一、美國棉花補貼的背景

棉花是美國重要的農(nóng)產(chǎn)品之一，長期以來，美國在棉花業(yè)投入了數(shù)額巨大的財政補貼，一直采取穩(wěn)定發(fā)展的策略。根據(jù)世界棉花供求情況變化，美國政府通過商品信貸公司，予以不同的補貼，以保護棉農(nóng)、棉商和紡織企業(yè)的利益，使其不受影響。同其它農(nóng)產(chǎn)品一樣，美國農(nóng)業(yè)部對棉花的補貼總體上也是采取價格保護（如制定最低保護價格或目標價格）和貸款補貼政策。

美國2002年度農(nóng)業(yè)法案通過以下三種方式進行直接補貼：直接補貼（DP）、反周期補貼（CP）和貸款差額補貼（LDP），此外，美國還通過緊急補貼、“步驟2”補貼（Step2）、出口信貸擔保及其他項目對棉花進行補貼。簡言之，美國政府對棉花的補貼總體包括三個部分：生產(chǎn)補貼、銷售補貼和出口補貼（也就是Step2補貼）。2006年8月1日取消的“Step2”補貼，僅是美國眾多棉花補貼中的一項。

那么究竟“Step2”是一個什么樣的補貼呢？作為全球第一大棉花出口國，美國棉花產(chǎn)量占全球產(chǎn)量的20％以上，其中絕大部分用于出口。在全球棉花貿(mào)易中，美國棉花的出口量占40％的市場份額，居全球之首。

為了維持巨額棉花出口，美國政府向棉商和國內(nèi)紡織廠提供“Step2”補貼，包括陸地棉出口補貼和長絨棉出口補貼，又叫貿(mào)易補貼或出口補貼。“Step2”的發(fā)放目的是鼓勵紗廠使用美國棉花以及促進美棉出口。當美國國內(nèi)棉花價格大大高于國際市場價格時，政府向棉商和紡織廠提供補貼，提高美國棉花在國際市場上的競爭力，從而促進棉花出口，并刺激國內(nèi)紡織廠購買國內(nèi)的棉花，減少棉花進口。

“Step2”補貼額度為前一周北歐到岸價（NE，即Cotlook北歐A指數(shù)）中最低的美棉周平均價，也就是美棉北歐到岸價（USNE）與Cotlook北歐A指數(shù)平均價格的差額。美國農(nóng)業(yè)部于每周四發(fā)布補貼標準并于周五至下周四生效，此標準同樣適用于美國國內(nèi)紗廠。至于“Step2”的發(fā)放條件，USNE必須連續(xù)四周超過NE，而且調(diào)整后的世界價格（AWP）不能超過陸地棉基準貸款額度（2006年度為52美分／磅)的134％，否則不能使用。

二、出口補貼（Step2）補貼實施帶來的結(jié)果

這要從兩方面來看。對于美國而言，Step2補貼使美國棉花在國際市場占據(jù)了一定的優(yōu)勢：棉商可以以低于國際價格的水平出售棉花，而此補貼又保證了其經(jīng)濟上不會受到損失。也就是說，Step2補貼在保證美國棉花的市場競爭力的方面，是有著積極的促進作用的。但對于其他產(chǎn)棉國家而言，該補貼的作用卻堪稱是“災難性”的。長期以來，一些對棉花產(chǎn)業(yè)依賴嚴重的國家，比如巴西、非洲的一些國家等，對此指責頗多，稱step2補貼扭曲了市場價格，遏制了全球的棉花價格，使他們的棉花出口承受了巨大壓力，嚴重損害其本國經(jīng)濟，導致不發(fā)達產(chǎn)棉國貧困加劇。

巴西認為美國補貼總額已超過限制，據(jù)巴西的官方估計，從1999年8月至2003年7月，美國為其棉花產(chǎn)業(yè)方面提供了約125億美元巨額補貼。每年給2.5萬戶棉農(nóng)超過30億美元的補貼，平均每戶棉農(nóng)得到的補貼高達1.2萬美元，相當于中國一戶棉農(nóng)7年至10年的產(chǎn)值。從而使美國保持著世界最大棉花出口國的地位。就此，根據(jù)1994年烏拉圭回合條款，巴西于2002年9月正式就棉花補貼問題向世貿(mào)組織起訴美國。2004年6月18日，WTO爭端解決機構(gòu)裁定美國棉花補貼違反了WTO規(guī)則，認定補貼促使美國棉花產(chǎn)量及出口增加，從而壓低了世界棉花價格和損害了窮國農(nóng)民的利益，并在2005年3月駁回美國的上訴，最終在2005年12月WTO第六次部長級會議中談判中達成了共識，發(fā)達國家2006年取消棉花出口補貼。——也就是說，根據(jù)美國擬定的《2005年農(nóng)業(yè)法案》，于2006年8月1日起取消Step2補貼。

三、出口補貼（Step2）補貼的取消對全球棉價的影響

對于國際棉價來說，很關鍵的一點就是美國棉花的消費狀況。從1990年美國農(nóng)業(yè)法案推出Stetp2補貼以來，Stetp2補貼就不遺余力地支撐著美國國內(nèi)的棉花消費和棉花出口。現(xiàn)在，美國國內(nèi)紡織業(yè)日落西山，棉花消費更是每況愈下，美棉消費的重擔就落在了出口上。雖然美國的一些機構(gòu)認為Step2補貼和美棉出口之間并沒有完全必然的聯(lián)系，但這個補貼畢竟存活了16年，一朝取消將或多或少地對棉花市場的方方面面產(chǎn)生影響。短時間內(nèi)，美棉出口很可能遇到一些困難。

