摘 要：財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是中央與地方財(cái)政關(guān)系的重要構(gòu)成內(nèi)容，它有效協(xié)調(diào)中央與地方的財(cái)政關(guān)系。從不同的角度分析，中央與地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付表現(xiàn)出再分配性、無(wú)償性、贈(zèng)與性、間接調(diào)控性等多重特點(diǎn)。中央與地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)、形式、數(shù)額和附加條件，都是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法調(diào)控的重點(diǎn)。我國(guó)正在制定《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》，應(yīng)針對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法調(diào)控的重點(diǎn)和我國(guó)中央與地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付存在的問(wèn)題，確立轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的形式，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付資金的計(jì)算確定方法和附加條件的設(shè)定。

關(guān)鍵詞：中央與地方關(guān)系；財(cái)政轉(zhuǎn)移支付關(guān)系；法律調(diào)控

中圖分類(lèi)號(hào)：DF41

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付關(guān)系是中央與地方財(cái)政關(guān)系的重要內(nèi)容之一，它對(duì)中央與地方財(cái)政收支的劃分起著平衡與協(xié)調(diào)作用，并使分權(quán)型財(cái)政體制下的中央與地方財(cái)政聯(lián)結(jié)為具有內(nèi)在聯(lián)系的統(tǒng)一整體。中央與地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付關(guān)系離不開(kāi)法律的調(diào)控，法律調(diào)控是實(shí)現(xiàn)中央與地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付關(guān)系科學(xué)化和規(guī)范化的保障。我國(guó)正在起草《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》，在這一背景下研究中央與地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付關(guān)系的法律調(diào)控問(wèn)題，具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

一、中央與地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的法律性質(zhì)

中央與地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，屬于政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，其目的是中央政府為解決中央與地方之間的財(cái)政縱向不平衡和地區(qū)之間的財(cái)政橫向不平衡問(wèn)題，進(jìn)而滿(mǎn)足地方政府完成地方事權(quán)和中央移交事權(quán)而讓渡中央財(cái)政收入，并實(shí)現(xiàn)中央政府的宏觀調(diào)控目標(biāo)。從不同的角度分析，中央與地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付表現(xiàn)出多重性質(zhì)。

首先，從社會(huì)分配的過(guò)程看，中央與地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付屬于再分配的范疇。中央與地方之間的初次分配，是通過(guò)分稅制立法在它們之間進(jìn)行稅權(quán)劃分實(shí)現(xiàn)的。但是，由于中央與地方稅權(quán)劃分與事權(quán)劃分遵循各自的原則，致使中央與地方稅權(quán)與事權(quán)不能完全一致，容易造成中央與地方之間初次分配出現(xiàn)不公平。而通過(guò)中央向地方進(jìn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，正是在中央與地方進(jìn)行初次分配的基礎(chǔ)上，按照縱向財(cái)政能力差異與均等化目標(biāo)要求所進(jìn)行的再分配，以解決初次分配不公平問(wèn)題，并間接調(diào)節(jié)中央與地方行使財(cái)權(quán)的能力。中央政府與地方政府權(quán)力的大小，主要取決于它們實(shí)際所能支配的財(cái)政資源。通過(guò)轉(zhuǎn)移支付制度調(diào)整中央與地方的財(cái)政收入，實(shí)現(xiàn)中央與地方財(cái)政收入的重新分配，實(shí)際上起到了重新劃分中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的作用。

其次，從轉(zhuǎn)移支付的本質(zhì)看，中央與地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付具有無(wú)償性的特征。政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是轉(zhuǎn)移支付主體不以獲得商品或勞務(wù)作為其支出的補(bǔ)償，因此，無(wú)償性是其本質(zhì)特征。中央與地方之間的轉(zhuǎn)移支付當(dāng)然也具有這一特征。從財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)看，中央政府對(duì)地方政府轉(zhuǎn)移支付的主要目標(biāo)是，利用轉(zhuǎn)移支付的調(diào)節(jié)，使國(guó)內(nèi)各地區(qū)間的公共服務(wù)和財(cái)政能力大致均等，使各地都能提供基本的公共服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。轉(zhuǎn)移支付的主要做法是，中央通過(guò)從全國(guó)籌集的財(cái)政收入中拿出一定的數(shù)額，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付形式，無(wú)償撥給財(cái)力不足的地區(qū)。因此，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要目標(biāo)及主要做法決定了其只能采用無(wú)償?shù)男问健?/p>

再次，從法律的角度分析，中央與地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付具有贈(zèng)與的性質(zhì)。財(cái)政學(xué)家認(rèn)為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是撥款、贈(zèng)款，是從經(jīng)濟(jì)意義上界定的^[1]。如果從法律角度界定中央與地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，那么，它就表現(xiàn)出贈(zèng)與的性質(zhì)，其中無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付可以認(rèn)為是不附條件的贈(zèng)與，有條件轉(zhuǎn)移支付可以認(rèn)為是附條件的贈(zèng)與。當(dāng)然，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的贈(zèng)與性質(zhì)，不完全等同于民事活動(dòng)中的贈(zèng)與。但是，具有贈(zèng)與性質(zhì)使中央與地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在制度設(shè)計(jì)上可以借用民法上贈(zèng)與制度的規(guī)定，從而更加完善。

最后，從宏觀調(diào)控的手段及調(diào)控手段作用的方式看，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付是中央利用經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行的間接調(diào)控。國(guó)家宏觀調(diào)控的手段包括法律手段、經(jīng)濟(jì)手段和行政手段三種。國(guó)家在宏觀調(diào)控過(guò)程中以法律的形式直接為市場(chǎng)主體設(shè)定義務(wù)，以實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控的目標(biāo)，這是宏觀調(diào)控的法律手段。宏觀調(diào)控中的行政手段是指行政機(jī)關(guān)利用法律所賦予的行政權(quán)力直接干預(yù)社會(huì)個(gè)體成員的權(quán)利，以實(shí)現(xiàn)其宏觀調(diào)控目標(biāo)。宏觀調(diào)控中的經(jīng)濟(jì)手段則是行政機(jī)關(guān)或其他社會(huì)公共權(quán)力機(jī)構(gòu)行使法律賦予的經(jīng)濟(jì)權(quán)力，對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)行條件進(jìn)行外部干預(yù)的活動(dòng)，其基本特征是不直接對(duì)社會(huì)個(gè)體的權(quán)利產(chǎn)生強(qiáng)制性的作用。法律手段和行政手段是基于國(guó)家主權(quán)而產(chǎn)生的調(diào)控手段，具有強(qiáng)制性，屬于直接調(diào)控的范疇；而經(jīng)濟(jì)手段則是國(guó)家對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)施加影響的行為，對(duì)社會(huì)成員只具有引導(dǎo)作用而不具有強(qiáng)制性，屬于間接調(diào)控的范疇^[2]。從社會(huì)資源配置的整體看，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付，既不增減公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費(fèi)，也不增減私人產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費(fèi)，只是影響微觀經(jīng)濟(jì)主體相互之間最終占有和支配社會(huì)產(chǎn)品的份額，因而它體現(xiàn)的主要是政府介入和干預(yù)收入分配的范圍和力度^[3]。同時(shí)，轉(zhuǎn)移支付也是中央政府實(shí)現(xiàn)其調(diào)控意圖的主要手段。作為中央政府的宏觀調(diào)控手段，轉(zhuǎn)移支付具有引導(dǎo)作用，地方?jīng)]有必須接受的義務(wù)，它不具有強(qiáng)制性，是中央政府實(shí)施的間接調(diào)控措施。

二、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在中央與地方財(cái)政關(guān)系中的地位

(一)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是構(gòu)成中央與地方財(cái)政關(guān)系的重要內(nèi)容

現(xiàn) 代 法 學(xué) 張道慶：論中央與地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付關(guān)系的法律調(diào)控 中央與地方的財(cái)政關(guān)系由三部分內(nèi)容組成，即中央與地方的財(cái)政支出關(guān)系、財(cái)政收入關(guān)系和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付關(guān)系。財(cái)政支出關(guān)系是中央與地方財(cái)政關(guān)系的基礎(chǔ)和邏輯起點(diǎn)，它影響著中央與地方的財(cái)政收入關(guān)系和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付關(guān)系的形成與存在狀態(tài)。財(cái)政收入關(guān)系是中央與地方財(cái)政關(guān)系的核心，它決定了中央與地方財(cái)權(quán)、財(cái)力的大小，決定著中央政府與地方政府職能的發(fā)揮。中央與地方的財(cái)政支出關(guān)系和財(cái)政收入關(guān)系往往通稱(chēng)為中央與地方的財(cái)政收支關(guān)系。在分權(quán)制財(cái)政體制下，中央與地方財(cái)政收支權(quán)限的劃分，表明了中央與地方財(cái)政之間的相對(duì)獨(dú)立性，尤其是地方財(cái)政相對(duì)于中央財(cái)政的獨(dú)立性。但是，財(cái)政分權(quán)并不割斷中央與地方之間的財(cái)政聯(lián)系。公共產(chǎn)品受益的層次性使得中央政府與地方政府之間會(huì)因?yàn)榻鉀Q公共產(chǎn)品受益范圍交叉問(wèn)題而發(fā)生一定的財(cái)政聯(lián)系。更為重要的是，地區(qū)間收入的均衡和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控使中央與地方之間即使實(shí)行徹底分權(quán)的財(cái)政聯(lián)邦制也不可能互不往來(lái)^[4]。而財(cái)政轉(zhuǎn)移支付關(guān)系是中央與地方財(cái)政收支關(guān)系的重要協(xié)調(diào)機(jī)制，它直接關(guān)系著在分權(quán)型財(cái)政體制中，中央與地方財(cái)政如何從財(cái)力上聯(lián)結(jié)成有機(jī)統(tǒng)一體的問(wèn)題。通過(guò)轉(zhuǎn)移支付關(guān)系，可以將分權(quán)制財(cái)政體制下中央與地方相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政關(guān)系聯(lián)為一個(gè)整體。轉(zhuǎn)移支付是對(duì)事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分不一致的彌補(bǔ)，是財(cái)政體制正常運(yùn)轉(zhuǎn)的“潤(rùn)滑劑”。因此，它更多地體現(xiàn)了各級(jí)政府間存在程度不同的統(tǒng)一性和聯(lián)系性。如果中央與地方的財(cái)政支出關(guān)系和財(cái)政收入關(guān)系不實(shí)行分權(quán)，那么中央與地方之間的轉(zhuǎn)移支付就沒(méi)有形成的基礎(chǔ)；同理，如果中央與地方的財(cái)政支出關(guān)系和財(cái)政收入關(guān)系實(shí)行分權(quán)制度，則必然要輔之以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，從而形成中央與地方之間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付關(guān)系。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)中央與地方具有不同的意義。對(duì)中央來(lái)講，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)際上形成中央財(cái)政支出；對(duì)地方來(lái)講，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)際上形成地方財(cái)政收入。只是轉(zhuǎn)移支付中的財(cái)政支出與財(cái)政收入不同于一般意義上的財(cái)政支出與財(cái)政收入。因此，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付關(guān)系是分權(quán)制財(cái)政體制下中央與地方財(cái)政關(guān)系的重要組成部分。

