20世紀80年代以來，國際金融業(yè)的發(fā)展步入了一個新的時期，西方發(fā)達國家在金融實踐中相繼由傳統(tǒng)的分業(yè)經營模式逐漸向混業(yè)經營模式轉變。在這一背景下，作為金融混業(yè)經營重要組織形式的金融控股公司，也隨之產生并迅速發(fā)展壯大。金融控股公司的出現，對我國的分業(yè)經營、分業(yè)監(jiān)管體制更是提出了新的挑戰(zhàn)。由于組織機構和所面臨風險的特殊性，如何對金融控股公司進行有效監(jiān)管已越來越受到各監(jiān)管當局的重視。

發(fā)達國家對金融控股公司的監(jiān)管

為了更好地實現監(jiān)管目標，監(jiān)管機構實施監(jiān)管時必須在法定的原則框架范圍內對金融控股公司進行有效地監(jiān)管。金融控股公司的高風險特征及新的發(fā)展趨勢，對金融監(jiān)管提出了更高的要求。為適應這些變化，許多國家和地區(qū)都對金融監(jiān)管體制進行了改革，對金融控股公司形成了幾種相對成熟的金融監(jiān)管模式。其中最為典型的主要有美國的傘式監(jiān)管模式和英、日韓等國的功能性監(jiān)管模式。下面分別予以介紹：

1、美國的傘式監(jiān)管模式。1999年11月，美國眾參兩院以壓倒性的優(yōu)勢通過了《金融服務現代化法案》，從而正式廢除了禁止銀行從事證券業(yè)務的1933年《格拉斯-斯蒂法爾法》，確立了銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)之間參股和業(yè)務滲透的合法性，提出了全新的金融控股公司的模式。隨后，美國根據《金融服務現代化法案》對金融監(jiān)管框架進行了改革，形成了綜合監(jiān)管與功能監(jiān)管相結合的“傘式監(jiān)管”模式。即從整體上指定聯(lián)邦儲備委員會作為綜合管制的上級機構，對金融控股公司實行傘式監(jiān)管；同時，金融控股公司的各子公司又按其所經營業(yè)務的種類分別接受貨幣監(jiān)管署、證券交易委員會和州保險監(jiān)管廳等不同行業(yè)主要功能監(jiān)管人的監(jiān)管。在這種監(jiān)管模式下，綜合監(jiān)管人與功能監(jiān)管人必須相互協(xié)調，共同配合。為避免重復與過度監(jiān)管，美聯(lián)儲必須尊重金融控股公司內部不同附屬公司監(jiān)管當局的權限，盡可能采用其檢查結果。在未得到功能監(jiān)管人同意的條件下，美聯(lián)儲不得要求非銀行類附屬公司向瀕臨倒閉的銀行注入資本；但在金融控股公司或其附屬公司因風險管理不善及其他行為威脅其下屬銀行的穩(wěn)定性時，美聯(lián)儲有權加以干預。

2、英國、日本、韓國等國的功能性監(jiān)管模式。為了更好地適應金融混業(yè)經營的潮流，許多國家建立了統(tǒng)一的監(jiān)管機構，實施功能性監(jiān)管。英國在這方面走在最前列。1997年10月28日，英國成立了金融服務監(jiān)管局。1998年6月，英國通過了新的《金融服務和市場法案》，確立了FSA職責權限以及具體監(jiān)管規(guī)范。該法案徹底改變了英金融監(jiān)管以前由12家機構多頭負責的局面，FSA成為整個英國金融業(yè)的單一的和獨立的“超級監(jiān)管者”，形成了不按機構監(jiān)管而按功能性監(jiān)管的監(jiān)管模式，即按照金融控股公司母、子公司從事的金融業(yè)務的性質由FSA的各個職能機構進行監(jiān)管。對日本來說，其一元化的金融監(jiān)管體制與英國相類似。1997年12月，日本通過了《由控股公司解禁所產生的有關金融諸法整備之法律》。該法對銀行控股公司、證券控股公司、保險控股公司分別予以定義和規(guī)定，它因此也被稱之日本的金融控股公司法。日本于1998年開始大規(guī)模改革金融監(jiān)管模式。至2001年底，日本建立了以金融廳為核心的統(tǒng)一監(jiān)管模式，其監(jiān)管方式主要以功能性監(jiān)管為主。金融廳的各職能部門按監(jiān)管業(yè)務的性質進行設置，對金融控股公司而言，無論其下設何種分業(yè)子公司，皆由金融廳相應職能部門負責監(jiān)管。韓國在1997年改革了金融監(jiān)管模式，在加強央行獨立性的同時，先后設立了金融監(jiān)督委員會和金融監(jiān)督院，并將韓國銀行、財經院、保險監(jiān)督院、證券監(jiān)督院等部門的各種金融監(jiān)督職能統(tǒng)一到金融監(jiān)督委員會及其下屬機構金融監(jiān)督院，從而初步建立了集中統(tǒng)一的功能性監(jiān)管模式。