1、美國：取消棉花出口補貼意味著棉花出口的成本和壓力提高以及棉紡織業(yè)競爭力的進一步削弱。取消棉花出口補貼必將提高其它棉花種植國的競爭力，并削弱美國棉花出口以及棉紡織行業(yè)的競爭優(yōu)勢，具體將體現(xiàn)在棉花價格方面。盡管由于取消棉花出口補貼，美國財政每年將少支出4.5億美元左右，但它會找到其它途徑和手段來彌補棉花出口商的利益，比如利用紐約棉花期貨的國際定價權(quán)以及期貨市場的套保避險。2006年8月1日取消棉花出口補貼，棉花補貼取消前后對美國棉花出口、國際棉價都將產(chǎn)生不同的影響。在8月1日棉花補貼取消之前，美國棉商會將美國棉花大量運往全世界棉花主要消費區(qū)域，包括中國的保稅區(qū)。這將不可避免地對棉花消費區(qū)域短期的棉花供需平衡和棉花價格產(chǎn)生巨大的沖擊。棉花補貼取消之后，也就是2006／2007年度，由于棉商為了套現(xiàn)美國政府補貼而將在全球棉花主要消費國大量傾銷美國棉花，進而將導致美國棉花庫存大量下降，最終將使棉花價格只有大幅上漲的機會。目前，棉花主要消費國是中國、印尼、墨西哥和泰國等。

2、中國：4600萬棉衣將會從中受益，棉紡織企業(yè)將承受外棉價格高升的壓力。中國作為全球最大的棉花生產(chǎn)國和消費國，棉花出口補貼取消所帶來的影響對處于不同棉花產(chǎn)業(yè)鏈上的棉農(nóng)、棉商、棉紡織企業(yè)而言將是不同的甚至是相反的。英國援助組織樂施會2005年12月6日發(fā)表報告說，美國違規(guī)補貼，導致對中國的廉價棉花出口猛增，壓低了棉花價格并將中國棉農(nóng)擠出市場。在中國2004／2005年生產(chǎn)的棉花中，仍有87萬噸棉花滯留在農(nóng)民手中沒能賣出，并預計中國的棉花產(chǎn)量在2006年將減少約10％，中國棉農(nóng)將損失17.2億元人民幣的收入，中國將因此減少72萬個就業(yè)崗位。報告說，棉花種植對中國的扶貧工作十分關鍵，尤其是在西部，因為這種作物適于在西部部分地區(qū)生長，棉花產(chǎn)業(yè)對于緩解中國的西部農(nóng)村的貧困和城鄉(xiāng)就業(yè)壓力十分重要，因為棉花種植能帶來巨大收益，解決約4620萬人的就業(yè)問題。所以棉花產(chǎn)業(yè)對目前的中國來講是十分重要的。針對紡織產(chǎn)業(yè)而言，作為勞動密集型行業(yè)，它容納了1900萬紡織工人的就業(yè)，以及農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移和城市化，它要承受因為棉花補貼取消而帶來棉花價格上漲的壓力。另外，在棉花補貼取消之前，中國做為全球和美國最大的棉花進口國，受到廉價美國棉花沖擊將不可避免。

3、其他發(fā)展中國家：這是一個利好的消息。由于美國在全球棉花市場占據(jù)40%的份額，Step2的取消將使國際棉價上升2－12％，從而改變國際棉價長期低迷的狀態(tài)，促進其他產(chǎn)棉國的棉花生產(chǎn)。就西非而言，當?shù)孛藁ǔ隹诹坑型黾?0％左右；而巴西則認為，美國取消Step2補貼將使美國棉花出口量減少40%，從而使巴西有望增加上16%的出口量；另據(jù)世界銀行估計，撒哈拉以南的非洲國家的棉花出口量可增加75％，發(fā)展中國家在全球棉花市場所占的份額將從目前的56％上升到2015年的85％。

四、棉花出口補貼（Step2）取消所面臨的問題

1、美國棉花取消出口補貼的局限性。我們要清醒地認識到棉花出口補貼僅僅是美國棉花補貼政策中很小的一部分，每年棉花出口補貼4.5億美元只占所有棉花補貼30億美元的15％左右，其中大約85％的棉花補貼還是生產(chǎn)性和銷售性補貼。

2、美國棉花取消出口補貼還存在不確定性。美國貿(mào)易談判代表波特曼在談及美國去年10月份遞交的農(nóng)業(yè)提案時表示，美國參議院農(nóng)業(yè)委員會擬定了“2005農(nóng)業(yè)調(diào)解法案”，計劃在2006——2010年削減農(nóng)業(yè)補貼，并從2006年8月1日開始取消棉花出口補貼。他表示，僅僅涉及棉花的承諾在政治上很難通過，除非和其他農(nóng)業(yè)談判的議題放在一起。所以棉花出口補貼取消還存在不確定性。

3、無法獲知取消棉花出口補貼對國際棉價的真實影響。國際貨幣基金組織等多個機構(gòu)的數(shù)據(jù)指出，Stetp2補貼的影響從2－12％不等，取消后是否真的能推動國際棉價長期大幅上漲也是未知，目前只能分析、猜測。所以我們要做好面對可能出現(xiàn)情況的心理準備、政策準備，及其影響研究與評估。

綜合而言，我們應該看到，影響棉價的因素是多方面的：天氣狀況、下游的行情、政府政策變動以及整個宏觀經(jīng)濟環(huán)境等，并不是一個Step2單純就可以決定的。可以說，美國取消Step2補貼所帶來的更多是迫于國際輿論壓力，從政治出發(fā)的考慮，使WTO整個艱難的農(nóng)業(yè)貿(mào)易談判邁出了一小步，其政治影響要大于經(jīng)濟影響。

(作者單位：黑牡丹(集團)股份有限公司)