【摘 要】自治權(quán)是民族區(qū)域自治與《民族區(qū)域自治法》的核心，是憲法賦予民族自治地方自治機(jī)關(guān)的法定權(quán)力民族自治地方的自治機(jī)關(guān)能否依法行使自治權(quán)，是考核民族地區(qū)憲政實(shí)施真?zhèn)蔚摹霸嚱鹗?。我?guó)是單一制國(guó)家，國(guó)家權(quán)力集中于中央政府，地方各級(jí)政府統(tǒng)一服從中央政府的管轄。而民族地區(qū)憲政只是國(guó)家憲政結(jié)構(gòu)的子系統(tǒng)，這決定了民族地區(qū)憲政建設(shè)必須要與國(guó)家的憲政結(jié)構(gòu)相匹配，受?chē)?guó)家憲政體制的制約，不能逾越國(guó)家憲政體制設(shè)定的邊際。

【關(guān)鍵詞】憲政；自治權(quán)；民族區(qū)域自治

【作 者】黃元姍，湖北民族學(xué)院法律系副教授。湖北恩施，430000；張文山，廣西大學(xué)法學(xué)院教授。廣西南寧，530004。

【中圖分類(lèi)號(hào)】 K633.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A

【文章編號(hào)】 1004-454x(2007)01-0012-007

Unscrambling on the Autonomy of Ethnic Region Based on the ConstitutionalismHuang Yuanshan， Zhang Wenshan

Abstract: The article is unscrambling the autonomy of ethnic region based on the constitutionalism. The issue of autonomy is the core of ethnic regional autonomy and Law on Ethnic Regional Autonomy， the autonomy is a legal right endowed by constitution to the autonomous organ in ethnic region. So whether the autonomous organ in ethnic region can exercise the autonomy decides on the implement of constitutionalism in ethnic region. Our country is a state with the system of singularity， the state rights are fasten on the central government， and all level local governments must submit to the domination of the central government with unification. While the constitutionalism in ethnic region is only a subsystem of the structure of state constitutionalism， which decides that the construction of constitutionalism in ethnic region must match to the structure of state constitutionalism， and is restricted by the state constitutionalism system without overstepping the limit set by the state constitutionalism system.

Key words: constitutionalism; autonomy; ethnic regional autonomy

自治權(quán)問(wèn)題是民族區(qū)域自治與《民族區(qū)域自治法》的核心問(wèn)題，自治權(quán)是憲法賦予民族自治地方自治機(jī)關(guān)的法定權(quán)力。從法律而言，自治權(quán)是一種在社會(huì)團(tuán)體內(nèi)，經(jīng)過(guò)團(tuán)體內(nèi)多數(shù)人認(rèn)可或默示的，合法的、獨(dú)立自主行使具有約束力和支配力的一種權(quán)力，自治權(quán)是通過(guò)“章程”規(guī)定而行使的。根據(jù)《憲法》和《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，自治權(quán)在我國(guó)的概念可以表述為：民族自治地方的自治機(jī)關(guān)，在國(guó)家憲法和民族區(qū)域自治法及其他法律授予和規(guī)定的權(quán)限內(nèi)，結(jié)合當(dāng)?shù)孛褡逭巍⒔?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，自主地行使管理本地方、本民族內(nèi)部事務(wù)的一種特定的民族權(quán)力和國(guó)家權(quán)力。民族區(qū)域自治制度是自治權(quán)的載體，沒(méi)有民族區(qū)域自治也就沒(méi)有自治權(quán)可言。

一、民族區(qū)域自治權(quán)憲政解讀的涵義

(一)民族區(qū)域自治是憲法規(guī)定的一項(xiàng)基本政治制度

《憲法》第四條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)各民族一律平等。國(guó)家保障各少數(shù)民族的合法的權(quán)利和利益，維護(hù)和發(fā)展各民族的平等、團(tuán)結(jié)、互助關(guān)系。”“各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)。各民族自治地方都是中華人民共和國(guó)不可分離的部分?！薄睹褡鍏^(qū)域自治法》是實(shí)施憲法規(guī)定的民族區(qū)域自治制度的基本法律，在序言中明確宣稱(chēng)：“中華人民共和國(guó)是全國(guó)各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國(guó)家。民族區(qū)域自治是中國(guó)共產(chǎn)黨運(yùn)用馬克思列寧主義解決我國(guó)民族問(wèn)題的基本政策，是國(guó)家的一項(xiàng)基本政治制度?！边@表明民族區(qū)域自治是憲法規(guī)定的一項(xiàng)基本政治制度。

民族區(qū)域自治，是獨(dú)具中國(guó)特色的解決國(guó)內(nèi)民族問(wèn)題的政治制度，它既符合馬克思主義關(guān)于解決多民族國(guó)家國(guó)內(nèi)民族問(wèn)題的基本原則，又符合中國(guó)的具體國(guó)情與歷史傳統(tǒng)。

我國(guó)民族區(qū)域自治，是將民族要素與區(qū)域要素有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。民族要素專(zhuān)指少數(shù)民族，區(qū)域要素是指以少數(shù)民族聚居區(qū)為基礎(chǔ)而實(shí)行自治的空間區(qū)域，這不是主觀劃分的結(jié)果，而是根據(jù)長(zhǎng)期的歷史事實(shí)確定的。這兩個(gè)要素不能分離，分開(kāi)了就成為，或者是單純的民族自治，或者是單純的區(qū)域自治?！霸谶@二個(gè)要素中，民族居于主導(dǎo)地位。離開(kāi)了民族，民族區(qū)域自治當(dāng)然無(wú)從談起。但是，區(qū)域也是必定要有的。否則，自治就成了空中閣樓。”^①因此，與民族自治和地方自治相比，民族區(qū)域自治具有以下特點(diǎn)：

