)，為了有效地保護(hù)土壤，防止土壤污染的進(jìn)一步發(fā)展，進(jìn)行土壤污染整治，促進(jìn)土壤改良，保障土壤安全，規(guī)范土壤污染防治活動(dòng)，推動(dòng)土壤污染防治法制化建設(shè)的發(fā)展，制定一部專門(mén)的《土壤污染防治法》已列入國(guó)家議事日程，根據(jù)全國(guó)人大代表多次建議，全國(guó)人大環(huán)資委在研究本屆人大環(huán)境與資源立法規(guī)劃時(shí)提出了抓緊制定《土壤污染防治法》的建議。

《土壤污染防治法》應(yīng)是我國(guó)土壤污染防治方面的一部專門(mén)性法律，根據(jù)我國(guó)環(huán)境法律、法規(guī)體系的結(jié)構(gòu)，該法是我國(guó)土壤污染防治領(lǐng)域里的一部最主要的法律，其是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域里的一部單行法律，同時(shí)又自成體系。該法立法的目的是為了預(yù)防和整治土壤污染，保護(hù)土壤環(huán)境，保護(hù)農(nóng)產(chǎn)品安全和人體健康，保證土壤資源的永續(xù)和安全利用。從我國(guó)環(huán)境污染防治的立法模式以及國(guó)外相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)看，《土壤污染防治法》結(jié)構(gòu)上應(yīng)當(dāng)包括：總則、管理體制與制度、土壤污染預(yù)防、污染土壤的整治與修復(fù)、法律責(zé)任等內(nèi)容。

同時(shí)，由于污染物既可以直接產(chǎn)生土壤污染，也可通過(guò)水、大氣等環(huán)境要素遷移轉(zhuǎn)化后，間接導(dǎo)致土壤污染。因此，大氣污染防治、水污染防治、水源涵養(yǎng)、固體廢物污染環(huán)境防治、土地管理、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)、耕地保養(yǎng)等等都涉及到了土壤污染防治工作；也只有相關(guān)法律法規(guī)的密切配合，才能完成土壤的污染防治工作。所以，土壤污染的防治，不僅需要制定專門(mén)的《土壤污染防治法》，也需要修改完善相關(guān)法律、法規(guī)，以形成完善的、科學(xué)的土壤污染防治立法體系。

(二)建立和健全土壤污染防治的管理體制與管理制度

由于土壤污染本身的特點(diǎn)，土壤污染源廣泛，涉及土壤污染的管理事項(xiàng)特別多，涉及土壤污染防治工作的部門(mén)亦比較多且職責(zé)存在交叉。盡管土壤污染防治多部門(mén)管理是必要的，但是，由于涉及部門(mén)眾多，職責(zé)分散，不利于土壤污染防治的高效協(xié)調(diào)開(kāi)展。因此，按照我國(guó)環(huán)境法“統(tǒng)一監(jiān)督管理與分級(jí)、分部門(mén)管理相結(jié)合”的原則規(guī)定，理順土壤污染防治的管理體制是制定《土壤污染防治法》的重要內(nèi)容。土壤污染防治的管理應(yīng)是分工和協(xié)調(diào)相統(tǒng)一的體制?！锻寥牢廴痉乐畏ā窇?yīng)確定土壤污染防治的統(tǒng)一監(jiān)督管理部門(mén)——環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)的統(tǒng)一監(jiān)督管理職責(zé)，明確土地、礦產(chǎn)、農(nóng)業(yè)、水利行政主管部門(mén)等監(jiān)督管理部門(mén)和相關(guān)部門(mén)的職責(zé)和權(quán)限，建立地方人民政府對(duì)土壤環(huán)境質(zhì)量的負(fù)責(zé)機(jī)制。

在我國(guó)現(xiàn)有的立法中，已經(jīng)建立了一些土壤污染防治的管理制度，但由于這些制度的設(shè)計(jì)不全面、不完善，難以真正發(fā)揮其作用。應(yīng)建立和完善土壤污染控制區(qū)制度、土壤污染防治規(guī)劃制度、土壤污染防治標(biāo)準(zhǔn)制度、土壤污染防治監(jiān)測(cè)制度、土壤污染防治調(diào)查及信息披露制度、土壤污染環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)制度等管理制度。