對國外金融控股公司監(jiān)管模式的比較評析

美國的傘式監(jiān)管模式是在美國近百年金融發(fā)展過程中，政府與市場、監(jiān)管與創(chuàng)新以及聯(lián)邦政府與州政府權力制衡的博弈過程中逐步建立起來的。這種對金融控股公司實施傘式監(jiān)管的監(jiān)管模式，從本質上來講還是一種機構監(jiān)管模式，由不同的金融機構分別由不同的監(jiān)管主體進行監(jiān)管，而功能性監(jiān)管注重金融產品的基本功能，并以此為依據確定相應的監(jiān)管主體。由于美國金融控股公司比較規(guī)范以及監(jiān)管經驗比較豐富，并且在監(jiān)管主體之間建立了完善的信息溝通機制。因此，從目前來看，美國的傘式監(jiān)管能夠保持在現行的分業(yè)監(jiān)管體制下，保證對其子公司實施有效地分類監(jiān)管，同時能較為有效地對金融控股公司總部實施監(jiān)管，對總部的合并報表以及各子公司的關聯(lián)交易和資金流動狀況實行重點監(jiān)管，實現了分別監(jiān)管基礎上的合并監(jiān)管，金融控股公司的穩(wěn)健性與效率都可以得到一定的保障。

功能性監(jiān)管則是近幾年才剛剛興起的一種監(jiān)管模式，與傳統(tǒng)的傘式監(jiān)管模式比較，功能性監(jiān)管具有以下優(yōu)點:（1）功能性監(jiān)管能很好地適應混業(yè)經營下金融業(yè)務相互交叉的趨勢，強調實施跨機構、跨市場、跨產品的監(jiān)管，主張設立統(tǒng)一的金融監(jiān)管機構。這樣使金融控股公司母公司、子公司的整體與個體金融業(yè)務都受到了實質性的監(jiān)管，避免了監(jiān)管真空的出現，即使金融控股公司的某子公司突然遭受內部或外部的沖擊，風險也不會傳給其他子公司，從而保證了體系的穩(wěn)定性；（2）在功能性監(jiān)管模式下，監(jiān)管部門能依據金融創(chuàng)新產品的功能而劃分監(jiān)管權限，金融創(chuàng)新將受到更少的限制，從而有利于金融市場的活躍；但在傘式監(jiān)管模式下，每個金融機構都有專門的監(jiān)管機構，監(jiān)管當局往往為了避免監(jiān)管真空的出現而抑制金融機構進行金融業(yè)務的創(chuàng)新。（3）功能性監(jiān)管是基于金融功能而進行監(jiān)管的，標準較易統(tǒng)一，這對世界監(jiān)管體系的變革具有很重要的意義；而傘式監(jiān)管特別是傳統(tǒng)的機構監(jiān)管對國際監(jiān)管合作來說很難找到統(tǒng)一標準。但功能性監(jiān)管的實踐時間并不長，此模式對金融控股公司的監(jiān)管還并不完全成熟，需要進一步進行完善；同時，由于多元化的金融操作是由法律上各自獨立的機構分別辦理的，不利于實現范圍經濟。