第一、民族自治地方的不可分離性。中國(guó)實(shí)行的民族區(qū)域自治，是在國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)的制度。各民族自治地方都是中華人民共和國(guó)不可分離的部分，自治機(jī)關(guān)是國(guó)家的一級(jí)地方政權(quán)機(jī)關(guān)。

第二、自治權(quán)的廣泛性與真實(shí)性。民族化是民族區(qū)域自治的表現(xiàn)形式與標(biāo)志，也是區(qū)別于地方自治的標(biāo)準(zhǔn)。自治權(quán)利是民族區(qū)域自治的核心與本質(zhì)。所以，沒(méi)有民族化和自治權(quán)，也就沒(méi)有民族區(qū)域自治，即使有也是徒有虛名而已。自治權(quán)的廣泛性表現(xiàn)在二方面：一是法律規(guī)定自治權(quán)包含的內(nèi)容與范圍，是非常廣泛的。根據(jù)《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，自治權(quán)的行使涉及民族自治地方的立法、行政、司法諸領(lǐng)域。二是從能夠享有自治權(quán)的少數(shù)民族來(lái)說(shuō)，也是非常廣泛的。全國(guó)55個(gè)少數(shù)民族中已有44個(gè)民族建立了自治地方，實(shí)行區(qū)域自治的民族人口占少數(shù)民族人口的71%以上，民族自治地方的面積占全國(guó)國(guó)土總面積的64%左右。此外，作為民族區(qū)域自治的一種重要補(bǔ)充形式，還建立了1173個(gè)民族鄉(xiāng)。11個(gè)因人口較少且聚居區(qū)域較小而沒(méi)有實(shí)行區(qū)域自治的少數(shù)民族中，有9個(gè)建有民族鄉(xiāng)。^②

至于雜居、散居在全國(guó)各地1300多萬(wàn)少數(shù)民族的民主權(quán)利，也受到憲法和法律的保障。自治權(quán)的真實(shí)性也表現(xiàn)在二方面：一是不僅從法律條文上規(guī)定了各民族一律平等，而且在解決歷史上遺留下來(lái)的，各民族事實(shí)上的不平等，取得了令人矚目的成就。民族自治地方的政治、經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)和各民族人民的生活質(zhì)量得到空前發(fā)展。一些少數(shù)民族的生產(chǎn)力水平發(fā)生歷史性的跨越，可以說(shuō)是歷史上任何時(shí)代都不能比擬的。二是根據(jù)憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定，大批少數(shù)民族干部擔(dān)任了人大常委會(huì)和政府的領(lǐng)導(dǎo)職位，確保實(shí)行民族區(qū)域自治的少數(shù)民族真正當(dāng)家作主，行使管理本民族和本地區(qū)事務(wù)的權(quán)力。目前，全國(guó)各自治區(qū)的主席、自治州的州長(zhǎng)、自治縣(旗)的縣長(zhǎng)，全部由實(shí)行區(qū)域自治的少數(shù)民族公民擔(dān)任。

第三、自治機(jī)關(guān)的雙重性。一方面，自治機(jī)關(guān)是一級(jí)地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，是一級(jí)地方政府。它和一般的地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)一樣，履行憲法賦予地方政府的職權(quán)，都實(shí)行人民代表大會(huì)制度和民主集中制原則；自治機(jī)關(guān)的產(chǎn)生、任期與職權(quán)，和行政地位相同的一般地方國(guó)家機(jī)關(guān)一樣；民族自治地方的人民政府與一般地方的人民政府一樣，都是國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家行政機(jī)關(guān)。另一方面，民族自治地方的自治機(jī)關(guān)又享有憲法和民族區(qū)域自治法賦予的自治權(quán)，是自治團(tuán)體，這是一般地方國(guó)家機(jī)關(guān)所不能享有的。

(二)民族區(qū)域自治是中國(guó)憲政建設(shè)的重要內(nèi)容

“民族區(qū)域自治，作為黨解決我國(guó)民族問(wèn)題的一條基本經(jīng)驗(yàn)不容置疑，作為我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度不容動(dòng)搖，作為我國(guó)社會(huì)主義的一大政治優(yōu)勢(shì)不容削弱。”^③因?yàn)?，民族區(qū)域自治制度是發(fā)展社會(huì)主義民主、建設(shè)社會(huì)主義政治文明的重要內(nèi)容，是各族人民建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要保證。在國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)行民族區(qū)域自治，體現(xiàn)了國(guó)家尊重和保障少數(shù)民族自主管理本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利，體現(xiàn)了民族平等、民族團(tuán)結(jié)、各民族共同繁榮發(fā)展的原則，體現(xiàn)了民族因素與區(qū)域因素、政治因素與經(jīng)濟(jì)因素、歷史因素與現(xiàn)實(shí)因素的統(tǒng)一。由此可見(jiàn)，完善民族區(qū)域自治，既是中國(guó)憲政建設(shè)的重要內(nèi)容，也是民族地區(qū)憲政建設(shè)的重要內(nèi)容。

二、自治機(jī)關(guān)自主行使自治權(quán)是民族地區(qū)憲政建設(shè)的關(guān)鍵

(一)自治權(quán)的性質(zhì)與憲政實(shí)質(zhì)

