社會(huì)救助是現(xiàn)代國家最基本的一項(xiàng)社會(huì)保障制度，它對(duì)于解決貧困人口的基本生活問題至關(guān)重要，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展同樣具有重要意義。我國西部民族地區(qū)由于各種原因，經(jīng)濟(jì)比較落后，貧困人口相對(duì)較多，所以社會(huì)救助就顯得尤為重要。建立完善的社會(huì)救助體系，對(duì)促進(jìn)西部民族地區(qū)的發(fā)展，構(gòu)建和諧穩(wěn)定的社會(huì)大家庭具有重要意義。

一、目前我國的社會(huì)救助制度及其實(shí)施情況

社會(huì)救助制度是一個(gè)包含生活貧困救助、災(zāi)害救助、醫(yī)療救助、教育救助、法律援助等內(nèi)容在內(nèi)的綜合體系，因生活貧困救助涉及的人數(shù)最多、救助時(shí)間最長、范圍最廣而成為社會(huì)救助的最核心內(nèi)容。本文主要從最低生活保障制度入手，分析社會(huì)救助制度。

1999年，國務(wù)院頒布了《城市居民最低生活保障條例》，從此，我國城鎮(zhèn)居民最低生活保障工作逐漸走向制度化、規(guī)范化。據(jù)民政部門統(tǒng)計(jì)，截至2004年6月30日，全國共有2214.5萬人享受城市低保（民政部網(wǎng)站）。1996年，民政部印發(fā)了《關(guān)于加快農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的意見》，把建立農(nóng)村最低生活保障制度確立為農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的重點(diǎn)。到2001年，全國有27個(gè)省市區(qū)建立了農(nóng)村最低生活保障制度，已保對(duì)象344萬人，約占農(nóng)業(yè)人口的0.4%（時(shí)正新，2002）。

二、西部民族地區(qū)社會(huì)救助存在的問題

本文所指的西部，包括云南、貴州、四川、陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆、內(nèi)蒙古、西藏、廣西等12省、自治區(qū)，是我國少數(shù)民族的主要聚居區(qū)，全國55個(gè)少數(shù)民族8000多萬人口，其中80%以上分布在西部地區(qū)，由于自然和社會(huì)等多種歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，經(jīng)濟(jì)一直處于落后狀況。

（一）貧困情況

1.貧困的測(cè)定

確定貧困標(biāo)準(zhǔn)或貧困線是準(zhǔn)確界定貧困人口的首要條件。目前國際上有兩類測(cè)算方法。一類是相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算法：(1)比例法，即根據(jù)目標(biāo)群體調(diào)查資料將戶收入分組（五等份或十等份），其中的5%最低收入戶為貧困戶，貧困戶家庭人均生活費(fèi)收入的上限即為貧困線；(2)收入平均數(shù)法，即以全部居民人均生活費(fèi)除以2或3作為最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。另一類是絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算法。(1)基本需求法，即首先確定目標(biāo)群體居民生活必須消費(fèi)的項(xiàng)目以及最低需求量，然后計(jì)算出價(jià)格之和就是最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)；(2)恩格爾系數(shù)法，即用恩格爾的貧困值（國際上通常將恩格爾系數(shù)在60%以上視為絕對(duì)貧困）直接定為貧困線。

我國各地的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)（通常也被認(rèn)為是當(dāng)?shù)氐呢毨Ь€標(biāo)準(zhǔn)），一般是采用基本需求法確定的。按照當(dāng)?shù)鼐S持居民基本生活必需的衣、食、住費(fèi)用，并適當(dāng)考慮水電燃燒費(fèi)用及未成年人的義務(wù)教育費(fèi)用確定，在實(shí)際執(zhí)行中，各地還考慮了當(dāng)?shù)刎?cái)政承受能力等因素。