(二)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付有效協(xié)調(diào)中央與地方的財(cái)政關(guān)系

中央政府與地方政府在行使財(cái)政職能方面各有側(cè)重，并且互相配合，共同組成特定的國(guó)家財(cái)政活動(dòng)體系(財(cái)政管理體制)。各級(jí)政府財(cái)政關(guān)系的協(xié)調(diào)、發(fā)展是國(guó)家財(cái)政活動(dòng)的一個(gè)重要方面，直接關(guān)系到國(guó)家財(cái)政資源的有效使用和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)^[5]。轉(zhuǎn)移支付在中央與地方財(cái)政關(guān)系中主要發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，具體表現(xiàn)為：

1.協(xié)調(diào)中央與地方之間的財(cái)政不平衡問(wèn)題 中央與地方之間財(cái)政不平衡，是指中央政府與地方政府之間各自的財(cái)政收入與其承擔(dān)的事權(quán)所需要的支出責(zé)任之間的不對(duì)稱(chēng)的狀態(tài)，是典型的縱向財(cái)政不平衡，反映中央政府與地方政府之間收入能力與支出能力的結(jié)構(gòu)性不平衡，通常表現(xiàn)為在整個(gè)國(guó)家財(cái)政收支結(jié)構(gòu)中，中央政府擁有的財(cái)政收入份額遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其支出額，而地方政府擁有的財(cái)政收入份額則大大低于其財(cái)政支出額，其直接結(jié)果就是地方政府所承擔(dān)的支出責(zé)任與他們的收入能力不相匹配，這主要是因?yàn)橹醒肱c地方之間財(cái)政支出與財(cái)政收入劃分不一致所造成的。

從財(cái)政支出方面看，事權(quán)在中央與地方之間的劃分，決定了中央與地方所承擔(dān)的職責(zé)，進(jìn)而決定了它們各自相應(yīng)的支出責(zé)任。在政府的三大職能劃分中，收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)主要是中央政府的職能，因此，中央政府應(yīng)主要承擔(dān)這兩方面的支出責(zé)任；而資源配置是中央政府與地方政府的共同職能，出于資源配置效率的考慮，中央政府主要負(fù)責(zé)全國(guó)性公共產(chǎn)品的提供，地方政府則負(fù)責(zé)地方性公共產(chǎn)品的提供。在這樣的支出責(zé)任劃分格局下，到底是中央政府的支出責(zé)任大還是地方政府的支出責(zé)任大，關(guān)鍵在于分清中央政府的事權(quán)大還是地方政府的事權(quán)大，因?yàn)槭聶?quán)的大小決定了相應(yīng)支出責(zé)任的大小。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)基本特征就是決策權(quán)分散，居民個(gè)人、企業(yè)和地方政府享有獨(dú)立的決策權(quán)；地方政府與本地居民聯(lián)系更緊密。從公共產(chǎn)品的角度分析，地方性公共產(chǎn)品與本地居民關(guān)系更為密切，從理論上講，在一般情況下需求量也大于全國(guó)性公共產(chǎn)品，因此，地方政府的事權(quán)大于中央政府的事權(quán)，地方政府的支出責(zé)任相應(yīng)也大于中央政府的支出責(zé)任。

從財(cái)政收入方面看，在分稅制條件下，世界各國(guó)一般是按照以下原則來(lái)劃分中央與地方稅收的：稅收的劃分應(yīng)使中央與地方都具有穩(wěn)定的收入來(lái)源；體現(xiàn)中央政府與地方政府的職能和具體稅種的特點(diǎn)；提高稅收征收管理效率；依法劃分。這樣，具有分配功能和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)功能以及稅源廣的稅種，如個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅等都劃為中央稅或中央與地方共享稅，而在絕大多數(shù)國(guó)家，所得稅是主體稅，占一國(guó)整個(gè)稅收的最大比重。而地方稅收則是營(yíng)業(yè)稅、財(cái)產(chǎn)稅等小稅種，稅收收入有限。稅收是政府財(cái)政收入的主要來(lái)源，中央稅與地方稅的實(shí)際劃分結(jié)果，造成了中央政府獲得了較大比例的收入，地方政府則只能獲得較小份額的收入。

中央與地方財(cái)政支出責(zé)任和財(cái)政收入在上述情況下進(jìn)行的劃分，其結(jié)果只能是中央政府承擔(dān)的支出責(zé)任較小，而劃得的財(cái)政收入?yún)s多；地方政府承擔(dān)的支出責(zé)任較大，而劃得的財(cái)政收入?yún)s少。由此形成中央與地方之間的財(cái)政縱向不平衡，并且這種不平衡具體表現(xiàn)為中央財(cái)政收入大于支出，地方財(cái)政收入小于支出，因此，財(cái)政縱向不平衡問(wèn)題的焦點(diǎn)集中在地方財(cái)政的收支缺口上。雖然一國(guó)之內(nèi)有些地區(qū)因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高于其他地區(qū)，其財(cái)政收入大于財(cái)政支出，但是，從總體上看，按照中央與地方財(cái)政支出責(zé)任劃分原則與稅收劃分原則而進(jìn)行的中央與地方之間的財(cái)政收支劃分，至少會(huì)造成一部分地方財(cái)政收入小于財(cái)政支出的情況。這種狀況如不解決，必然影響地方政府對(duì)地方公共產(chǎn)品的提供，降低資源配置效率。有學(xué)者認(rèn)為，解決縱向的財(cái)政不平衡問(wèn)題有三個(gè)辦法：重新劃分中央與地方財(cái)權(quán)、重新劃分中央與地方的支出責(zé)任和重新確定轉(zhuǎn)移支付的辦法^[6]。但是，中央與地方的財(cái)權(quán)的劃分以及支出責(zé)任的劃分，都是遵循特定的原則進(jìn)行的，在國(guó)家的政治體制、經(jīng)濟(jì)體制沒(méi)有進(jìn)行重大變革的情況下，劃分的結(jié)果是相對(duì)穩(wěn)定的，對(duì)其進(jìn)行重新劃分的余地不大。期望通過(guò)重新劃分中央與地方的財(cái)權(quán)或重新劃分中央與地方的支出責(zé)任來(lái)解決中央與地方之間財(cái)政不平衡問(wèn)題，是不現(xiàn)實(shí)的。因此，轉(zhuǎn)移支付才是能夠解決中央與地方之間財(cái)政不平衡問(wèn)題的有效辦法?！皩?duì)于各國(guó)各級(jí)政府的自身收支，總是不可能完全通過(guò)稅權(quán)和支出權(quán)責(zé)的劃分來(lái)做到一致的。但西方各國(guó)之所以能做到各級(jí)政府的支出與收入大體一致，這主要是通過(guò)中央與地方的轉(zhuǎn)移支付來(lái)解決的，以保證地方政府履行職責(zé)時(shí)有相應(yīng)的財(cái)力保證?！?sup>[7]

2.協(xié)調(diào)地方政府之間的財(cái)政不平衡 地方政府之間的財(cái)政不平衡，即橫向財(cái)政不平衡，是指同級(jí)地方政府之間在財(cái)政收入能力和財(cái)政支出水平方面存在差異，有些地方財(cái)政收入能夠滿(mǎn)足其財(cái)政支出的需求，從而保障地方公共產(chǎn)品的有效提供；有些地方財(cái)政收入不能滿(mǎn)足其財(cái)政支出的需求，因而不能有效提供本地方的公共產(chǎn)品，造成公共產(chǎn)品質(zhì)量不優(yōu)或數(shù)量不足。“在財(cái)政分權(quán)基礎(chǔ)上的分稅制，客觀上就與橫向均衡是相反的，因?yàn)檫@種制度允許富裕省份相對(duì)來(lái)說(shuō)有更多的收入。”^[8]導(dǎo)致地方政府之間財(cái)政不平衡的具體原因有二：一方面，是財(cái)政收入因素。一國(guó)之內(nèi)，各個(gè)地方之間自然條件、人口分布、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平等方面肯定存在著差異，這必然導(dǎo)致財(cái)政收入能力的不同。即自然條件優(yōu)越、人口分布合理，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平高，社會(huì)各方面條件較好的地區(qū)稅源廣、稅基大，財(cái)政收入能力就強(qiáng)；反之，自然條件、人口分布、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平都處于劣勢(shì)的地方，財(cái)政收入能力相應(yīng)就弱，同樣的稅收努力，征收不到同樣多的稅收。另一方面，是財(cái)政支出因素。自然條件、人口分布及經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平不但影響地方財(cái)政收入能力的強(qiáng)弱，而且影響財(cái)政支出狀況，主要表現(xiàn)為同樣的支出項(xiàng)目，在不同的地方其單位支出成本不同，甚至差別很大。