從性質(zhì)而言自治權(quán)是公權(quán)，即公共權(quán)力。它所表示的意志與利益并非是個(gè)人的，而是團(tuán)體的(民族共同體或區(qū)域共同體)意志和利益。它要求在某一特定區(qū)域內(nèi)(或共同體內(nèi))構(gòu)成最高政治權(quán)威。在主權(quán)國(guó)家沒(méi)有出現(xiàn)以前，自治權(quán)是氏族共同體的公共機(jī)構(gòu)行為的結(jié)果。氏族公共機(jī)構(gòu)是自治權(quán)行使的主體，“公共機(jī)構(gòu)時(shí)常伸入社會(huì)內(nèi)部，或是把它的某些部分合并到公共機(jī)構(gòu)中來(lái)，或是它的某些部分變?yōu)榻y(tǒng)治實(shí)施的對(duì)象；它們這樣做是為了減少社會(huì)環(huán)境的動(dòng)亂和復(fù)雜性，并使它以及它們與它的關(guān)系穩(wěn)定。它造成一種使一個(gè)行政機(jī)構(gòu)更加舒適和自然地，對(duì)一種既定的社會(huì)利益加以控制的形勢(shì)，而不是把它看作一個(gè)自主的實(shí)體或者作為與它討價(jià)還價(jià)的一個(gè)組成部分” 。^④這是早期氏族共同體生存發(fā)展的必然結(jié)果。氏族公共機(jī)構(gòu)行使的公共權(quán)力(自治權(quán))，是體現(xiàn)氏族成員最大利益的，個(gè)人意志和利益是寄于這種公共權(quán)力之中的。“人們不是生來(lái)就有自由和平等權(quán)利的，但他們生來(lái)卻是集體的一個(gè)成員，并且由于這個(gè)事實(shí)他們有服從維護(hù)和發(fā)展集體生活的一切義務(wù)”。^⑤也可以說(shuō)，這時(shí)的自治權(quán)就是個(gè)人自由權(quán)的體現(xiàn)，是一種自然權(quán)力。但是，主權(quán)國(guó)家出現(xiàn)后，若干民族共同形成國(guó)家共同體，民族自治權(quán)的外延受到限制，自治權(quán)就從屬于國(guó)家主權(quán)、服從于國(guó)家主權(quán)了，使之具有國(guó)家權(quán)力的性質(zhì)，是國(guó)家權(quán)力讓予的一部分。

從憲政實(shí)質(zhì)而言，自治權(quán)不能完全等同于國(guó)家權(quán)力，它是國(guó)家授予權(quán)力主體的在一定民族或一定空間范圍內(nèi)的一種自主管理權(quán)利。

自治權(quán)隨著其載體自治共同體的變化，其內(nèi)涵也在改變?！霸诿褡遄灾蔚捏w制下，自治權(quán)的性質(zhì)是一種單純地自主管理本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利，不具有國(guó)家權(quán)力的性質(zhì)，其權(quán)力外延是民族共同體的邊緣，超出這個(gè)邊緣就無(wú)效了。當(dāng)它是區(qū)域自治(地方自治)體制時(shí)，自治權(quán)是一種管理地方的自主權(quán)，它的外延不是以民族共同體而是以地區(qū)的行政邊緣來(lái)界定，即自治權(quán)是在一定空間內(nèi)行使的自主權(quán)利。由于我國(guó)實(shí)行的是民族區(qū)域自治體制，既不是單純的民族自治，也不是單純的地方自治，是民族自治與地方自治的有機(jī)結(jié)合。因此，自治權(quán)的性質(zhì)就具有雙重性，既有自主地管理本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)力，又有管理本地方事務(wù)的權(quán)力，是民族自治權(quán)力與地方國(guó)家權(quán)力的疊加”^⑥。因?yàn)?，民族區(qū)域自治地方的自治機(jī)關(guān)，既是實(shí)行區(qū)域自治的民族的自治機(jī)關(guān)，又是一級(jí)地方國(guó)家機(jī)關(guān)。

(二)自治權(quán)的內(nèi)容

自治權(quán)的內(nèi)容，是指自治權(quán)所涉及的事權(quán)，即權(quán)限，是具體體現(xiàn)自治權(quán)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，自治權(quán)的多少、自治權(quán)限的大小，都是由自治權(quán)的法律內(nèi)容來(lái)規(guī)定的。在一些教科書(shū)和著作里，對(duì)自治權(quán)內(nèi)容的分類(lèi)劃分，尚未形成統(tǒng)一的定論，因此各有差異。有的劃分為三大類(lèi)，有的劃分為若干項(xiàng)目?？傊瑒澐值脑瓌t基本上是按照憲法和民族區(qū)域自治法中，關(guān)于自治權(quán)設(shè)定的條款來(lái)分類(lèi)的，有的一條一項(xiàng)，有的若干條一項(xiàng)。這些劃分的方法，總體上感到比較機(jī)械，沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)自治權(quán)的本質(zhì)屬性。