國外在金融控股公司監(jiān)管方面的經驗對我國的啟示

隨著金融改革開放的逐步深入，我國金融業(yè)也正逐漸由分業(yè)經營向混業(yè)經營的模式轉變。金融控股公司具有“集團混業(yè)，經營分業(yè)”的特點，是我國金融業(yè)參與國際競爭，從分業(yè)經營向混業(yè)經營過度的現實選擇。但金融控股公司的規(guī)范組建及有序運行，離不開法律的保障。從德隆系這種類似金融控股公司所暴露出的問題來看，建立科學而高效的監(jiān)管模式，對金融控股公司加強監(jiān)管勢在必行。從國外的經驗來看，盡管不同國家的金融立法和金融改革存在不同的特點，但大多數國家都相繼頒布了有關金融控股公司監(jiān)管方面的法律法規(guī)，根據本國的特點，采取適當的模式加強對金融控股公司的監(jiān)管和管理，這些經驗值得我國很好地學習和借鑒。

目前我國實施的銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會分別對銀行、證券和保險進行監(jiān)管的體制。這種分業(yè)監(jiān)管體制，以監(jiān)管權力劃分特征，在實踐中，難免會出現各監(jiān)管主體各自為政，監(jiān)管標準不一致和變相割裂統(tǒng)一市場之嫌，對以金融混業(yè)經營為特征的金融控股公司不能進行有效地的監(jiān)管，難以適應快速發(fā)育的金融市場的需要。2004年6月28日，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會曾正式公布了《三大金融監(jiān)管機構金融監(jiān)管分工合作備忘錄》(以下簡稱《備忘錄》)，按照分業(yè)監(jiān)管的原則，對金融控股公司內的相關機構和業(yè)務，按照業(yè)務性質實施分業(yè)監(jiān)管，對金融控股公司的集團公司依據其主要業(yè)務性質，歸屬相應的監(jiān)管機構負責監(jiān)管。但由于這種監(jiān)管協(xié)調機制對監(jiān)管各方沒有直接的管轄權，不具有強制力和決策性質的制度安排，其決策效力也遠未達到當初的設想。因此，如何建立一種有效的監(jiān)管協(xié)調新機制，已成為金融機構的進一步發(fā)展和金融業(yè)務綜合化經營的最大障礙。國外的監(jiān)管協(xié)調經驗和教訓充分說明了這樣一個事實：一些監(jiān)管協(xié)調效果比較好的國家，其監(jiān)管協(xié)調機構都是以法律或制度安排的方式保證其監(jiān)管協(xié)調的地位，例如美國的聯(lián)邦儲備委員會、英國的服務監(jiān)管局和日本的金融廳等，這種制度安排保證了其在監(jiān)管協(xié)調中的絕對地位，對監(jiān)管沖突能迅速有效地化解。在中國，只有常設機構才具備直接管轄權和行政效力，才能有效發(fā)揮監(jiān)管的作用。綜合分析我國現行的金融市場環(huán)境和金融改革現狀，目前可借鑒美國的做法，采取“傘式監(jiān)管”模式，在銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會三個獨立的金融監(jiān)管部門之上，再組建一個金融監(jiān)督管理委員會性質的監(jiān)管協(xié)調機構作為過度性的制度安排，在職能分工上，金融監(jiān)管委負責決策、總體協(xié)調和跨行業(yè)如對金融控股公司的監(jiān)管；相應的銀行、證券、保險等金融業(yè)務仍由銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會分別進行監(jiān)管。待時機成熟后，可借鑒英、日等國的做法，將各個監(jiān)管部門進行合并，成立一個獨立的統(tǒng)一的超級監(jiān)管機構，依托這一機構，對金融控股公司的各個分業(yè)子公司實行功能性監(jiān)管，變縱向個別立法的監(jiān)管體系向橫向綜合立法的新的監(jiān)管體系過渡，真正實現由分業(yè)監(jiān)管向統(tǒng)一監(jiān)管的模式轉變，對包括金融控股公司在內的整個金融業(yè)實施集中統(tǒng)一監(jiān)管。

（作者單位：湖南科技學院建行長沙市長嶺支行）