一些學(xué)者提出，市場(chǎng)機(jī)制本身會(huì)促成地區(qū)間公共服務(wù)的均等化，因而不需要政府干預(yù)。人們總是遷往公共服務(wù)較好的地區(qū)，當(dāng)公共服務(wù)較好地區(qū)人口持續(xù)增加，該地區(qū)每個(gè)人能得到的公共服務(wù)就會(huì)減少，或者其地方稅的稅率就要上升。這樣，各個(gè)地區(qū)的公共服務(wù)水平就會(huì)趨同。因此，在各地稅率相當(dāng)?shù)那闆r下，如果一個(gè)國(guó)家的人口可以在地區(qū)間自由流動(dòng)，那么公共服務(wù)的差別就不會(huì)存在。但在現(xiàn)實(shí)中，因?yàn)楦鞣N阻礙人口流動(dòng)的因素的存在，沒(méi)有一個(gè)國(guó)家的人口有完全的流動(dòng)性。并且人口流動(dòng)性問(wèn)題涉及到歷史、文化和經(jīng)濟(jì)體制等各方面的因素，不是在中短期內(nèi)可以解決的。因而，一個(gè)將社會(huì)公平作為政策目標(biāo)之一的中央政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)轉(zhuǎn)移支付來(lái)緩解地區(qū)間公共服務(wù)水平差異問(wèn)題^[6]5。另外，人口遷移還會(huì)帶來(lái)效率損失和資源浪費(fèi)等問(wèn)題?！霸谄渌麠l件相同的情況下，人們往往遷移到較富裕的地區(qū)，以較少的稅收成本消費(fèi)公共產(chǎn)品和服務(wù)。地區(qū)間這種不同的收入水平產(chǎn)生的財(cái)政橫向不平衡會(huì)誘導(dǎo)人們重新選擇居住地，而這種由于財(cái)政待遇不同所導(dǎo)致的財(cái)政誘導(dǎo)性遷移并不反映實(shí)際要素成本的差異或其他和資源有效使用相關(guān)的因素，因此，這種遷移會(huì)造成效率的損失。”^[9]總之，人口往相對(duì)富裕的地區(qū)的過(guò)度遷移會(huì)趨向于造成對(duì)資源配置的扭曲，從而產(chǎn)生效率損失^[10]。

顯然，要實(shí)現(xiàn)財(cái)政橫向平衡，其基本思路是把財(cái)政收入高的地區(qū)的財(cái)力通過(guò)一定的方式轉(zhuǎn)移到財(cái)政收入低的地區(qū)，而這無(wú)法通過(guò)地區(qū)間直接實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的轉(zhuǎn)移，因?yàn)橥?jí)地方都是彼此獨(dú)立的利益主體，其財(cái)政收入和支出活動(dòng)都是以本地方利益為出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)的。因此，只有中央政府出面，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付制度，將從財(cái)政收入能力高的地方籌集的中央財(cái)政收入撥出一定數(shù)量轉(zhuǎn)移給財(cái)政收入能力低的地方，才能在一定程度上實(shí)現(xiàn)一國(guó)之內(nèi)的財(cái)政橫向平衡。

3.調(diào)節(jié)具有外部效應(yīng)的地方公共產(chǎn)品 各個(gè)地方政府都有其特定的轄區(qū)范圍，其基本職責(zé)就是提供滿(mǎn)足本轄區(qū)需要的地方性公共產(chǎn)品。地方政府提供地方性公共產(chǎn)品，既是地方政府履行政府職能的行為，同時(shí)也是一種經(jīng)濟(jì)支出行為，需要進(jìn)行成本與效益的核算。一般情況下，地方性公共產(chǎn)品的成本是由當(dāng)?shù)卣袚?dān)的，而公共產(chǎn)品的受益卻不一定完全局限在本轄區(qū)內(nèi)，它可能會(huì)使其他地方同時(shí)受益，即產(chǎn)生公共產(chǎn)品的受益外溢問(wèn)題。

從全國(guó)范圍通盤(pán)考慮，具有外部效應(yīng)的地方性公共產(chǎn)品的提供應(yīng)該受到鼓勵(lì)。但是，每個(gè)地方都具有相對(duì)獨(dú)立的利益，地方政府作為本地區(qū)利益的代表，在提供公共產(chǎn)品時(shí)，著力保障和維護(hù)本地居民的利益，因此，在提供具有外部效應(yīng)的地方性公共產(chǎn)品時(shí)，只考慮該公共產(chǎn)品在本地區(qū)的成本與收益，而對(duì)外部效應(yīng)則不予考慮。這就會(huì)使地方政府低估具有外部效應(yīng)的地方性公共產(chǎn)品的整體效應(yīng)，高估其成本，從而其所提供的該地方性公共產(chǎn)品數(shù)量要小于最佳數(shù)量水平，導(dǎo)致資源配置的低效率。

地方政府對(duì)待具有外部效應(yīng)的地方性公共產(chǎn)品的態(tài)度是無(wú)可厚非的，但中央政府應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)措施，增加提供具有外部效應(yīng)的地方性公共產(chǎn)品。一種措施是調(diào)整地方的轄區(qū)范圍，使地方轄區(qū)范圍與公共產(chǎn)品受益范圍一致，這樣就消除了地方性公共產(chǎn)品的外部效應(yīng)，改變具有外部效應(yīng)的地方性公共產(chǎn)品提供方面的扭曲狀況。但是，這種辦法在實(shí)踐中是行不通的。因?yàn)榫哂型獠啃?yīng)的地方性公共產(chǎn)品不是僅限于一種，不同的地方性公共產(chǎn)品的外部效應(yīng)所涉及的范圍不同，即便是通過(guò)調(diào)整地方轄區(qū)范圍使其與某一種具有外部效應(yīng)的地方性公共產(chǎn)品涉及的范圍一致，但其他地方性公共產(chǎn)品的外部效應(yīng)依然存在。再者，各地方的轄區(qū)范圍是由地理、歷史、政治、經(jīng)濟(jì)、文化、軍事等因素綜合作用的結(jié)果，有其客觀合理性，如果僅從解決地方性公共產(chǎn)品的外溢性問(wèn)題的角度就對(duì)轄區(qū)范圍作出調(diào)整，是否值得是個(gè)需要深入研究的問(wèn)題。第二種措施是由中央政府統(tǒng)一提供具有外部效應(yīng)的地方性公共產(chǎn)品，但這是財(cái)政集權(quán)行為，雖然可以解決外溢性問(wèn)題，但它并不適合所有具有外部效應(yīng)的地方性公共產(chǎn)品，而且有可能會(huì)更嚴(yán)重地影響資源配置的效率。第三種辦法是由那些受益的非本地居民支付他們所受益部分的費(fèi)用。這種做法符合“誰(shuí)受益，誰(shuí)付費(fèi)”的原則，若能夠?qū)嵭袆t不失為使外部效應(yīng)內(nèi)部化的有效措施，但是它卻難以實(shí)施。因?yàn)橐獪?zhǔn)確地確定哪些外地人是外部受益者，地方性的公共產(chǎn)品的溢外受益具體到某個(gè)受益者身上是多少，在實(shí)踐中是件困難的事情。另外，即使能確定溢外受益者及其受益額，本地政府向外地居民就公共產(chǎn)品溢出效益部分收費(fèi)，其收費(fèi)的難度加大，收費(fèi)成本會(huì)提高。顯然，上述三種辦法都是行不通的。惟一可行的辦法是由中央政府通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度撥款給有關(guān)地方，使其地方性的公共產(chǎn)品的外部效應(yīng)內(nèi)部化。當(dāng)然，這類(lèi)撥款應(yīng)當(dāng)是有條件的撥款，必須用于特定公共產(chǎn)品的提供上^[10]32-35。

4.維護(hù)地方財(cái)政的相對(duì)獨(dú)立性 中央政府對(duì)地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，作為協(xié)調(diào)中央與地方財(cái)政關(guān)系的重要手段，不可避免地會(huì)對(duì)地方政府的財(cái)政地位產(chǎn)生一定的影響。各國(guó)學(xué)者對(duì)此褒貶不一。持批評(píng)意見(jiàn)者認(rèn)為，轉(zhuǎn)移支付制度會(huì)破壞地方政府的獨(dú)立性，造成中央集權(quán)的官僚制度，干擾地方預(yù)算，妨礙預(yù)算控制效果，引起支出浪費(fèi)和不必要的政府間糾紛^[11]。持贊成意見(jiàn)的人卻認(rèn)為，政府間轉(zhuǎn)移支付制度是一種既能有效協(xié)調(diào)政府間的支出水平，又能保持地方政府自主權(quán)的政策體系^[8]。還有一種比較折衷的觀點(diǎn)認(rèn)為，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付削弱被補(bǔ)助者的獨(dú)立性，但并不否定低層次政府的財(cái)政獨(dú)立性^[12]。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，中央政府與地方政府間的轉(zhuǎn)移支付制度是維護(hù)地方財(cái)政相對(duì)獨(dú)立性的一種有效手段。這可以從以下三個(gè)方面進(jìn)行分析：