我國(guó)的民族區(qū)域自治制度，是民族自治與區(qū)域自治的有機(jī)結(jié)合。也就是民族自治地方的自治機(jī)關(guān)，既是民族自治的公共團(tuán)體，又是單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下的一級(jí)地方國(guó)家機(jī)關(guān)。自治權(quán)既體現(xiàn)民族自治的屬性，又體現(xiàn)地方自治的屬性。所謂民族自治的屬性，就是自主地管理本民族內(nèi)部的事務(wù)。所謂地方自治的屬性，就是一級(jí)地方國(guó)家機(jī)關(guān)的國(guó)家權(quán)力的屬性，即自主地管理本地方內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利。所以，一般對(duì)自治權(quán)內(nèi)容的分類(lèi)，是以“本民族內(nèi)部事務(wù)”為出發(fā)點(diǎn)的，突出的是民族自治。因而，將自治權(quán)的內(nèi)容劃分為，立法自治權(quán)、人事管理自治權(quán)、經(jīng)濟(jì)財(cái)政管理自治權(quán)、教育文化管理自治權(quán)、民族語(yǔ)言文字管理自治權(quán)、人口及計(jì)劃生育管理自治權(quán)和體育管理自治權(quán)等。這樣分類(lèi)的缺陷是顯而易見(jiàn)的，沒(méi)有從地方國(guó)家機(jī)關(guān)和地方行政區(qū)域及一級(jí)地方政權(quán)機(jī)關(guān)的整體上把握自治權(quán)的本質(zhì)屬性?！懊褡鍏^(qū)域自治是以民族自治為基礎(chǔ)的，區(qū)域自治是以民族自治為特質(zhì)的。并不是在民族區(qū)域自治地方自治機(jī)關(guān)的權(quán)限中，有一部分是屬于自治權(quán)的范疇，而有一部分則不是。這樣就割裂了民族自治地方作為一級(jí)地方國(guó)家行政區(qū)劃的屬性，也就成為一種地方行政區(qū)劃內(nèi)的“有限自治”了，這就大錯(cuò)特錯(cuò)了”^⑦。

自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)，是由憲法賦予的、民族區(qū)域自治法具體規(guī)定的，其權(quán)限涵蓋了民族區(qū)域自治地方作為一級(jí)地方國(guó)家機(jī)關(guān)的全部權(quán)利。如果分類(lèi)的話，應(yīng)該是民族區(qū)域自治地方的立法自治權(quán)、行政自治權(quán)和部分司法自治權(quán)。自治權(quán)的法律內(nèi)容具體劃分是：

(1)立法自治權(quán)。所謂立法自治權(quán)，是指民族自治地方的人民代表大會(huì)依法擁有的立法自治權(quán)。立法自治權(quán)的內(nèi)涵是，自治機(jī)關(guān)依照憲法和法律的原則，結(jié)合本民族、本地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化的特點(diǎn)，按照法定程序，制定具有民族特點(diǎn)和地方特色的規(guī)定性文件。其表現(xiàn)形式可以分為四類(lèi)：

第一、制定自治條例、單行條例的立法權(quán)。制定自治條例、單行條例是民族自治地方的人民代表大會(huì)根據(jù)憲法、民族區(qū)域自治法賦予的自治權(quán)?！稇椃ā返谝话僖皇鶙l規(guī)定：“民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例”?！睹褡鍏^(qū)域自治法》第十九條重復(fù)規(guī)定了憲法這一條款。自治條例是民族自治地方的人民代表大會(huì)，根據(jù)憲法和民族區(qū)域自治法的原則，依照自治地方的政治、經(jīng)濟(jì)、文化的特點(diǎn)，制定的自治法規(guī)，可以說(shuō)是民族自治地方的“小憲法”，自治區(qū)的自治條例具有國(guó)家法的性質(zhì)，是憲法有關(guān)民族區(qū)域自治制度和民族區(qū)域自治法規(guī)定的民族化與區(qū)域化的結(jié)合體。

第二、制定變通或補(bǔ)充規(guī)定的立法權(quán)。這是指民族自治地方的自治機(jī)關(guān)，從本民族自治地方的實(shí)際情況出發(fā)，對(duì)于不適合本民族、本地方實(shí)際情況的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)有權(quán)作出變通或補(bǔ)充規(guī)定，甚至作出停止執(zhí)行的規(guī)定。這是對(duì)民族自治地方的自治機(jī)關(guān)立法自治權(quán)的擴(kuò)展和延伸，從廣義上講也是屬于立法自治權(quán)的范疇。行使這項(xiàng)權(quán)利的主體，可以是民族自治地方的人民代表大會(huì)或它的常務(wù)委員會(huì)，也可以是民族自治地方的人民政府。

第三、制定地方性法規(guī)定的立法權(quán)。民族自治地方的自治機(jī)關(guān)，既是民族自治機(jī)關(guān)，又是一級(jí)地方國(guó)家機(jī)關(guān)?！稇椃ā返谝话僖皇鍡l規(guī)定：“自治區(qū)、自治州、自治縣(旗)的自治機(jī)關(guān)行使憲法第三章第五節(jié)規(guī)定的地方國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)，……”。因此，民族自治地方的人民代表大會(huì)和它的常務(wù)委員會(huì)，在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，有權(quán)制定地方性法規(guī)。這也是民族區(qū)域自治地方自治機(jī)關(guān)行使立法自治權(quán)的范圍，不應(yīng)該將它排除在立法自治權(quán)之外。

第四，制定政府行政規(guī)章的立法權(quán)。這是指民族自治地方的人民政府，根據(jù)憲法、民族區(qū)域自治法和法律規(guī)定的原則，結(jié)合本行政區(qū)域內(nèi)的實(shí)際情況，可以制定政府行政規(guī)章的權(quán)力。

(2)行政自治權(quán)。所謂行政自治權(quán)，是指民族區(qū)域自治地方人民政府，在本行政區(qū)域內(nèi)行使行政管理方面的自治權(quán)，按照憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定，民族自治地方自治機(jī)關(guān)享有以下幾方面的自治權(quán)：

