為彌補(bǔ)金融市場在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的不足，并引導(dǎo)社會(huì)資金回流農(nóng)村，許多國家設(shè)立了農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)，且政策性機(jī)構(gòu)和商業(yè)性機(jī)構(gòu)分設(shè)，使政策性金融能夠及時(shí)根據(jù)國家宏觀政策調(diào)整服務(wù)范圍和領(lǐng)域。

在我國金融體制改革和糧棉流通體制改革不斷深化的背景下，如何充分發(fā)揮農(nóng)發(fā)行的支農(nóng)職能，有效推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，需要努力探索。國外農(nóng)業(yè)政策性金融的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，對于完善我國農(nóng)業(yè)政策性金融的職能具有重要的借鑒意義。

國際經(jīng)驗(yàn)

為彌補(bǔ)金融市場在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的不足，并引導(dǎo)社會(huì)資金回流農(nóng)村，許多國家設(shè)立了農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)，且政策性機(jī)構(gòu)和商業(yè)性機(jī)構(gòu)分設(shè)，使政策性金融能夠及時(shí)根據(jù)國家宏觀政策調(diào)整服務(wù)范圍和領(lǐng)域，這方面有代表性的是美國、日本、法國、韓國、泰國和印度的農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)。

農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村金融中發(fā)揮骨干作用。美國農(nóng)產(chǎn)品信貸公司主要根據(jù)政府的要求，實(shí)施價(jià)格和收入支持計(jì)劃，對農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行價(jià)格支持，其資金運(yùn)用主要是提供貸款和支付補(bǔ)貼，包括農(nóng)產(chǎn)品貸款、災(zāi)害補(bǔ)貼、差價(jià)補(bǔ)貼、倉儲(chǔ)及加工設(shè)備貸款等。日本農(nóng)林漁業(yè)金融公庫貸款范圍包括農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市場建設(shè)、生態(tài)環(huán)境改善、植樹、養(yǎng)殖等。法國的農(nóng)業(yè)信貸銀行對與農(nóng)業(yè)活動(dòng)有關(guān)的領(lǐng)域發(fā)放貸款，其中優(yōu)惠貸款包括個(gè)人房屋購置、農(nóng)村組織建設(shè)、農(nóng)田水利工程、農(nóng)業(yè)經(jīng)營、農(nóng)村教育等。韓國農(nóng)業(yè)協(xié)同組合中央會(huì)主要是向會(huì)員提供低于商業(yè)性貸款利率的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需資金。泰國農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)合作銀行配合國家農(nóng)業(yè)發(fā)展計(jì)劃的實(shí)施，主要集中在農(nóng)業(yè)及與農(nóng)業(yè)直接相關(guān)的生產(chǎn)建設(shè)方面，并為農(nóng)民協(xié)會(huì)和農(nóng)業(yè)合作機(jī)構(gòu)向其他金融機(jī)構(gòu)貸款提供擔(dān)保。印度國家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展銀行作為農(nóng)村地區(qū)的中央銀行，一是對地方政府的直接貸款，用于較大的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村基本建設(shè)項(xiàng)目，二是對地區(qū)農(nóng)村銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行和合作銀行等提供信貸資金，通過這些小金融機(jī)構(gòu)覆蓋分散的農(nóng)戶。印度和泰國的農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)還承擔(dān)及引導(dǎo)著農(nóng)村資金回流的重要責(zé)任，兩國對各銀行機(jī)構(gòu)的信貸資金支持農(nóng)村和農(nóng)業(yè)都有嚴(yán)格的規(guī)定，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)資金如果達(dá)不到一定比例，就必須將差額部分轉(zhuǎn)存到農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)，由其用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)。

根據(jù)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展需要適時(shí)調(diào)整農(nóng)業(yè)政策性金融支持領(lǐng)域。各國農(nóng)業(yè)政策性金融隨著不同時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)政策變化，能夠靈活地進(jìn)行調(diào)整，解決農(nóng)業(yè)特定時(shí)期的矛盾。美國農(nóng)民家計(jì)局在1935年成立之初主要是辦理農(nóng)戶經(jīng)營、農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村社會(huì)發(fā)展和農(nóng)村工商業(yè)貸款，隨著農(nóng)戶基本生活問題的解決，支持重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)向了農(nóng)村綜合開發(fā)和穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者收入等方面。日本農(nóng)林漁業(yè)金融公庫在20世紀(jì)50年代成立之初處于戰(zhàn)后恢復(fù)階段，主要是支持增加糧食生產(chǎn)和供給；在70年代經(jīng)濟(jì)起飛階段，其增加了農(nóng)業(yè)機(jī)械、設(shè)施園藝等項(xiàng)目的貸款；進(jìn)入90年代農(nóng)業(yè)國際化階段以后，又強(qiáng)化了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的貸款，目前其主要是在促進(jìn)新農(nóng)民的培養(yǎng)，穩(wěn)定提高農(nóng)戶經(jīng)營收入方面發(fā)揮重要作用。