首先，從政府間轉(zhuǎn)移支付制度存在的前提來(lái)看。政府間轉(zhuǎn)移支付制度存在的前提就是中央與地方實(shí)行財(cái)政分權(quán)。如前所述，如果中央與地方的財(cái)政支出關(guān)系和財(cái)政收入關(guān)系不實(shí)行分權(quán)，就沒(méi)有必要建立中央與地方之間的轉(zhuǎn)移支付制度；如果中央與地方的財(cái)政支出關(guān)系和財(cái)政收入關(guān)系實(shí)行分權(quán)制度，則必然要輔之以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，否則，中央與地方的財(cái)政分權(quán)機(jī)制就無(wú)法正常運(yùn)行。中央與地方之間實(shí)行財(cái)政分權(quán)，地方政府的財(cái)政相對(duì)獨(dú)立性是不言而喻的；在一定意義上說(shuō)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是維護(hù)地方財(cái)政相對(duì)獨(dú)立性的一種必不可少的手段。

其次，從政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的法律性質(zhì)來(lái)看。從宏觀調(diào)控的手段及調(diào)控手段作用的方式分析，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付是中央利用經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行的間接調(diào)控，是中央政府實(shí)現(xiàn)其宏觀調(diào)控目標(biāo)的主要手段之一。作為中央政府的宏觀調(diào)控手段，轉(zhuǎn)移支付具有引導(dǎo)作用，地方?jīng)]有必須接受的義務(wù)，它不具有強(qiáng)制性，是中央政府實(shí)施的間接調(diào)控措施。這一法律性質(zhì)使中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的實(shí)施并不削弱地方財(cái)政的相對(duì)獨(dú)立性。

再次，從財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的運(yùn)行過(guò)程來(lái)看。兩種類(lèi)型的轉(zhuǎn)移支付都不能動(dòng)搖地方財(cái)政的獨(dú)立性。

在無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付的情形下，地方是否能夠接受無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付，不是取決于中央政府，而是按照轉(zhuǎn)移支付法律所規(guī)定的各種要素綜合考慮而決定。在數(shù)額的確定上，無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付數(shù)額是按照轉(zhuǎn)移支付法所規(guī)定的計(jì)算方法計(jì)算出來(lái)的，中央政府對(duì)其沒(méi)有絕對(duì)的決定權(quán)，地方政府當(dāng)然也不是被動(dòng)地由中央政府決定給予其數(shù)額的大小。中央政府也不對(duì)地方政府使用轉(zhuǎn)移支付資金的方向作出具體規(guī)定，地方政府可以自主安排無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付資金的使用。因此，在無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付下，地方政府擁有相當(dāng)大的自主權(quán)。

在有條件轉(zhuǎn)移支付情形下，中央政府可以對(duì)地方政府獲得轉(zhuǎn)移支付規(guī)定條件，決定轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額，規(guī)定轉(zhuǎn)移支付資金的使用方向。因此，在有條件轉(zhuǎn)移支付下，中央政府處于主動(dòng)地位，接受有條件轉(zhuǎn)移支付的地方政府的自主性會(huì)受到某種程度的限制。但是，對(duì)有條件轉(zhuǎn)移支付，地方政府沒(méi)有必須接受的義務(wù)，地方政府可以根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，決定是否接受中央的有條件轉(zhuǎn)移支付。如果地方不接受有條件轉(zhuǎn)移支付，中央政府在其中規(guī)定的任何限制都不會(huì)對(duì)地方政府產(chǎn)生影響。如果地方接受了有條件轉(zhuǎn)移支付，才受中央所定條件的限制；但是，這些限制更多的也只是資金用途的限制，并且有條件轉(zhuǎn)移支付僅適用于一些特定的項(xiàng)目上，即便對(duì)地方政府有所限制，它也不會(huì)從根本上損害分權(quán)財(cái)政體制下地方財(cái)政的相對(duì)獨(dú)立性。

總之，無(wú)論是無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付還是有條件轉(zhuǎn)移支付，都是協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系的手段。季衛(wèi)東教授在《憲政新論》中提到日本的中央與地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付關(guān)系時(shí)指出：“日本全國(guó)財(cái)政收入中地方自主財(cái)源收入占三成，而在財(cái)政支出總額中地方支出的比例是七成，其中的差額就是從中央往地方轉(zhuǎn)移的資金。如此巨額的資金流動(dòng)過(guò)程需要通過(guò)一系列的程序和規(guī)則以及在此基礎(chǔ)上的交涉和調(diào)整，這就使中央政府能夠把資源再分配作為杠桿推動(dòng)地方去貫徹中央的政策意圖，反過(guò)來(lái)，地方也熱衷于向中央討價(jià)還價(jià)以爭(zhēng)取更多的財(cái)政補(bǔ)助。其結(jié)果，中央與地方的政策協(xié)作大大加強(qiáng)；一方面在體制上維持了全局的協(xié)調(diào)性，另一方面地方實(shí)際上享有很大的自主權(quán)、局部也充滿(mǎn)了活力?！?sup>[13]這一點(diǎn)具有普遍意義?？荑F軍教授認(rèn)為，建立在劃分收支基礎(chǔ)上的政府間轉(zhuǎn)移支付，是按照收入權(quán)與資金使用權(quán)相分離的原則設(shè)置的，它一方面體現(xiàn)著中央政府的集權(quán)，同時(shí)也滲透了分權(quán)的意識(shí)，因此，轉(zhuǎn)移支付是集權(quán)與分權(quán)的調(diào)節(jié)器，在處理中央與地方財(cái)政關(guān)系方面，有著積極的影響^[14]。

三、中央與地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付關(guān)系法律調(diào)控的重點(diǎn)

中央與地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)、形式、數(shù)額、附加條件，都是法律調(diào)控中央與地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付關(guān)系的重點(diǎn)。

(一)中央與地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)的確定

中央與地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)，決定著財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式的選擇和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付數(shù)額的確定等一系列的問(wèn)題，是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度所追求的結(jié)果，中央與地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)主要有兩個(gè)：

1.實(shí)現(xiàn)地方政府財(cái)政能力均等化 中央政府通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，使財(cái)政資金在不同的地方政府間流動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)地方政府財(cái)政能力的均等化，這究竟是中央與地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)，還是實(shí)現(xiàn)其他更高目標(biāo)的手段?這在學(xué)界存在著不同的認(rèn)識(shí)。

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，中央政府利用轉(zhuǎn)移支付制度的調(diào)節(jié)，使地區(qū)間的財(cái)政能力和公共服務(wù)水平大致均等，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平目標(biāo)。由此可見(jiàn)，該觀點(diǎn)是把中央與地方間的轉(zhuǎn)移支付制度作為一種手段，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平才是轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，中央與地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)是有層次性的，包括直接目標(biāo)、基本目標(biāo)和終極目標(biāo)三個(gè)方面。直接目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府財(cái)政能力和公共服務(wù)水平的均等化；基本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)相對(duì)均衡發(fā)展；終極目標(biāo)則是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平^[15]。該觀點(diǎn)雖然把政府間轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)分為終極目標(biāo)、基本目標(biāo)和直接目標(biāo)三個(gè)層次，但在具體分析這三者的關(guān)系時(shí)，卻把直接目標(biāo)作為實(shí)現(xiàn)基本目標(biāo)和終極目標(biāo)的手段，基本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)終極目標(biāo)的必要條件；因此，該觀點(diǎn)實(shí)際上仍然認(rèn)為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平是中央與地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府財(cái)政能力和公共服務(wù)水平的均等化是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的手段。

本文認(rèn)為，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是中央與地方財(cái)政關(guān)系的組成部分，屬于財(cái)政的范疇；因此，分析財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)在財(cái)政的范疇內(nèi)進(jìn)行。結(jié)合中央與地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形成原因，中央與地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)地方政府財(cái)政能力的均等化，而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平則是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的間接目標(biāo)，也就是通過(guò)實(shí)現(xiàn)地方政府財(cái)政能力均等化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。不能把財(cái)政轉(zhuǎn)移支付所可能達(dá)到的間接效果都作為它的目標(biāo)。嚴(yán)格來(lái)講，政府穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、實(shí)施再分配、進(jìn)行資源配置等活動(dòng)，其最終目標(biāo)都是追求社會(huì)公平，公平是法律的基本價(jià)值^[16]，是一切法律追求的終極目標(biāo)之一，當(dāng)然也應(yīng)當(dāng)是轉(zhuǎn)移支付法的終極目標(biāo)之一。因此，把社會(huì)公平直接作為中央與地方轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)，未免把問(wèn)題簡(jiǎn)單化了。

2.實(shí)現(xiàn)中央政府調(diào)控目的 中央與地方代表的利益不同，它們的行為目標(biāo)有時(shí)會(huì)存在差異。而轉(zhuǎn)移支付制度是中央實(shí)現(xiàn)其調(diào)控目標(biāo)的主要手段，其作用主要表現(xiàn)在可以使地方政府的支出方向與中央政府的目標(biāo)一致，還能減輕公共產(chǎn)品外部效應(yīng)所帶來(lái)的影響?？梢哉f(shuō)，中央政府利用向地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)實(shí)現(xiàn)其調(diào)控目標(biāo)，是發(fā)揮分權(quán)制財(cái)政體制下財(cái)政集權(quán)的優(yōu)勢(shì)，但又能避免集權(quán)制財(cái)政體制弊端的一種做法，它能有效地協(xié)調(diào)地方政府目標(biāo)與中央政府目標(biāo)，調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。