第一、自治機(jī)關(guān)在管理公共事務(wù)方面的自治權(quán)。這是涉及自治地方、自治民族有關(guān)公共事務(wù)方面行使的權(quán)限。具體可分為：①人事管理自治權(quán)。②有組織地方公安部隊(duì)的自治權(quán)。③管理流動(dòng)人口的自治權(quán)。④實(shí)行計(jì)劃生育的自治權(quán)。⑤環(huán)境保護(hù)的自治權(quán)。

第二、經(jīng)濟(jì)管理自治權(quán)。所謂經(jīng)濟(jì)管理自治權(quán)，是民族自治地方的自治機(jī)關(guān)，自主地安排和管理本地方內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)的權(quán)利，具體包括以下幾個(gè)方面的權(quán)限：①根據(jù)本地方的特點(diǎn)和需要制定經(jīng)濟(jì)建設(shè)方針、政策和規(guī)劃。②根據(jù)法律規(guī)定和本地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)，合理調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系，改革經(jīng)濟(jì)管理體制。③依照法律規(guī)定，管理和保護(hù)本地方的自然資源，確定本地方內(nèi)草場(chǎng)和森林的所有權(quán)和使用權(quán)，對(duì)可以由地方開(kāi)發(fā)的自然資源，優(yōu)先合理開(kāi)發(fā)利用。④根據(jù)本地方的財(cái)力、物力和其他具體條件，自主地安排地方基本建設(shè)項(xiàng)目。⑤自主管理隸屬于本地方的企業(yè)、事業(yè)。⑥經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，自治機(jī)關(guān)可以開(kāi)辟對(duì)外貿(mào)易口岸，開(kāi)展邊境貿(mào)易，享受?chē)?guó)家的優(yōu)待。

第三、財(cái)政稅收管理自治權(quán)。財(cái)政稅收管理自治權(quán)，是自治機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定的權(quán)限，在自治地方的財(cái)政管理體制、財(cái)政收入和支出以及屬于自治地方稅收管理方面所享有的自治權(quán)。

自治機(jī)關(guān)享有財(cái)政稅收方面的自治權(quán)的法律內(nèi)容，大致可以分為：①財(cái)政稅收體制方面的自治權(quán)。②財(cái)政收入與支出方面的自治權(quán)。民族自治地方的財(cái)政收入與支出的項(xiàng)目，由國(guó)務(wù)院按照優(yōu)待民族自治地方的原則規(guī)定。③稅收方面的自治權(quán)。

第四、教育文化等方面的自治權(quán)。這是民族自治地方自治機(jī)關(guān)，在教育文化等方面，行使自主管理的權(quán)利。具體內(nèi)容可分為：①教育管理自治權(quán)。②科學(xué)技術(shù)管理自治權(quán)。③使用語(yǔ)言文字的自治權(quán)。④文化管理自治權(quán)。

第五、醫(yī)療衛(wèi)生、體育管理的自治權(quán)?！睹褡鍏^(qū)域自治法》在自治權(quán)一章，分別規(guī)定了民族自治地方的自治機(jī)關(guān)在醫(yī)療衛(wèi)生管理和體育管理的自治權(quán)。

(3)部分司法自治權(quán)。這里所謂部分是指與一般地方相比，民族自治地方的自治條例、單行條例、變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定是司法機(jī)關(guān)適用的法律。同時(shí)，在司法機(jī)關(guān)的組成和司法程序上體現(xiàn)了民族區(qū)域自治的原則。

(三)上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)保障自治機(jī)關(guān)依法行使自治權(quán)

設(shè)計(jì)什么樣的制度體系，使上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)保障民族自治地方的自治機(jī)關(guān)依法行使自治權(quán)，是民族地區(qū)憲政建設(shè)需要研究的一個(gè)問(wèn)題。2005年5月27日，胡錦濤在中央民族工作會(huì)議暨國(guó)務(wù)院第四次全國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會(huì)上的講話中指出：“堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，切實(shí)貫徹民族區(qū)域自治法，充分保證民族自治地方依法行使自治權(quán)，切實(shí)尊重和保障少數(shù)民族的合法權(quán)益。……中央和國(guó)家機(jī)關(guān)各部門(mén)，地方各級(jí)黨委和政府，要帶頭學(xué)習(xí)貫徹、模范遵守執(zhí)行民族區(qū)域自治法，把遵守執(zhí)行民族區(qū)域自治法作為自己必須履行的職責(zé)?！?上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)充分尊重民族自治地方的自治權(quán)，并依法履行其職責(zé)是民族自治地方得以順利行使自治權(quán)的重要保障。根據(jù)《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，支持、幫助民族自治地方加快發(fā)展，縮小與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的差距，屬于上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的一項(xiàng)法定義務(wù)。

(四)自治機(jī)關(guān)依法、民主行使自治權(quán)