(三)建立和完善土壤污染防治與污染土壤修復(fù)的法律制度

土壤污染與大氣污染、水污染有著不同的特點(diǎn)，土壤具有污染累積性和可修復(fù)性，單純地從污染物、污染源預(yù)防是不夠的，同時(shí)受污染的土壤一般可以并應(yīng)該進(jìn)行修復(fù)與整治。因此，防治土壤污染從內(nèi)容上包括兩個(gè)主要部分：一是土壤污染防治；二是污染土壤修復(fù)與整治。

我國(guó)環(huán)境污染防治法雖然已經(jīng)有一些對(duì)污染物、污染源的控制，可以起到土壤污染防治的作用，但是，有些制度沒(méi)有考慮土壤污染防治的需要；甚至有些制度在一定范圍、一定程度上影響土壤污染防治。因此，應(yīng)根據(jù)土壤污染防治需要，建立和完善建設(shè)項(xiàng)目的土壤污染預(yù)防制度、防止污染物排放污染土壤制度、防止污染物遷移污染土壤制度、土地利用的限制制度、土壤污染突發(fā)事件應(yīng)急制度、農(nóng)用地的土壤污染防治制度、企業(yè)運(yùn)行中的土壤狀況報(bào)告與檢查制度、企業(yè)破產(chǎn)、關(guān)閉或土地改作他用時(shí)土壤狀況的監(jiān)測(cè)、評(píng)估制度等。

在完善土壤污染防治制度中應(yīng)特別注意農(nóng)業(yè)土壤污染防治的系統(tǒng)性和可操作性。目前我國(guó)的農(nóng)業(yè)土壤管理法律法規(guī)主要注重土地肥力、人畜安全等問(wèn)題，農(nóng)業(yè)土壤污染防治缺乏規(guī)定，但是根據(jù)進(jìn)行的監(jiān)測(cè)，現(xiàn)在土壤檢出的多氯聯(lián)苯等有毒性、持久性有機(jī)物種類繁多，以鎘、鉛、汞、砷等為主的重金屬污染在一些地區(qū)也非常嚴(yán)重，它們不僅對(duì)人體有害，更會(huì)給環(huán)境及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全帶來(lái)一系列不良影響。因此應(yīng)制定農(nóng)業(yè)土壤污染防治的專門(mén)性規(guī)定。

我國(guó)環(huán)境法律中，污染土壤修復(fù)與整治制度基本上是空白，制定《土壤污染防治法》和其他法律、法規(guī)時(shí)，應(yīng)當(dāng)從人民生命健康安全、生態(tài)安全、食品安全和國(guó)家安全以及土地資源保護(hù)與合理利用的高度，對(duì)土壤污染和污染修復(fù)予以重視，確立土壤污染修復(fù)的對(duì)象和優(yōu)先序位、建立污染土壤修復(fù)計(jì)劃與方案制度、污染土壤修復(fù)評(píng)估與鑒定制度、污染土壤的修復(fù)責(zé)任制度、污染土壤的修復(fù)技術(shù)開(kāi)發(fā)與應(yīng)用制度、修復(fù)污染土壤的資質(zhì)規(guī)定、土壤污染整治基金制度等。

在建立污染土壤修復(fù)制度中，應(yīng)特別注意廢棄工業(yè)用地與城市開(kāi)發(fā)的土壤污染防治的管理。城市工業(yè)用地污染問(wèn)題因具有隱蔽性和滯后性，有毒有機(jī)物、重金屬等數(shù)十年積累，土壤污染已經(jīng)十分嚴(yán)重，而污染的土地如果不加治理，讓土壤本身自然恢復(fù)，一般需要花兩三百年，嚴(yán)重的要花上千年。但是，我國(guó)在企業(yè)破產(chǎn)、倒閉、歇業(yè)、土地改作他用等時(shí)候，均缺乏環(huán)境監(jiān)督管理。而目前由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和城市結(jié)構(gòu)調(diào)整等原因，我國(guó)每年有成千上萬(wàn)污染嚴(yán)重企業(yè)關(guān)停，其土地許多是處在市區(qū)，而城市規(guī)劃與開(kāi)發(fā)通常是從區(qū)域開(kāi)發(fā)，地理、地質(zhì)、大氣、水等的利用，沒(méi)有考慮土地污染問(wèn)題，生活和工作在受污染土地上的人們的健康可能將會(huì)受到直接危害，已經(jīng)留下了巨大的安全隱患。為防止土壤污染給我國(guó)城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)可能帶來(lái)的巨大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)制定廢棄工業(yè)用地與城市開(kāi)發(fā)的土壤污染防治的專門(mén)性規(guī)定。