在這方面，美國(guó)的做法比較典型，聯(lián)邦政府運(yùn)用補(bǔ)助金控制州和地方政府，從而使后者為實(shí)現(xiàn)前者確定的政策目標(biāo)服務(wù)。為了發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付在協(xié)調(diào)聯(lián)邦與州和地方政府目標(biāo)相一致方面的作用，美國(guó)對(duì)轉(zhuǎn)移支付的接受作出了嚴(yán)格的規(guī)定：(1)必須符合接受轉(zhuǎn)移支付的資格要求；(2)必須提出書(shū)面申請(qǐng)，由聯(lián)邦政府審批；(3)聯(lián)邦政府對(duì)接受轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程進(jìn)行控制；(4)對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金撥付進(jìn)行控制和監(jiān)督^[17]。顯然，這里所說(shuō)的轉(zhuǎn)移支付是指有條件轉(zhuǎn)移支付。有條件轉(zhuǎn)移支付通過(guò)各種限制性條件的規(guī)定，使接受它的地方政府的行為目標(biāo)符合中央政府的調(diào)控意圖。無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付是起不到這種作用的。

(二)中央與地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式的選擇

依據(jù)中央政府是否對(duì)地方政府獲得轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)定條件，中央與地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式分為有條件轉(zhuǎn)移支付和無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付。不同的轉(zhuǎn)移支付形式，具有不同的法律特征，其具體作用也有差異，對(duì)中央與地方的關(guān)系也有著不同的影響。

在有條件轉(zhuǎn)移支付情況下，中央政府可以對(duì)地方政府獲得轉(zhuǎn)移支付規(guī)定種種條件，因此，這就使得中央政府掌握了轉(zhuǎn)移支付的主動(dòng)權(quán)。中央政府可以根據(jù)具體情況對(duì)轉(zhuǎn)移支付的條件作出不同規(guī)定，引導(dǎo)地方政府的行為，使地方政府的行為目標(biāo)在一定程度上與中央政府保持一致。它有助于加強(qiáng)中央政府與地方政府之間的協(xié)作，從而實(shí)現(xiàn)中央政府的調(diào)控目標(biāo)。在轉(zhuǎn)移支付數(shù)額的確定上，有條件的轉(zhuǎn)移支付賦予中央政府以決定權(quán)，它不像無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付那樣按規(guī)范化的公式進(jìn)行計(jì)算，中央政府可以根據(jù)中央及地方財(cái)政收支狀況、經(jīng)濟(jì)政策等情況增加或減少向地方政府提供的有條件轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，地方政府每次從中央政府獲得的有條件轉(zhuǎn)移支付數(shù)額處于不確定狀態(tài)。在轉(zhuǎn)移支付資金的使用方向上，中央政府決定著有條件轉(zhuǎn)移支付資金的具體用途，在不改變?nèi)珖?guó)性的財(cái)政支出總量的情況下，通過(guò)有條件轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金使用方向的調(diào)整，使其投向需要優(yōu)先發(fā)展的項(xiàng)目上?？傊?，在有條件轉(zhuǎn)移支付下，中央政府處于主動(dòng)地位，地方政府的自主性受到限制，但有條件轉(zhuǎn)移支付有利于解決地方性公共產(chǎn)品外溢性問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)全國(guó)財(cái)政目標(biāo)和各地公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的一致性，是分權(quán)制財(cái)政體制下中央進(jìn)行宏觀調(diào)控的有力手段^[18]。

在無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付情況下，中央與地方的法律關(guān)系較為簡(jiǎn)單。無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付法律關(guān)系的主體僅限于中央和地方；其客體則是無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付所涉及的資金；其內(nèi)容則是在無(wú)條件轉(zhuǎn)移法律關(guān)系中中央和地方的權(quán)利與義務(wù)。在地方是否接受無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付上，不是由中央政府來(lái)決定，而是按照轉(zhuǎn)移支付法律所規(guī)定的各種要素綜合考慮而決定。在數(shù)額的確定上，無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付數(shù)額一般都是按公式計(jì)算出來(lái)的，中央政府對(duì)其沒(méi)有絕對(duì)的決定權(quán)，地方政府當(dāng)然也不是被動(dòng)地由中央政府確定給予其數(shù)額的大小，而是依據(jù)轉(zhuǎn)移支付法所確定的計(jì)算方法計(jì)算出來(lái)的數(shù)額，它反映著收入籌集能力和支出需求之間的平衡。中央政府也不對(duì)地方政府使用轉(zhuǎn)移支付資金的方向作出具體規(guī)定，地方政府可以自主安排無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付資金的使用。因此，在無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付情況下，地方政府與中央政府處于平等地位，所不同的只是地方政府是接受無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付的另一方，中央政府則是提供無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付的一方。地方政府擁有完全的自主權(quán)；相應(yīng)地，在體現(xiàn)中央政府調(diào)控目的、補(bǔ)償外溢性地方公共產(chǎn)品成本方面，無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付所發(fā)揮的功能較弱。

中央政府在確定所要適用的轉(zhuǎn)移支付形式時(shí)，要根據(jù)具體情況的不同，綜合運(yùn)用規(guī)定用途與不規(guī)定用途、附加條件與無(wú)附加條件的補(bǔ)助方式。一般而言，當(dāng)中央政府出于平衡各地區(qū)財(cái)政收入水平差異的動(dòng)機(jī)時(shí)，會(huì)采取以不規(guī)定用途的無(wú)條件補(bǔ)助為主的方式，因?yàn)檫@樣能夠直接增強(qiáng)低收入地區(qū)的財(cái)政能力；如果中央政府的目的是為了增強(qiáng)地方提供某些公共產(chǎn)品的能力，那么，它就可以較多地采取專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助的方式，并且附加必要的條件。通常，一般性補(bǔ)助是促進(jìn)公平、實(shí)施地區(qū)間財(cái)政收入?yún)f(xié)調(diào)政策時(shí)所采取的主要方式；而規(guī)定用途和附加條件的補(bǔ)助方式的選擇更有助于達(dá)到效率目標(biāo)，提高公共產(chǎn)品的供給水平^[15]156。同時(shí)，轉(zhuǎn)移支付的結(jié)果是中央財(cái)政資金流向地方，從這個(gè)角度講，在中央與地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付關(guān)系中，中央始終是處于主導(dǎo)地位的，轉(zhuǎn)移支付是中央調(diào)整其與地方關(guān)系的一種經(jīng)濟(jì)手段，同時(shí)也包含著行政手段的成份，在具體實(shí)踐中，中央政府對(duì)補(bǔ)助形式的選擇，主要依具體情況，尤其是干預(yù)的必要性之強(qiáng)弱而定。如果中央政府并不需要具體地影響地方政府的決策和行為，那么，就可以選擇運(yùn)用一般性補(bǔ)助；如果確實(shí)需要由中央政府加以干預(yù)和影響，并且又明確地達(dá)到既定效果的話(huà)，則可以選擇專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助的方式^[19] 。

(三)中央與地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付數(shù)額的確定與附加條件的設(shè)定

中央與地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付數(shù)額的確定與附加條件的設(shè)定，實(shí)際上是關(guān)系到中央轉(zhuǎn)移支付支出與地方獲得轉(zhuǎn)移支付額的問(wèn)題，決定著中央與地方財(cái)力再分配后的格局。從理論上講，中央與地方財(cái)政收支的不平衡狀況決定了轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額。一般來(lái)說(shuō)，各國(guó)中央政府集中了全國(guó)財(cái)政收入的60%以上，而其支出僅占全國(guó)支出的40%；地方政府財(cái)政收入僅占全國(guó)財(cái)政收入的40%，而支出卻占全國(guó)支出的60%。因此，從彌補(bǔ)縱向財(cái)政失衡的角度看，中央與地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付額至少占全國(guó)財(cái)政收入的20%以上。如果再加上中央為實(shí)現(xiàn)特定調(diào)控目標(biāo)而提供的有條件轉(zhuǎn)移支付，則一國(guó)之內(nèi)轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額更大。如此龐大的轉(zhuǎn)移支付額，對(duì)中央與地方的財(cái)政關(guān)系的影響非同尋常，它牽涉中央與地方財(cái)政利益調(diào)整、外溢性地方公共產(chǎn)品提供等一系列問(wèn)題。

在轉(zhuǎn)移支付關(guān)系的法律調(diào)控問(wèn)題上，對(duì)一般性轉(zhuǎn)移支付和有條件轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)區(qū)別對(duì)待。對(duì)一般性轉(zhuǎn)移支付，屬不附條件的贈(zèng)與性質(zhì)，主要是程序性調(diào)控，確定中央可用于轉(zhuǎn)移支付的資金總量以及地方政府可得到的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額；對(duì)有條件轉(zhuǎn)移支付，針對(duì)它帶有附條件的贈(zèng)予性質(zhì)，調(diào)控重點(diǎn)是所附條件的限定性與合理性，保障適當(dāng)?shù)膶?shí)施措施。

1.中央與地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付額的確定 中央與地方轉(zhuǎn)移支付額的確定，對(duì)無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付來(lái)說(shuō)，就是轉(zhuǎn)移支付具體數(shù)額的確定；對(duì)于有條件配套性轉(zhuǎn)移支付來(lái)說(shuō)，就是配套比例的確定。