自治權(quán)是一項(xiàng)公共權(quán)力，行使自治權(quán)的主體只能是民族自治地方的自治機(jī)關(guān)。而自治機(jī)關(guān)只在民族區(qū)域自治地方才能設(shè)立。民族區(qū)域自治地方，是國(guó)家行政區(qū)劃的具體形態(tài)，從行政層級(jí)上分為自治區(qū)、自治州、自治縣(旗)三級(jí)民族自治地方。目前為止，全國(guó)有5個(gè)自治區(qū)，30個(gè)自治州，120個(gè)自治縣(旗)，共155個(gè)民族自治地方。民族區(qū)域自治法第15條規(guī)定，民族自治地方的自治機(jī)關(guān)是自治區(qū)、自治州、自治縣(旗)的人民代表大會(huì)和人民政府。自治地方的各級(jí)人民代表大會(huì)，包括它的常務(wù)委員會(huì)；自治地方的各級(jí)人民政府包括其所屬的工作部門(mén)?！稇椃ā泛汀睹褡鍏^(qū)域自治法》規(guī)定，民族自治地方設(shè)立自治機(jī)關(guān)，自治機(jī)關(guān)是國(guó)家的一級(jí)地方政府機(jī)關(guān)。因此，自治機(jī)關(guān)是我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)體系中的重要組成部分。

民族自治地方自治機(jī)關(guān)是行使自治權(quán)的主體，自治機(jī)關(guān)行使自治權(quán)的行為是一種法律行為。從權(quán)力角度說(shuō)，自治權(quán)是自治機(jī)關(guān)的職權(quán)。自治機(jī)關(guān)是國(guó)家的一級(jí)地方政權(quán)機(jī)關(guān)，在其行使職權(quán)的時(shí)候，具有國(guó)家強(qiáng)制力的特征。自治機(jī)關(guān)行使自治權(quán)既是權(quán)利行為，又是具有義務(wù)的行為。換言之，自治機(jī)關(guān)既有權(quán)行使自治權(quán)，又必須行使自治權(quán)。如果不行使，就損害了國(guó)家利益和民族自治地方的利益，是違反憲法和民族區(qū)域自治法的行為。因此，憲法和民族區(qū)域自治法規(guī)定了，自治機(jī)關(guān)行使自治權(quán)的一般原則。具體是：

第一、依法行使自治權(quán)的原則。自治權(quán)是民族自治地方自治機(jī)關(guān)行使的特定的、法定權(quán)力。所謂依法行使自治權(quán)的原則是指，法律為民族自治地方的自治機(jī)關(guān)設(shè)定了一系列的自治權(quán)利，并同時(shí)規(guī)定了相應(yīng)的行使自治權(quán)的法定條件和程序，這在設(shè)定每一項(xiàng)自治權(quán)時(shí)就已明確規(guī)定。如民族區(qū)域自治法第33條規(guī)定：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)對(duì)本地方的各項(xiàng)開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)、定員、定額，根據(jù)國(guó)家規(guī)定的原則，結(jié)合本地方的實(shí)際情況，可以制定補(bǔ)充規(guī)定和具體辦法。自治區(qū)制定的補(bǔ)充規(guī)定和具體辦法，報(bào)國(guó)務(wù)院備案；自治州、自治縣制定的補(bǔ)充規(guī)定和具體辦法，須報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。”這一條款主要是規(guī)定了自治機(jī)關(guān)行使有關(guān)財(cái)政開(kāi)支自治權(quán)的原則，涉及的是自治機(jī)關(guān)制定各項(xiàng)開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)、定員、定額的補(bǔ)充規(guī)定和具體辦法。自治區(qū)域自治法規(guī)定行使這項(xiàng)自治權(quán)的法定條件是：一要根據(jù)國(guó)家規(guī)定的原則；二要結(jié)合本地方的實(shí)際情況。這是行使這項(xiàng)自治權(quán)的法定條件，也就是說(shuō)，如果不按照法定條件規(guī)定的內(nèi)容行事，是無(wú)效的。同時(shí)，民族區(qū)域自治法又規(guī)定了，行使這項(xiàng)自治權(quán)的程序原則，即自治區(qū)制定的補(bǔ)充規(guī)定和具體辦法，自治機(jī)關(guān)可以自主決定，但須報(bào)國(guó)務(wù)院備案。那么，自治州、自治縣(旗)制定的補(bǔ)充規(guī)定和具體辦法，須報(bào)省或者自治區(qū)人民政府批準(zhǔn)。也就是自治州、自治縣(旗)的自治機(jī)關(guān)有權(quán)制定，但無(wú)權(quán)批準(zhǔn)生效，而批準(zhǔn)機(jī)關(guān)是省或者自治區(qū)人民政府。

第二、維護(hù)國(guó)家民族法制的原則。民族法制是國(guó)家法制的重要組成部分，維護(hù)國(guó)家民族法制的原則，就是民族自治地方的自治機(jī)關(guān)，在行使自治權(quán)的時(shí)候要按照民族法制的原則進(jìn)行操作。這是憲法和有關(guān)法律的特別規(guī)定，應(yīng)當(dāng)學(xué)會(huì)運(yùn)用。一方面，對(duì)妨礙或阻撓行使自治權(quán)的行為，要堅(jiān)決予以抵制。另一方面，自治機(jī)關(guān)行使自治權(quán)不得超越法律規(guī)定的權(quán)限和范圍，要維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性。

第三、有利于發(fā)展經(jīng)濟(jì)文化的原則。設(shè)立自治權(quán)、行使自治權(quán)，目的在于民族自治地方的自治機(jī)關(guān)能夠積極、主動(dòng)、平等地領(lǐng)導(dǎo)民族自治地方加速經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展，盡快趕上和縮小民族自治地方與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距。但是，自治權(quán)的法律規(guī)定本身，不可能規(guī)定行使它的具體細(xì)則，只是從原則上和程序上作了規(guī)定。這就要求民族自治地方的自治機(jī)關(guān)，根據(jù)憲法和民族區(qū)域自治法的原則，按照本地方、本民族的特點(diǎn)和具體情況制定自治條例和單行條例，制定符合本地方實(shí)際情況和行之有效的行政規(guī)章、決定、決議等，使憲法和民族區(qū)域自治法的原則具體化，促進(jìn)民族自治地方的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展。