政策性金融與商業(yè)金融互相結(jié)合。印度農(nóng)村金融體系包括印度儲(chǔ)備銀行（主要負(fù)責(zé)監(jiān)管和協(xié)調(diào)）、印度商業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)信貸協(xié)會(huì)、地區(qū)農(nóng)村銀行、土地發(fā)展銀行、國家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村開發(fā)銀行、存款保險(xiǎn)和信貸保險(xiǎn)公司等。從結(jié)構(gòu)和功能上看，印度農(nóng)村金融體系具有鮮明的多層次性，表現(xiàn)出既合作又競爭的特征。印度政府通過該體系提供了較強(qiáng)的政策性金融支持，為促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

在以商業(yè)性金融為突出特點(diǎn)的美國農(nóng)村金融體系中，農(nóng)業(yè)政策性金融仍占有重要地位。美國農(nóng)村金融主要由三部分組成：一是商業(yè)銀行，完全按照市場原則來組織貸款；二是政府農(nóng)業(yè)信貸機(jī)構(gòu)，完全貫徹政府的農(nóng)業(yè)政策和致力于改善農(nóng)村福利；三是互助合作性質(zhì)的農(nóng)業(yè)信貸機(jī)構(gòu)體系，一般是由政府出資設(shè)立，然后逐漸轉(zhuǎn)為債權(quán)人完全所有的合作性機(jī)構(gòu)，在市場原則的基礎(chǔ)上繼續(xù)發(fā)揮政府政策實(shí)施的替代作用。

通過以上分析，可以得到三個(gè)結(jié)論：一是無論是發(fā)展中國家還是發(fā)達(dá)國家，農(nóng)業(yè)政策性金融在農(nóng)村發(fā)展中均起到主導(dǎo)作用；二是需要有一個(gè)功能健全、分工合理的農(nóng)村金融體系；三是在農(nóng)村金融體系中，只有政策性金融和商業(yè)性金融有機(jī)結(jié)合，才能發(fā)揮應(yīng)有的效果。

農(nóng)發(fā)行業(yè)務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略選擇

我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷升級，對農(nóng)村金融提出了新的需求。借鑒國外農(nóng)業(yè)政策性金融的經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)發(fā)行改革的基本思路，應(yīng)是在繼續(xù)做好中央和地方儲(chǔ)備及收購貸款業(yè)務(wù)、確保國家糧食安全的基礎(chǔ)上，支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的流通和銷售、開辦扶貧開發(fā)業(yè)務(wù)等，同時(shí)開辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和貸款擔(dān)保等保障性業(yè)務(wù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

支持國家糧食體系安全建設(shè)。確保我國糧食安全和有效供給，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的前提條件之一。農(nóng)發(fā)行要始終把支持糧棉油收購作為業(yè)務(wù)發(fā)展的重中之重，認(rèn)真落實(shí)國家糧棉油調(diào)控政策和收購政策。要保證糧棉油儲(chǔ)備和調(diào)控的貸款供應(yīng)，保證國家指定企業(yè)按最低收購價(jià)收購糧食的貸款需求。進(jìn)一步優(yōu)化糧棉油貸款客戶群體，支持多渠道收購。大力支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和加工企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)和鼓勵(lì)具有市場開拓能力的加工企業(yè)，通過深加工和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)糧棉油產(chǎn)、供、加（工）、銷一體化，提高農(nóng)民進(jìn)入市場的組織化程度和增加農(nóng)業(yè)綜合效益。要根據(jù)市場的供求變化，利用政策性金融推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，支持糧棉種子工程建設(shè)貸款、優(yōu)勢農(nóng)業(yè)和特色產(chǎn)品開發(fā)貸款、區(qū)域農(nóng)業(yè)開發(fā)等。

支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)設(shè)施裝備，是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必要條件。鄉(xiāng)村道路建設(shè)、農(nóng)村通信、農(nóng)村電網(wǎng)、適合農(nóng)村特點(diǎn)的清潔能源等領(lǐng)域，是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的重要領(lǐng)域，但由于這些項(xiàng)目投資大、周期長、見效慢、風(fēng)險(xiǎn)高，各級政府財(cái)力有限，商業(yè)銀行不愿介入，從而形成了巨大的資金缺口，需要農(nóng)業(yè)政策性金融予以支持。