世界上大多數(shù)國(guó)家都采用因素法來(lái)確定轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。采用因素法，就是在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付過(guò)程中，對(duì)影響地方財(cái)政收入能力和財(cái)政支出需求的各種因素進(jìn)行分析與測(cè)算，并在此基礎(chǔ)上確定對(duì)地方政府轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額。一般而言，只要各種因素考慮全面，依據(jù)固定的公式就可以算出結(jié)果。這種形式具有較強(qiáng)的科學(xué)性，它可以排除許多人為因素的干擾，增強(qiáng)可預(yù)見(jiàn)性和透明度，適應(yīng)了當(dāng)今世界各國(guó)財(cái)政民主和法治發(fā)展的潮流^[4]199。

在確定有條件配套性轉(zhuǎn)移支付的配套比例時(shí)，應(yīng)從需要與可能兩個(gè)方面考慮。“需要”是指彌補(bǔ)公共產(chǎn)品外溢性或?qū)崿F(xiàn)中央調(diào)控意圖的需要；“可能”是指地方政府是否有能力提供配套資金。在確定地方政府的配套比例時(shí)，貧富地區(qū)配套比例應(yīng)區(qū)別對(duì)待。如果對(duì)地方政府配套比例規(guī)定得過(guò)低，則幾乎沒(méi)有地方因配套資金問(wèn)題而不能獲得這類(lèi)轉(zhuǎn)移支付資金；如果規(guī)定的配套比例過(guò)高，一些真正需要這類(lèi)轉(zhuǎn)移支付的地方可能會(huì)因無(wú)法提供配套資金而失去獲得的資格。

2.中央與地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付條件的設(shè)定 中央與地方轉(zhuǎn)移支付數(shù)額的確定主要是針對(duì)無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付而言的，而中央與地方轉(zhuǎn)移支付條件的設(shè)定，只能是對(duì)有條件轉(zhuǎn)移支付中的“條件”的設(shè)定。

對(duì)有條件轉(zhuǎn)移支付的條件的設(shè)定，應(yīng)根據(jù)有條件轉(zhuǎn)移支付與無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付在轉(zhuǎn)移支付中的不同地位以及中央政府的調(diào)控目標(biāo)來(lái)決定。在中央與地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中，彌補(bǔ)財(cái)政缺口的方式用的是無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付，并且彌補(bǔ)財(cái)政缺口是中央與地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要目標(biāo)；因此，無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付是中央與地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要方式，有條件轉(zhuǎn)移支付只是在特定地方、特定情況下使用的轉(zhuǎn)移支付形式，這就為有條件轉(zhuǎn)移支付規(guī)定較為嚴(yán)格的限定條件提供了客觀基礎(chǔ)。有條件轉(zhuǎn)移支付是中央政府實(shí)現(xiàn)調(diào)控目標(biāo)，彌補(bǔ)地方性公共產(chǎn)品外溢性問(wèn)題的主要手段，它的作用是無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付所替代不了的。在中央與地方的財(cái)政格局中，中央政府調(diào)控意圖的實(shí)現(xiàn)只能通過(guò)有條件轉(zhuǎn)移支付來(lái)實(shí)現(xiàn)。中央政府對(duì)地方政府財(cái)政的調(diào)控意圖能否真正實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵就在于對(duì)有條件轉(zhuǎn)移支付條件的限定是否科學(xué)與嚴(yán)格。因此，在有條件轉(zhuǎn)移支付中，其“條件”應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限定，不僅應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的用途有明確的規(guī)定，而且獲得轉(zhuǎn)移支付的資格也應(yīng)有嚴(yán)格的限定；只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)有條件轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)，也使地方政府明確轉(zhuǎn)移支付的后果。因此，“一般性轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額規(guī)定采用因素法，稅收能力指數(shù)法等公式化的辦法測(cè)算。特殊轉(zhuǎn)移支付應(yīng)依專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政撥款法規(guī)定的條件、審批程序、使用監(jiān)督辦法進(jìn)行劃撥，減少任意性?！?sup>[20]

在中央與地方權(quán)力嚴(yán)格劃分的國(guó)家，有條件轉(zhuǎn)移支付還是中央政府介入地方事務(wù)而不被認(rèn)定為違反憲法關(guān)于中央與地方權(quán)力劃分的規(guī)定的有效手段。這主要是因?yàn)?，有條件轉(zhuǎn)移支付從根本上說(shuō)是中央政府使用的經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，雖然為實(shí)現(xiàn)中央政府的調(diào)控意圖，其條件限定比較嚴(yán)格，但地方政府沒(méi)有必須接受的法定義務(wù)。地方政府若想獲得有條件轉(zhuǎn)移支付，其前提是必須接受中央政府規(guī)定的條件；地方政府若不打算獲得有條件轉(zhuǎn)移支付，則無(wú)須接受有條件轉(zhuǎn)移支付中所規(guī)定的條件的約束。因此，從一定意義上說(shuō)，有條件轉(zhuǎn)移支付是中央政府權(quán)力延伸與擴(kuò)充的一項(xiàng)手段，美國(guó)的例子就很有代表性。

在國(guó)家的整體與部分的關(guān)系上，美國(guó)實(shí)行聯(lián)邦制，《聯(lián)邦憲法》規(guī)定聯(lián)邦和州分權(quán)，二者在憲法規(guī)定的權(quán)限范圍都享有自由行動(dòng)的權(quán)力。按照《聯(lián)邦憲法》的規(guī)定，聯(lián)邦政府和州政府各有其權(quán)限范圍，權(quán)力界限分明，二者分離，相互獨(dú)立，即所謂的“二元聯(lián)邦制”。20世紀(jì)30年代以前的美國(guó)，被認(rèn)為是二元聯(lián)邦制時(shí)代^[21]。但是，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治的發(fā)展，市場(chǎng)缺陷不斷凸現(xiàn)，政府干預(yù)的范圍和力度都不斷擴(kuò)大，無(wú)論是聯(lián)邦政府還是州政府，其權(quán)限范圍都有所擴(kuò)張，只不過(guò)在兩者的權(quán)力分別擴(kuò)張的過(guò)程中，聯(lián)邦政府權(quán)力擴(kuò)充到原屬州權(quán)力的一些方面?！皬那皩儆谥輽?quán)限范圍的教育、衛(wèi)生、社會(huì)福利、工業(yè)管制(包括工資、工時(shí)、勞資關(guān)系)等，現(xiàn)在(指20世紀(jì)30年代中后期以后——引者注)聯(lián)邦政府都有采取行動(dòng)的合法權(quán)力。美國(guó)學(xué)者都把20世紀(jì)的聯(lián)邦制稱(chēng)為‘合作聯(lián)邦制’，意思是說(shuō)聯(lián)邦和州共同行使一度屬于州政府的權(quán)力，聯(lián)邦與州相互獨(dú)立讓位于相互依賴(lài)，聯(lián)邦權(quán)力大大擴(kuò)張?！?sup>[21]62

在《聯(lián)邦憲法》對(duì)聯(lián)邦政府權(quán)力規(guī)定沒(méi)有變化的情況下，聯(lián)邦政府權(quán)力擴(kuò)張主要通過(guò)三條途徑來(lái)進(jìn)行：第一條途經(jīng)是對(duì)《憲法》第1條第8款第2項(xiàng)規(guī)定的州際貿(mào)易調(diào)控權(quán)中“州際貿(mào)易”的解釋?zhuān)约暗?8項(xiàng)規(guī)定的“為執(zhí)行上述權(quán)力及憲法賦予合眾國(guó)政府或其部門(mén)官員的所有其它權(quán)力，制訂所有必要與合適之法律”中“必要與合適”的解釋?zhuān)坏诙l途徑是利用征稅權(quán)；第三條途徑是利用有條件轉(zhuǎn)移支付。