三、民族地區(qū)憲政是國(guó)家憲政結(jié)構(gòu)的子系統(tǒng)

我國(guó)是單一制國(guó)家體制，國(guó)家權(quán)力集中于中央政府，地方各級(jí)政府統(tǒng)一服從中央政府的管轄。而民族地區(qū)憲政只是國(guó)家憲政結(jié)構(gòu)的子系統(tǒng)，這決定了民族地區(qū)憲政建設(shè)必須要與國(guó)家的憲政結(jié)構(gòu)相匹配，受?chē)?guó)家憲政體制的制約，不能逾越國(guó)家憲政體制設(shè)定的邊際。如《民族區(qū)域自治法》規(guī)定：自治機(jī)關(guān)是國(guó)家的一級(jí)地方政權(quán)機(jī)關(guān)。民族自治地方的自治機(jī)關(guān)實(shí)行民主集中制的原則?！懊褡遄灾蔚胤降淖灾螜C(jī)關(guān)必須維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一，保證憲法和法律在本地方的遵守和執(zhí)行”。這里明確設(shè)定的邊際，一是自治機(jī)關(guān)是國(guó)家的一級(jí)地方政權(quán)機(jī)關(guān)，因此必須維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一，保證憲法和法律在本地方的遵守和執(zhí)行；二是民主集中制的原則是國(guó)家憲政體制的基本原則之一，《憲法》第三條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則”。所以，民族地區(qū)的憲政建設(shè)是不能突破“民主集中制”的原則，只能在民主集中制的體制下，來(lái)設(shè)計(jì)自治機(jī)關(guān)權(quán)力運(yùn)行的程序。由于民族地區(qū)憲政是國(guó)家憲政結(jié)構(gòu)的子系統(tǒng)，決定了民族地區(qū)憲政建設(shè)又具有特殊性，這是與一般地方政權(quán)體制相比較而言的。這個(gè)特殊性就是，民族地區(qū)的政府體制是民族區(qū)域自治制度，自治機(jī)關(guān)享有法定的自治權(quán)利?？梢?jiàn)，民族地區(qū)憲政建設(shè)，就是在國(guó)家憲政結(jié)構(gòu)下如何完善民族區(qū)域自治制度這個(gè)子系統(tǒng)。

從本質(zhì)上講，民族區(qū)域自治制度是一種在單一制國(guó)家內(nèi)的局部分權(quán)體制，也就是一種具有民族特性的獨(dú)具中國(guó)特色的地方自治體制。地方自治是近代憲政的有機(jī)組成部分，“無(wú)論對(duì)任何一種憲法體制來(lái)說(shuō)，都需要把地方自治和地方分權(quán)問(wèn)題作為民主國(guó)家不可或缺的內(nèi)容，予以明確定位”。^⑧“地方自治可定義為，國(guó)家特定區(qū)域的人民，由于國(guó)家授權(quán)或依據(jù)國(guó)家法令，在國(guó)家監(jiān)督下自行組織法人團(tuán)體，用地方的人力財(cái)力物力自行處理自己的事務(wù)的政治制度?！?sup>⑨民族區(qū)域自治就是由國(guó)家授權(quán)，在各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)。國(guó)家是民族區(qū)域自治的發(fā)動(dòng)者，發(fā)動(dòng)形態(tài)為國(guó)家的憲法和法律，民族區(qū)域自治的發(fā)動(dòng)形態(tài)是民族區(qū)域自治法和自治條例與單行條例。自治權(quán)能否真正落到實(shí)處，關(guān)鍵在于中央與民族自治地方在國(guó)家權(quán)利上的劃分。這樣就必然涉及到權(quán)利劃分的原則、權(quán)限、及方式等問(wèn)題。

從邏輯上說(shuō)，自治權(quán)的權(quán)限在單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)中，應(yīng)該是一種一般地方國(guó)家機(jī)關(guān)不能享有、或沒(méi)有的權(quán)利。如果設(shè)定的自治權(quán)限也是一般地方國(guó)家機(jī)關(guān)享有的權(quán)限，那就是一般的普通權(quán)利，而無(wú)所謂自治權(quán)了。從本質(zhì)上講，民族區(qū)域自治地方的自治機(jī)關(guān)，是既享有一般地方國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)利，也享有一般地方國(guó)家機(jī)關(guān)不能夠享有的自治權(quán)利。如果從權(quán)限量度上給定一個(gè)區(qū)間，以我國(guó)具體情況形象地說(shuō)，自治權(quán)應(yīng)該是一種小于香港、澳門(mén)特別行政區(qū)的權(quán)利，大于一般地方國(guó)家機(jī)關(guān)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)的權(quán)利。因此，民族區(qū)域自治法對(duì)自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)的設(shè)定，應(yīng)該是設(shè)定一般地方國(guó)家機(jī)關(guān)享有的普通權(quán)利以外的、由自治機(jī)關(guān)獨(dú)享的權(quán)利。

