在國(guó)外實(shí)行國(guó)有商業(yè)銀行體制是一個(gè)十分普遍的現(xiàn)象。研究表明，在20世紀(jì)80年代中期，發(fā)達(dá)國(guó)家政府在銀行總資產(chǎn)中的比重占到了50%以上，到20世紀(jì)末，這一比重依然高達(dá)20%，而在發(fā)展中國(guó)家這一比重則更高。長(zhǎng)期以來(lái)，各國(guó)的國(guó)有商業(yè)銀行也同樣面臨著與中國(guó)國(guó)有商業(yè)銀行類似的問(wèn)題，比如，政策性負(fù)擔(dān)重，政府干預(yù)銀行經(jīng)營(yíng)，不良資產(chǎn)數(shù)額較大，資本充足率低等，有的國(guó)家國(guó)有商業(yè)銀行的資本充足率甚至為負(fù)數(shù)，積累了巨大的金融風(fēng)險(xiǎn)。進(jìn)入20世紀(jì)80年代以后，許多國(guó)家的國(guó)有銀行的各種問(wèn)題開(kāi)始顯露出來(lái)，有的甚至演化成銀行業(yè)危機(jī)，例如拉美及東南亞的一些國(guó)家所發(fā)生的金融危機(jī)。進(jìn)入90年代以來(lái)，金融自由化和全球化加速發(fā)展，各國(guó)的銀行業(yè)更是面臨著空前的競(jìng)爭(zhēng)壓力，于是便開(kāi)始了一場(chǎng)全世界范圍的國(guó)有商業(yè)銀行改革浪潮，包括俄羅斯、東歐轉(zhuǎn)型國(guó)家、拉美國(guó)家、法國(guó)、印度、韓國(guó)、墨西哥、印度尼西亞等等，為我國(guó)正在進(jìn)行的國(guó)有商業(yè)銀行股份制改革提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。

股權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)改善公司治理作用明顯

作為公司財(cái)務(wù)理論基礎(chǔ)的MM定理提出，在理想的市場(chǎng)條件下，公司價(jià)值與資本結(jié)構(gòu)無(wú)關(guān)。具體到國(guó)有商業(yè)銀行，股權(quán)結(jié)構(gòu)與績(jī)效的關(guān)系也是實(shí)證研究的熱點(diǎn)。非常有意思的是，股權(quán)結(jié)構(gòu)與國(guó)有商業(yè)銀行績(jī)效之間是否存在必然的相關(guān)關(guān)系仍然是一個(gè)有爭(zhēng)議的問(wèn)題。但縱觀國(guó)外國(guó)有商業(yè)銀行改革的實(shí)踐，他們都在不同程度地尋求股權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，如法國(guó)、東歐等轉(zhuǎn)型國(guó)家政府基本上退出了商業(yè)銀行領(lǐng)域，印度儲(chǔ)備銀行（RBI）雖然仍控股很大一部分商業(yè)銀行，但在改革的過(guò)程中政府也出售了部分股份（見(jiàn)表1）。

那么，如何理解國(guó)有股權(quán)與銀行公司治理之間的關(guān)系呢？從企業(yè)組織理論角度來(lái)分析，業(yè)主制企業(yè)不存在治理的問(wèn)題，所有者就是管理人。在一般的公司制企業(yè)中，由于所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，如何使經(jīng)理人的目標(biāo)與所有者的目標(biāo)一致就成了公司治理的核心問(wèn)題。在政府作為所有者的情況下，問(wèn)題就更加復(fù)雜了，它加長(zhǎng)了國(guó)有商業(yè)銀行的委托—代理鏈條，并且在多數(shù)情況下的行政職能與所有者職能得不到很好的協(xié)調(diào)，結(jié)果往往是政府過(guò)度干預(yù)國(guó)有商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)，迫使國(guó)有商業(yè)銀行承擔(dān)各種政策性業(yè)務(wù)，形成了大量的非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。因此，各國(guó)在對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行實(shí)施改革中，均采取了不良資產(chǎn)剝離和注資等方法（見(jiàn)表2），然后尋求股權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，尤其是注重引入戰(zhàn)略投資者，以發(fā)揮股權(quán)多元化的制衡作用和私營(yíng)產(chǎn)權(quán)的正向激勵(lì)作用。

完善的制度環(huán)境：公司治理改善的前提

在任何國(guó)家，銀行業(yè)都是受監(jiān)管最嚴(yán)格的行業(yè)，這是因?yàn)橐环矫驺y行體系本身存在脆弱性和較強(qiáng)的外部性，個(gè)別銀行的問(wèn)題很可能漫延到整個(gè)銀行業(yè)，甚至對(duì)經(jīng)濟(jì)造成巨大沖擊；另一方面因?yàn)殂y行是高負(fù)債經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，債權(quán)人（主要是存款人）的利益占據(jù)突出的地位，加上銀行資產(chǎn)組合不透明，很容易帶來(lái)道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。各國(guó)在國(guó)有商業(yè)銀行改革過(guò)程中，對(duì)銀行業(yè)的制度環(huán)境方面所做的調(diào)整主要包括以下方面：

提高資本充足率要求。目前各國(guó)對(duì)銀行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管所遵循的共同標(biāo)準(zhǔn)是巴塞爾委員會(huì)關(guān)于資本充足率的要求。很多國(guó)際性的大銀行資本充足率都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于《巴塞爾協(xié)議》的要求。原則上，只要銀行資本達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)就可以自由地選擇資產(chǎn)組合。但是許多轉(zhuǎn)型國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的國(guó)有商業(yè)銀行資本充足率只有3%～4%的水平，而發(fā)達(dá)國(guó)家跨國(guó)銀行的資本充足率都達(dá)到了12%左右（見(jiàn)表3）。各國(guó)提高資本充足率的辦法主要是通過(guò)政府注資、維持高利差以改善銀行的盈利、通過(guò)出售股權(quán)或IPO引入新的資本等。