比較上述三種途徑，前兩種都會(huì)受到不同程度的限制。第一條途徑與聯(lián)邦最高法院對(duì)州際貿(mào)易的范圍給予限制解釋還是擴(kuò)充解釋有關(guān)。在“羅斯福新政”以前，都是作限制解釋?zhuān)笳{(diào)控事項(xiàng)只和貿(mào)易“直接相關(guān)”，而不能擴(kuò)展到州際貿(mào)易開(kāi)始之前或結(jié)束之后的活動(dòng)。因此，在1895年的“糖業(yè)托拉斯案”、1918年的“禁止童工案”、1935年“謝克特家禽案”和1936年的“卡特煤炭公司案”中，最高法院因?qū)χ蓦H貿(mào)易條款作出限制解釋?zhuān)紘?guó)會(huì)的相關(guān)法案違憲，使國(guó)會(huì)利用州際貿(mào)易條款擴(kuò)大調(diào)控范圍的努力受到限制。而第二條途徑，在“羅斯福新政”之前，“雖然聯(lián)邦政府具有全面征稅權(quán)，除了稅率必須在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一之外，只受到一些具體限制……但聯(lián)邦政府不得以行使征稅權(quán)為名去行調(diào)控權(quán)之實(shí)。否則，憲法對(duì)聯(lián)邦調(diào)控權(quán)的限制就失去了實(shí)際意義?！痹凇靶抡敝?，法院才不再僅以聯(lián)邦的征稅項(xiàng)目侵犯州權(quán)或地方活動(dòng)為由，就宣布它超越憲法而無(wú)效^[22]。就第三條途徑來(lái)說(shuō)，聯(lián)邦政府利用有條件轉(zhuǎn)移支付，間接完成憲法未明確授權(quán)的調(diào)控?！奥?lián)邦政府通過(guò)財(cái)政補(bǔ)助實(shí)現(xiàn)改善目的，如為在全國(guó)實(shí)施的項(xiàng)目建立最低限度的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；州和地方在受援項(xiàng)目雇用人員不得實(shí)行種族等歧視；推動(dòng)各級(jí)政府之間和同級(jí)政府之間為解決超越各自邊界的某些特殊問(wèn)題(如空氣污染)而進(jìn)行合作，等等。”^[21]63在1987年的“高速公路基金案”中，聯(lián)邦最高法院肯定了聯(lián)邦政府利用有條件轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)調(diào)控意圖的合憲性。利用有條件轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦政府的調(diào)控意圖，除受轉(zhuǎn)移支付法的具體規(guī)范外，是不受其他任何限制的。在1992年的“放射性廢料案”中，最高法院肯定在憲法之下，國(guó)會(huì)具有相當(dāng)權(quán)力去鼓勵(lì)各州采取措施。在法院的意見(jiàn)中，最高法院的法官奧康娜在全面分析與總結(jié)美國(guó)聯(lián)邦主義的傳統(tǒng)和現(xiàn)代特征的同時(shí)，闡述了有條件轉(zhuǎn)移支付作為聯(lián)邦政府實(shí)現(xiàn)調(diào)控意圖的必要性與合憲性。她指出，憲法授權(quán)國(guó)會(huì)去調(diào)控個(gè)人——而非各州。即使國(guó)會(huì)具有憲法權(quán)力去制定法律，以要求或禁止某些行為，它亦無(wú)權(quán)直接迫使各州要求或禁止那些行為；但是，這并非說(shuō)國(guó)會(huì)無(wú)權(quán)鼓勵(lì)各州以特定方式去調(diào)控，或國(guó)會(huì)不得對(duì)各州提出物質(zhì)刺激，以影響各州的政策選擇。國(guó)會(huì)可以采用尚未構(gòu)成直接強(qiáng)制的不同方法，來(lái)促使各州采納符合聯(lián)邦利益的立法方案。在國(guó)會(huì)的開(kāi)支權(quán)下，國(guó)會(huì)可以對(duì)聯(lián)邦資金的接受附加條件。當(dāng)聯(lián)邦資金的接受者是州政府時(shí)，國(guó)會(huì)在資金上附加的條件可能影響各州的立法選擇。但是，各州的居民對(duì)本州是否應(yīng)該服從的問(wèn)題仍然保持最終的決定權(quán)。如果一州的居民認(rèn)為聯(lián)邦政策不符合地方利益，他們可以拒絕聯(lián)邦資助。如果該州居民要求州政府把注意力和資源投入不同于國(guó)會(huì)認(rèn)為重要的項(xiàng)目上，那么他們可以選擇聯(lián)邦政府——而非本州——來(lái)承擔(dān)聯(lián)邦指令調(diào)控的項(xiàng)目^[22]223-226。因此，“聯(lián)邦政府在國(guó)內(nèi)事務(wù)作用的增長(zhǎng)，除其他因素外，主要是通過(guò)對(duì)州和地方政府的財(cái)政援助來(lái)實(shí)現(xiàn)的?！?sup>[21]62為此，有些學(xué)者對(duì)美國(guó)聯(lián)邦主義的“政治保障”的可靠性提出了質(zhì)疑?！霸谶^(guò)去50年中，附帶條件的資助劇烈增長(zhǎng)；其凈效果是授權(quán)聯(lián)邦政府在有條件授予的廣泛領(lǐng)域內(nèi)監(jiān)督各州之服從，因而在各州傳統(tǒng)問(wèn)題領(lǐng)域內(nèi)——諸如農(nóng)業(yè)、雇員關(guān)系和補(bǔ)救——指導(dǎo)各州政策。聯(lián)邦資助的蘿卜，經(jīng)常誘導(dǎo)各州去采取它們否則可能放棄或積極抵制的步驟……總之，盡管條件資助使各州——尤其是相對(duì)貧困的州——獲得聯(lián)邦基金，它還增加了全國(guó)對(duì)先前屬于各州領(lǐng)域之插手?！?sup>[22]238

四、我國(guó)中央與地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付關(guān)系法律調(diào)控體系的建構(gòu)

(一)我國(guó)中央與地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付存在的問(wèn)題

我國(guó)中央與地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付存在以下問(wèn)題：

1.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的法定形式不合理 我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式有稅收返還、體制補(bǔ)助或體制上解、專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助、過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付辦法，稅收返還、體制補(bǔ)助或體制上解以及過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付辦法屬于無(wú)條件財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助則屬于有條件財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

在各種財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式中，稅收返還是分稅制財(cái)政體制所確立的一種主要財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式，它以1993年中央凈上劃收入為基數(shù)，按照逐年遞增率計(jì)算確定對(duì)各省、自治區(qū)和直轄市給予的稅收返還數(shù)額，是原有財(cái)政體制的延續(xù)。而體制補(bǔ)助和體制上解作為一種轉(zhuǎn)移支付形式，既有中央對(duì)地方的補(bǔ)助，又有地方對(duì)中央的上解，出現(xiàn)資金雙向流動(dòng)的現(xiàn)象，不符合轉(zhuǎn)移支付的一般特征。因此，我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式本身就存在著問(wèn)題。

2.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的計(jì)算確定辦法不科學(xué)，沒(méi)有規(guī)定嚴(yán)格的條件 首先，在一般性轉(zhuǎn)移支付方面，轉(zhuǎn)移支付資金的計(jì)算確定辦法不科學(xué)。稅收返還采用基數(shù)法確定各地的返還額，不考慮各地的收入能力和支出需要的客觀差異，缺乏合理的客觀標(biāo)準(zhǔn)，是一種不科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付資金確定辦法。保留的原財(cái)政體制中的補(bǔ)助和上解辦法，也以過(guò)去某一年份的收入和支出作為基數(shù)，從而形成了轉(zhuǎn)移支付資金分配過(guò)程出現(xiàn)“一省一率、一省一額”的現(xiàn)象，在很多情況下其數(shù)額的確定是中央與地方討價(jià)還價(jià)的結(jié)果，隨意性較大。這種不規(guī)范的做法，使財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章的作用大打折扣。

就過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付制度而言，雖然計(jì)算方法采用了科學(xué)的因素法，但用于這方面的資金量很小，確定方法也有不合理之處。中央對(duì)地方采用的過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付資金是中央財(cái)政從收入增量中拿出來(lái)的，因此，用于這方面的轉(zhuǎn)移支付資金有限。過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付的確定辦法存在一些不盡合理之處，例如，“標(biāo)準(zhǔn)公用經(jīng)費(fèi)”、“標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政供養(yǎng)人口”、“收入努力程度”等均采用多元回歸方法，而“標(biāo)準(zhǔn)專(zhuān)項(xiàng)支出”的部分項(xiàng)目則以實(shí)際數(shù)作為標(biāo)準(zhǔn)數(shù)，方法不統(tǒng)一。同時(shí)，由于“回歸法”是描述現(xiàn)狀的，在回歸方程中自然摻雜著現(xiàn)實(shí)的不合理因素，而應(yīng)予以考慮的因素卻未能得到體現(xiàn)。此外，在因素的選擇上對(duì)一些地區(qū)的特殊因素考慮較少，有些因素的選擇和確定也缺乏進(jìn)一步的數(shù)據(jù)支持^[23]。

其次，在有條件轉(zhuǎn)移支付方面，專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助失去了其應(yīng)有作用。專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助本來(lái)是對(duì)地方發(fā)展某些項(xiàng)目的鼓勵(lì)、誘導(dǎo)和幫助，不應(yīng)固定，否則就失去了其誘導(dǎo)的作用。而我國(guó)的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助幾乎變成了撥給某些地區(qū)的固定補(bǔ)助。舊體制下的這種不規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度很容易造成地方政府行為的扭曲。地方政府往往在確定上解額或補(bǔ)助額上與中央政府討價(jià)還價(jià)，一旦確定以后，中央政府對(duì)地方政府的約束力就很小了。專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助也沒(méi)有起到誘導(dǎo)的作用。舊體制下的轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)縮小地區(qū)間差距難有作為^[24]。

3.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的法律目標(biāo)不明確 轉(zhuǎn)移支付應(yīng)有明確的法律目標(biāo)。無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)是促進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)水平的均等化；有條件轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)中央特定的調(diào)控意圖。但我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度卻存在著目標(biāo)不夠明確的問(wèn)題。由于我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付形式不合理，計(jì)算確定辦法不科學(xué)，因而難以實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付的應(yīng)有目標(biāo)。

首先，從無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付看，中央政府對(duì)地方的稅收返還和補(bǔ)助按“基數(shù)法”確定，既不與均等化目標(biāo)相聯(lián)系，也不與中央政府其他特定的政策目標(biāo)相聯(lián)系，是在保證地方既得利益的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，稅收額多的地區(qū)得到的返還額多，其財(cái)力充裕；而財(cái)政收入少的地區(qū)得到的返還額少。這必然加大地區(qū)之間收入分配的不公平，不僅起不到調(diào)節(jié)地區(qū)之間財(cái)政經(jīng)濟(jì)能力差距的作用，而且稅收返還的基數(shù)中包含的舊體制的不合理因素，在逐年的滾動(dòng)過(guò)程中有不斷擴(kuò)大之勢(shì)。稅收返還的使用權(quán)掌握在地方政府手里，即使它有不合理之處，中央政府也無(wú)法改變，不能利用它來(lái)實(shí)施國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和調(diào)節(jié)地方政府的支出行為。