自治權(quán)的劃分，是涉及法律怎么樣具體規(guī)定，民族自治地方的自治機(jī)關(guān)與上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)之間在立法、行政、司法等事權(quán)上的劃分。這是一個(gè)十分復(fù)雜和敏感的問(wèn)題，它涉及一系列具體事權(quán)的分割。而就“具體權(quán)事”而言，它是一個(gè)處于動(dòng)態(tài)的概念，不是靜態(tài)的。顯然，這不可能由憲法或民族區(qū)域自治法來(lái)解決。因?yàn)椋瑧椃ㄖ荒芤?guī)定設(shè)制自治權(quán)的基本的、一般的原則。雖然，民族區(qū)域自治法是對(duì)憲法有關(guān)民族區(qū)域自治制度的具體規(guī)定，但從其立法效果來(lái)看，仍然是對(duì)憲法原則的一種原則化處理。結(jié)果是過(guò)于原則化，彈性太大，表達(dá)不夠準(zhǔn)確，在實(shí)踐中難于實(shí)施。

民族區(qū)域自治還體現(xiàn)了國(guó)家與少數(shù)民族關(guān)系的深刻思考。法國(guó)憲法學(xué)家讓—瑪麗·篷蒂埃說(shuō)道：“在法國(guó)憲法史上，國(guó)家與個(gè)人的關(guān)系始終是人們思考和辯論的內(nèi)容。特別是在基督教的影響下，人們一直認(rèn)為國(guó)家是因?yàn)閭€(gè)人(或個(gè)體)而存在的，而不是相反；最高價(jià)值或終極價(jià)值是人，而不是其他。這種思想自然導(dǎo)致承認(rèn)平衡砝碼的合法性。而地方分權(quán)就是這種平衡砝碼之一”。^⑩因此，承認(rèn)民族自治地方的自治權(quán)是國(guó)家和少數(shù)民族之間關(guān)系的平衡器，民族自治地方自治權(quán)可以分散過(guò)度的中央集權(quán)，后者是國(guó)家主義觀念的集中體現(xiàn)。但是，“隨著社會(huì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)、政治及觀念上的變化促使各要素進(jìn)行重新整合?？萍及l(fā)展和全球化趨勢(shì)進(jìn)—步壓縮空間，政府職能轉(zhuǎn)化引發(fā)的社會(huì)事務(wù)的增多釋放和增加了更多的權(quán)力，打破了原來(lái)由中央政府和地方政府壟斷權(quán)力和社會(huì)資源的狀態(tài)，擴(kuò)大了參與主體的范圍，中央地方關(guān)系的格局也隨之發(fā)生了變化。”^[11]從各國(guó)調(diào)整中央地方關(guān)系的發(fā)展趨勢(shì)看，原來(lái)權(quán)力集中的國(guó)家開(kāi)始下放權(quán)力，原來(lái)過(guò)于分散權(quán)力的國(guó)家加強(qiáng)了中央控制和地方監(jiān)督。鄧小平曾很有遠(yuǎn)見(jiàn)地指出：“權(quán)力要下放，解決中央和地方的關(guān)系，同時(shí)地方各級(jí)也都有一個(gè)權(quán)力下放問(wèn)題?！?sup>[12]

民族地區(qū)憲政建設(shè)，就是以中央與民族自治地方利益上的對(duì)立作為解決中央地方關(guān)系的觀念前提，發(fā)展和確保民族自治地方自治權(quán)力的實(shí)現(xiàn)，在堅(jiān)持國(guó)家主權(quán)和國(guó)家統(tǒng)一原則的前提下，尊重民族自治地方各民族公民的意愿，滿(mǎn)足他們的參與愿望，實(shí)現(xiàn)生動(dòng)、活潑的地方生活。同時(shí)，在面臨經(jīng)濟(jì)全球化和政治民主化潮流過(guò)程中，使民族地區(qū)憲政與國(guó)家憲政結(jié)構(gòu)相匹配，同時(shí)它的完善與建設(shè)有賴(lài)于國(guó)家整體憲政的建設(shè)與完善。

注 釋?zhuān)?/p>

① 王天璽著：《民族法概論》，225頁(yè)，云南，云南人民出版社，1988。

② 國(guó)務(wù)院新聞辦公室：《中國(guó)的民族區(qū)域自治》白皮書(shū)，2005年2月28日發(fā)表。

③胡錦濤：2005年5月27日，在中央民族工作會(huì)議暨國(guó)務(wù)院第四次全國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會(huì)上的講話。

④賈恩弗蘭科·波齊，《近代國(guó)家的發(fā)展》，133頁(yè)，北京，商務(wù)印書(shū)館，1997。

⑤狄驥，《憲法論》，153頁(yè)，北京，商務(wù)印書(shū)館，1959。

⑥張文山，《自治權(quán)法論》，58頁(yè)，廣西，廣西民族出版社，1999。

⑦張文山：《自治權(quán)法論》，58頁(yè)，廣西，廣西民族出版社，1999。

⑧[日]杉原泰雄：《憲法的歷史》 ， 187頁(yè)，北京，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000。

⑨鄭賢君：《地方自治學(xué)說(shuō)評(píng)析》，載《首都師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社科版)》，2001(2)。

⑩[法]讓—瑪麗·蓬蒂埃：《集權(quán)與分權(quán)：法國(guó)的選擇與地方分權(quán)改革》，載《中國(guó)行政管理》，1994(4)。

[11]鄭賢君：《地方自治學(xué)說(shuō)評(píng)析》，《首都師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社科版)》，2001(2)。

[12]鄧小平：《關(guān)于政治體制改革問(wèn)題》，載《鄧小平文選》，第三卷，177頁(yè)，北京，人民出版社，1993。

〔責(zé)任編輯：覃乃昌〕