支持農(nóng)產(chǎn)品及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的流通和銷售。農(nóng)產(chǎn)品市場是連接生產(chǎn)和消費(fèi)的重要環(huán)節(jié)，農(nóng)產(chǎn)品及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料市場體系的培育和發(fā)展，是完善市場機(jī)制的內(nèi)在需求，也是發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的必然條件。農(nóng)發(fā)行要充分發(fā)揮政策性的特點(diǎn)，積極支持農(nóng)村流通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和物流企業(yè)的發(fā)展，支持農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的流通和銷售等，促進(jìn)現(xiàn)代流通方式和新型流通業(yè)態(tài)的發(fā)展。開辦與“三農(nóng)”相關(guān)的進(jìn)出口信貸業(yè)務(wù)和國際結(jié)算業(yè)務(wù)，加快農(nóng)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略實(shí)施。積極支持農(nóng)產(chǎn)品期貨市場建設(shè)，充分發(fā)揮引導(dǎo)生產(chǎn)、穩(wěn)定市場、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的作用。充分利用現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)和人員優(yōu)勢，提供優(yōu)質(zhì)便捷的結(jié)算服務(wù)，促進(jìn)市場功能的進(jìn)一步發(fā)揮。

支持農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和應(yīng)用轉(zhuǎn)化?？萍歼M(jìn)步是突破資源和市場對我國農(nóng)業(yè)雙重制約的根本出路。我國人均農(nóng)業(yè)資源有限，糧食和棉花等農(nóng)產(chǎn)品需求呈剛性增長，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，生態(tài)安全問題突出，這些基本國情及面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，決定了必須把科技進(jìn)步作為解決“三農(nóng)”問題的一項(xiàng)根本措施，才能持續(xù)提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，加快建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的步伐。農(nóng)發(fā)行對農(nóng)業(yè)科技支持范圍應(yīng)主要包括：能夠提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的科技成果轉(zhuǎn)化，包括農(nóng)林植物優(yōu)良新品種與優(yōu)質(zhì)高效種植、畜禽水產(chǎn)優(yōu)良新品種與健康養(yǎng)殖、重大動(dòng)物疫病防控等；能夠帶動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平和農(nóng)業(yè)綜合效益提高的成果轉(zhuǎn)化，包括農(nóng)產(chǎn)品加工、現(xiàn)代儲(chǔ)運(yùn)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)裝備等領(lǐng)域；對促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展作用明顯的成果轉(zhuǎn)化，包括農(nóng)業(yè)自然和生物災(zāi)害綜合防控、沙漠化治理和農(nóng)林生態(tài)保育恢復(fù)與治理、水資源可持續(xù)利用與節(jié)水農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域。

開辦扶貧開發(fā)業(yè)務(wù)。緩解和消除貧困是中國今后一項(xiàng)長期的歷史任務(wù)。盡快解決極少數(shù)貧困人口的溫飽問題，進(jìn)一步改善貧困地區(qū)的基本生產(chǎn)和生活條件，逐步改變貧困地區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化的落后狀況，提高貧困人口的生活質(zhì)量和綜合素質(zhì)，任重道遠(yuǎn)。扶貧開發(fā)是典型的政策性業(yè)務(wù)，農(nóng)發(fā)行要積極支持能夠帶動(dòng)貧困人口增加收入的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和以農(nóng)副產(chǎn)品為原料的加工業(yè)、勞動(dòng)密集型企業(yè)、市場流通企業(yè)的發(fā)展，以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，支持貧困地區(qū)改善基本生活條件，促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長和貧困農(nóng)戶增加收入。

開辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和貸款擔(dān)保等保障性業(yè)務(wù)。發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)貸款擔(dān)保的實(shí)質(zhì)，就是要建立和完善農(nóng)村風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和分擔(dān)機(jī)制。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“高風(fēng)險(xiǎn)、高成本、高虧損、高賠付”的特點(diǎn)，一般商業(yè)性保險(xiǎn)公司和擔(dān)保公司不愿意介入，僅僅依靠市場調(diào)節(jié)無法推動(dòng)其健康發(fā)展，必須依靠國家政策扶持。建議國家以農(nóng)發(fā)行為依托，進(jìn)一步整合農(nóng)村政策性金融資源，開辦農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)和擔(dān)保業(yè)務(wù)，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，為商業(yè)金融、合作金融和社會(huì)資金進(jìn)入農(nóng)業(yè)和農(nóng)村創(chuàng)造條件，改善農(nóng)村信用環(huán)境，形成農(nóng)發(fā)行對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村多方位支持的格局。

(作者單位：中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行)