調(diào)整銀行法。金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)已成大勢(shì)所趨，比如法國(guó)1984年的銀行法就允許銀行從事傳統(tǒng)核心業(yè)務(wù)以外的一切金融活動(dòng)，以便提升本國(guó)銀行的競(jìng)爭(zhēng)力。

將銀行業(yè)的會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)逐步接軌。比如印度按國(guó)際慣例采取了統(tǒng)一的不良資產(chǎn)劃分標(biāo)準(zhǔn)，并實(shí)施更為嚴(yán)格的收入確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，將180天標(biāo)準(zhǔn)改為90天標(biāo)準(zhǔn)。

啟動(dòng)特別機(jī)制清理不良資產(chǎn)。比如波蘭出臺(tái)了《企業(yè)和銀行財(cái)務(wù)重組法》，印度成立債務(wù)回收特別法庭等。

政府所有者權(quán)利與行政管理職能分離：完善公司治理重要保證

《OECD關(guān)于國(guó)有企業(yè)公司治理的指引》（以下簡(jiǎn)稱“指引”）認(rèn)為國(guó)有企業(yè)公司治理的困難主要在于兩個(gè)方面：一是如何保證在政府積極行使所有者權(quán)利（如提名和選舉董事會(huì)）的同時(shí)避免對(duì)企業(yè)管理施加不恰當(dāng)?shù)母深A(yù)；二是如何保證形成一個(gè)私人部門(mén)與國(guó)有企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，政府不會(huì)用自己的規(guī)制和監(jiān)管權(quán)力扭曲市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。指引同時(shí)認(rèn)為，應(yīng)該通過(guò)一個(gè)機(jī)構(gòu)集中行使或協(xié)調(diào)政府作為所有者的權(quán)力，以簡(jiǎn)化代理鏈條，并制定一套明確穩(wěn)定的所有權(quán)政策，減少政府對(duì)企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)的干預(yù)。

但是在很多國(guó)家這方面的改革是不成功的，如在國(guó)有商業(yè)銀行仍然占主體的印度，其國(guó)有股權(quán)主要是由印度儲(chǔ)備銀行來(lái)持有和管理，這必然會(huì)與其作為中央銀行的職責(zé)發(fā)生沖突。事實(shí)上，正是這種體制，使得印度儲(chǔ)備銀行能夠?qū)?guó)有商業(yè)銀行施加強(qiáng)有力的信貸控制，給國(guó)有商業(yè)銀行帶來(lái)了很大的政策性負(fù)擔(dān)。

建立健全內(nèi)控機(jī)制：完善公司治理的基礎(chǔ)

公司治理和內(nèi)部控制是一種辯證統(tǒng)一的關(guān)系，兩者有著類似的經(jīng)濟(jì)學(xué)內(nèi)涵，都是用來(lái)解決公司客觀存在的代理問(wèn)題而進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)?，F(xiàn)代公司治理已經(jīng)從狹義的以股東利益為中心的“股東至上論”發(fā)展成為以公司價(jià)值最大化和公司決策科學(xué)化為目標(biāo)的廣義的公司治理。公司治理解決的是所有者與經(jīng)營(yíng)者之間的委托—代理問(wèn)題（表現(xiàn)為股東大會(huì)與董事會(huì)，董事會(huì)與總經(jīng)理之間的契約關(guān)系），它為各方提供了一個(gè)博弈的平臺(tái)，形成企業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)。而內(nèi)部控制所要解決的是以經(jīng)營(yíng)管理者為起點(diǎn)的多層次的委托—代理關(guān)系，是企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的保證，它是企業(yè)協(xié)約的一種補(bǔ)充契約。在現(xiàn)代企業(yè)科學(xué)決策中，風(fēng)險(xiǎn)是核心的問(wèn)題，內(nèi)部控制已經(jīng)擴(kuò)展為企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理框架，這一點(diǎn)在商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)管理中尤為明顯。在商業(yè)銀行的董事會(huì)中一般都設(shè)有風(fēng)險(xiǎn)決策委員會(huì)，充分體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部控制與公司治理的融合。

在境外國(guó)有商業(yè)銀行的改革歷程中，由于內(nèi)部控制不健全而造成銀行經(jīng)營(yíng)困境的例子也是屢見(jiàn)不鮮的，最為突出的是法國(guó)的里昂信貸銀行。在法國(guó)當(dāng)時(shí)的國(guó)有體制下，政府放任銀行進(jìn)行無(wú)限制的業(yè)務(wù)擴(kuò)張，里昂信貸銀行錯(cuò)誤地向意大利投資商發(fā)放13億美元資金收購(gòu)美國(guó)米高美電影公司，但此后米高美經(jīng)營(yíng)慘淡，收回貸款無(wú)望，于是里昂信貸又將貸款轉(zhuǎn)為股權(quán)，并先后投入了近10億美元的資金，但收效甚微，在這一投資上總共損失了約30億美元?，F(xiàn)在各國(guó)也越來(lái)越意識(shí)到內(nèi)部控制對(duì)完善公司治理機(jī)制的重要作用，美國(guó)國(guó)會(huì)在安然和世通財(cái)務(wù)丑聞出現(xiàn)后出臺(tái)了《薩班斯法案》（Sarbanes－Oxley Act），從審計(jì)獨(dú)立性、信息披露、加強(qiáng)管理層責(zé)任等方面強(qiáng)化了企業(yè)的公司治理和內(nèi)部控制。

（作者單位：北京特華財(cái)經(jīng)研究所）