(四)明確單位和個(gè)人在土壤污染防治方面的權(quán)利和義務(wù)，建立完善的公眾參與機(jī)制

我國(guó)環(huán)境污染防治法實(shí)行環(huán)境污染者依法負(fù)責(zé)的原則。企業(yè)、事業(yè)單位在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和其他管理活動(dòng)中，應(yīng)當(dāng)采取措施，防止對(duì)土壤造成污染。已經(jīng)造成污染的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)整治或修復(fù)責(zé)任。

公民既有享受美好環(huán)境的權(quán)利，也有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。公眾參與指公眾依法享有參加環(huán)境資源保護(hù)活動(dòng)和環(huán)境資源保護(hù)管理監(jiān)督的權(quán)利和自由。環(huán)境管理作為涉及每一個(gè)人的事業(yè)，需要公眾的廣泛參與，這早已成為世界各國(guó)的共識(shí)，公眾參與原則是我國(guó)環(huán)境法的基本原則。我國(guó)雖然在環(huán)境立法中已經(jīng)有了一些鼓勵(lì)公眾參與的規(guī)定，但這些規(guī)定既不全面、也不系統(tǒng)、還缺乏程序性規(guī)定與救濟(jì)保障。特別是在土壤污染防治法方面還缺乏規(guī)定。因此，土壤污染防治法應(yīng)當(dāng)將公民在土壤污染防治方面的環(huán)境權(quán)具體化、制度化，明確公眾參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利義務(wù)、主要途徑、形式、范圍、程序及保障、激勵(lì)機(jī)制，為公眾參與環(huán)境保護(hù)提供根本保證，此外，應(yīng)加強(qiáng)提高公眾環(huán)境意識(shí)的宣傳、教育、培訓(xùn)，為環(huán)境污染防治和環(huán)境保護(hù)的發(fā)展提供持續(xù)的社會(huì)根本動(dòng)力。

(五)規(guī)定土壤污染防治的法律責(zé)任，完善土壤污染糾紛與救濟(jì)程序

科學(xué)、合理地設(shè)定法律責(zé)任是保障法律能發(fā)揮實(shí)際效果的需要。我國(guó)環(huán)境污染防治法中主要做了行政責(zé)任與民事責(zé)任的特別規(guī)定。

環(huán)境行政責(zé)任的規(guī)定中，我國(guó)近年來(lái)一方面增加了行政處罰的種類、加大了行政處罰的力度；另一方面重視對(duì)行政管理部門(mén)及其工作人員責(zé)任的追究。土壤污染防治立法應(yīng)注意這種發(fā)展。

鑒于土壤污染的復(fù)雜性、累積性和滯后性，一般的環(huán)境污染民事責(zé)任制度在追究土壤污染者的民事責(zé)任時(shí)往往無(wú)能為力。采用特殊的、更為嚴(yán)格的民事責(zé)任制度，成為土壤污染立法的重要內(nèi)容。其表現(xiàn)就是嚴(yán)格責(zé)任、連帶責(zé)任和溯及責(zé)任的適用，以及責(zé)任社會(huì)分擔(dān)與社會(huì)救助等。

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China’s Legislation for Preventing and Controlling Soil Contamination

LUO Ji

(Research Institute of Environmental Law，Wuhan University，Wuhan 430072，China)

Abstract：No act or regulations have yet been enacted in China for soil contamination. Rather，only some relevant provisions scatter in the Environmental Protection Act of the PRC，which indicates that a gap exists in legislation for preventing and controlling soil contamination and we badly need a systematic and operative statutory framework. Absence of legislation immediately results in lack of environmental managerial，power which cannot meet the demand for preventing soil contamination. While analyzing land contamination，people always focus on lack of policies and laws. As such，an elaborate statutory system should be built and especially an act be enacted that specifies the purpose，basic principles and managerial rules of prevention of soil contamination in China.

Key Words：legislation；soil contamination；prevention and control；soil environment；protection

本文責(zé)任編輯：曹明德