其次，從專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助看，相當(dāng)大的部分的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助被用于救災(zāi)等特殊政策目標(biāo)，其在宏觀調(diào)控方面發(fā)揮的作用很小。國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》規(guī)定，原來(lái)中央撥給地方的各項(xiàng)款項(xiàng)，該下?lián)艿睦^續(xù)下?lián)堋Ｖ醒胴?cái)政還經(jīng)常根據(jù)特定用途和地方具體情況，撥付給地方各種專(zhuān)項(xiàng)資金。在我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系中，專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助的規(guī)模僅次于稅收返還而居第二位，但除了一部分專(zhuān)款定位明確外，有相當(dāng)一部分專(zhuān)款未與中央政府的特定政策目標(biāo)聯(lián)系起來(lái)。在分稅制國(guó)家里，有條件撥款(專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助)的范圍一般都限定在具有明顯的外溢性、需要兩級(jí)或多級(jí)政府共同分?jǐn)偲涑杀举M(fèi)用的某些基礎(chǔ)性項(xiàng)目和公益事業(yè)項(xiàng)目?jī)?nèi)。與之相比，我國(guó)目前的專(zhuān)項(xiàng)撥款范圍太寬，幾乎涉及所有范圍 ^[25]。

4.現(xiàn)有法律規(guī)范效力層次低 財(cái)政關(guān)系是中央與地方關(guān)系的核心，無(wú)論是中央與地方事權(quán)和支出權(quán)的劃分，還是財(cái)政收入權(quán)的劃分，或者是轉(zhuǎn)移支付制度的確立，都應(yīng)當(dāng)由效力等級(jí)較高的法律予以規(guī)范。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付關(guān)系，是中央與地方之間的財(cái)政利益協(xié)調(diào)機(jī)制，也應(yīng)該由法律予以規(guī)范，從國(guó)外處理中央與地方關(guān)系的法律實(shí)踐看，由憲法規(guī)范也不為過(guò)。而我國(guó)在規(guī)范中央與地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付關(guān)系方面，只有國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》和財(cái)政部發(fā)布的《過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付辦法》予以規(guī)范，其效力等級(jí)是比較低的。

(二)我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法應(yīng)著力解決的問(wèn)題

由于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付“直接關(guān)系著在分散型財(cái)政體制中，各級(jí)財(cái)政如何從財(cái)力上聯(lián)結(jié)成有機(jī)統(tǒng)一體的問(wèn)題，所以是分稅制分級(jí)財(cái)政體制所必然要解決的關(guān)鍵問(wèn)題之一。這樣，1994年我國(guó)財(cái)政體制的分稅制改革，除了中央財(cái)政與地方財(cái)政之間的收入和支出外，應(yīng)解決的關(guān)鍵性問(wèn)題，就是如何處理中央與地方之間的財(cái)力往來(lái)關(guān)系問(wèn)題。”^[12]451要處理好中央與地方的財(cái)政關(guān)系，必須通過(guò)效力層次較高的法律予以規(guī)范，完備的法律體系可以為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范化提供必不可少的條件，保障轉(zhuǎn)移支付的有效實(shí)施。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法除了對(duì)轉(zhuǎn)移支付的基本原則、目標(biāo)、方式、數(shù)額計(jì)算確定、機(jī)構(gòu)設(shè)置等作出明確規(guī)定外，還應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)移支付的程序、中央與地方之間有關(guān)轉(zhuǎn)移支付爭(zhēng)議的解決作出規(guī)定，從而使轉(zhuǎn)移支付法律關(guān)系更為明確，使中央與地方這些轉(zhuǎn)移支付的當(dāng)事人對(duì)轉(zhuǎn)移支付法律關(guān)系的發(fā)生、變更和消滅具有預(yù)見(jiàn)性，增強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范化和客觀性，有效發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付制度在協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系中的積極作用。我國(guó)目前正在加緊出臺(tái)《轉(zhuǎn)移支付法》，它應(yīng)著力解決以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：

1.明確財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo) 因?yàn)檗D(zhuǎn)移支付是分稅制財(cái)政體制的一項(xiàng)重要制度，是中央與地方財(cái)政收入權(quán)與財(cái)政支出權(quán)劃分不平衡的協(xié)調(diào)機(jī)制，也是各地方基本公共服務(wù)水平均等化的保障手段，因此，轉(zhuǎn)移支付制度有其極為明確的目標(biāo)。在發(fā)達(dá)國(guó)家，轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)全國(guó)公共服務(wù)水平的均等化。從我國(guó)的實(shí)際國(guó)情考慮，實(shí)現(xiàn)全國(guó)公共服務(wù)水平的均等化應(yīng)是我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度長(zhǎng)遠(yuǎn)和最終的目標(biāo)。在我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政收入極不平衡的條件下，轉(zhuǎn)移支付制度的近期目標(biāo)只能定位在實(shí)現(xiàn)財(cái)政的縱向平衡和減少各地區(qū)之間的橫向不平衡上^[26]。而我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不是從轉(zhuǎn)移支付本身的目標(biāo)出發(fā)，而是從新舊財(cái)政體制的平穩(wěn)過(guò)渡和正常運(yùn)轉(zhuǎn)出發(fā)，更多地考慮了地方在原財(cái)政體制下的既得利益，從而使我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度偏離了其正常的目標(biāo)。既然我國(guó)的分稅制財(cái)政體制改革借鑒了發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)中央與地方的事權(quán)進(jìn)行了一定的劃分，對(duì)中央與地方的稅權(quán)也進(jìn)行了相應(yīng)的劃分，這兩者的劃分又決定了必須建立相應(yīng)的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，那么，我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)也應(yīng)該是該制度本身所具有的目標(biāo)，而不能把其他目標(biāo)作為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)。

2.規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式 要實(shí)現(xiàn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)，一項(xiàng)必不可少的措施就是要規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的形式。這是針對(duì)無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付來(lái)說(shuō)的。首先，應(yīng)當(dāng)將體制補(bǔ)助和體制上解方式并入稅收返還中，減少非規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式的數(shù)量。稅收返還是對(duì)分稅制以前原財(cái)政體制下地方既得利益的維護(hù)措施，而體制補(bǔ)助和體制上解則是原財(cái)政體制的做法，這三者之間具有共性，是能夠合并到一起的。將體制補(bǔ)助和體制上解并入稅收返還方式中，既有利于中央對(duì)一般性轉(zhuǎn)移支付的把握和規(guī)范，又有利于對(duì)有條件轉(zhuǎn)移支付的調(diào)整。其次，應(yīng)逐步降低直至取消稅收返還。在維持現(xiàn)有的稅收返還方式運(yùn)轉(zhuǎn)的情況下，每年對(duì)稅收返還的數(shù)額減少一定的比例，并且逐年提高該比例，將減少的部分作為一般性轉(zhuǎn)移支付撥款資金，從而削弱返還基數(shù)中的不合理因素，擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付資金的數(shù)額。這樣，經(jīng)過(guò)若干年后，就可以使稅收返還名存實(shí)亡。這種辦法是在維持稅收返還運(yùn)轉(zhuǎn)的情況下進(jìn)行的，可以避免突然取消所帶來(lái)的阻力。

3.優(yōu)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的計(jì)算確定辦法和條件的設(shè)定 對(duì)無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付，要采用科學(xué)的資金計(jì)算確定辦法，否則，就難以實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)。從各國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)踐來(lái)看，因素法所選取的確定轉(zhuǎn)移支付數(shù)額的因素一般都是一些不易受到人為控制的客觀性因素，依據(jù)該方法所計(jì)算出來(lái)的數(shù)額，具有確定性和客觀性，從而使中央與地方之間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付關(guān)系明晰，呈現(xiàn)出公正性和規(guī)范性的特征。借鑒別國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)對(duì)無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付資金的計(jì)算確定也應(yīng)采用這一方法。我國(guó)的過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付制度已采用了因素法，應(yīng)對(duì)其中的不合理因素進(jìn)行調(diào)整和修正，并逐步將其適用范圍擴(kuò)大到所有的無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付資金的計(jì)算確定上。

對(duì)有條件轉(zhuǎn)移支付來(lái)說(shuō)，除了要確定科學(xué)的資金計(jì)算確定辦法外，還要規(guī)范對(duì)設(shè)定的“條件”的限制，以更好地實(shí)現(xiàn)中央政府的調(diào)控意圖。對(duì)分散在各個(gè)預(yù)算支出科目中的專(zhuān)項(xiàng)性補(bǔ)助進(jìn)行清理，逐步將其規(guī)范為整塊撥款和配套撥款。整塊撥款有助于刺激地方政府增加對(duì)撥款項(xiàng)目的投資，配套撥款能更有效地增加中央認(rèn)定的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的投資，解決地方政府因外部效應(yīng)而對(duì)某些項(xiàng)目投資過(guò)低的問(wèn)題。對(duì)各種專(zhuān)項(xiàng)撥款項(xiàng)目，要按照實(shí)現(xiàn)中央政府特定調(diào)控意圖的要求，全面清理，不適當(dāng)?shù)囊枰匀∠?，保留下?lái)的要對(duì)獲得該項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的條件作出嚴(yán)格的限定，以實(shí)現(xiàn)該項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的特有目標(biāo)。

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Legal Regulation of Financial Transfer

Payment between the Central and Local Governments

ZHANG Dao qing

(Law School，He’nan University of Finance and Economics，Zhengzhou 450002，China)

Abstract：Financial transfer payment is of great importance as for harmonization of the financial relationship between the central and local governments. Viewing from different angles，one can see the features the transfer payment embodies：redistribution，gratuitousness，presentation and indirect regulation. Financial transfer payment law typically focuses on the goal，form，amount and additional terms of the payment between the central and local governments. Since China is making its financial transfer payment law，the key points in relevant laws and the main problems in financial transfer payment between the central and local governments of China should be considered so as to attain the goal，prefer the form，improve the payment calculation way and ascertain the additional conditions.

Key Words：relationship between the central and local governments；financial transfer payment relationship；legal regulation

本文責(zé)任編輯：盧代富