2.貧困情況

西部地區(qū)是我國最主要的貧困地區(qū)。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局2005年3月最新發(fā)布的《2004年中國農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)公報(bào)》顯示，截至2004年末，西部地區(qū)農(nóng)村絕對(duì)貧困人口為1305萬人，占全國農(nóng)村人口的比重為5.7%；西部地區(qū)的低收入人口為2396萬，占該地區(qū)農(nóng)村人口的比重為10.5%。其中絕大多數(shù)是民族地區(qū)。按照我國的貧困標(biāo)準(zhǔn)，國家“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”所列的592個(gè)國家級(jí)貧困縣中，西部12省區(qū)總共有375個(gè)，占全國貧困縣的63.3%。其中，有224個(gè)民族貧困縣在西部地區(qū)，分別占全國扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣總數(shù)592個(gè)的37.8%，占全國重點(diǎn)扶持民族貧困縣258個(gè)的86.8%。

（二）西部民族地區(qū)社會(huì)救助存在的問題

1.社會(huì)救助資金嚴(yán)重不足

目前，我國低保制度的資金采用了多級(jí)財(cái)政共同負(fù)擔(dān)的形式（中央財(cái)政不補(bǔ)貼北京、上海、江蘇、浙江、廣東、山東等7個(gè)地方財(cái)政狀況比較好的省市）。雖然中央財(cái)政投入低保資金的補(bǔ)貼逐年加大（差不多占救助經(jīng)費(fèi)的一半），但對(duì)于西部民族地區(qū)而言，尤其是大部分貧困旗縣來說，他們每年的財(cái)政入不敷出，要拿出一定的經(jīng)費(fèi)用于救助貧困者，確實(shí)有相當(dāng)?shù)睦щy。而且往往是低保人數(shù)越多、資金需求量越大的地方，恰恰也是財(cái)政最為困難的地方，即使由地方財(cái)政承擔(dān)較小的比例，但資金的絕對(duì)數(shù)也相當(dāng)可觀，這樣就勢(shì)必會(huì)影響到困難人員的合理納入，出現(xiàn)“應(yīng)?！倍拔幢！钡默F(xiàn)象；也會(huì)影響到救助的標(biāo)準(zhǔn)偏低，起不到真正的保障作用。

2.農(nóng)村低保缺乏政策依據(jù)

西部民族地區(qū)，由于自然條件、地理位置、基礎(chǔ)設(shè)施等多種原因，導(dǎo)致農(nóng)民貧困的現(xiàn)象比較突出。而國家關(guān)于農(nóng)村最低生活保障制度缺乏有力的政策依據(jù)。1995年以前，在我國農(nóng)村只對(duì)五保戶和特困人口提供救濟(jì)。1995年，全國民政廳局長會(huì)議提出建立農(nóng)村最低生活保障制度以后，各地以省政府名義頒發(fā)了農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)的文件。1996年，民政部印發(fā)了《關(guān)于加快農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的意見》，并制定了農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)指導(dǎo)方案，把建立農(nóng)村最低生活保障制度作為社會(huì)保障體系的重點(diǎn)來抓。從1997年開始，有條件的地區(qū)逐步建立起農(nóng)村居民最低生活保障制度，到1999年底，全國農(nóng)村得到最低生活保障的人數(shù)僅占農(nóng)業(yè)人口的0.34%（劉翠宵，2005）。由于國家沒有出臺(tái)這方面的法律、法規(guī)，僅靠地方政府出臺(tái)政策建立制度，落實(shí)起來難度大，再加上財(cái)政困難這一制約性因素的存在，使西部民族地區(qū)這一工作難以推進(jìn)。有些經(jīng)費(fèi)緊張的地方，農(nóng)村最低生活保障工作處于停頓狀態(tài)；在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)村最低生活制度形同虛設(shè)、不能貫徹（劉翠宵，2005）。所以，西部民族地區(qū)的貧困農(nóng)民仍然處于貧困的邊緣。

3.最低生活保障制度框架單一

目前最低生活保障制度是通過先制定貧困線標(biāo)準(zhǔn)，再核定其家庭收入，政府補(bǔ)貼其差額的方法實(shí)行的。這主要考慮了貧困戶的基本生活需求，但是，在教育、住房、醫(yī)療等方面，讓貧困戶減免交費(fèi)的優(yōu)惠政策由于執(zhí)行難度大，在現(xiàn)實(shí)中卻不多見，但這些又是確確實(shí)實(shí)存在的消費(fèi)。所以，最好的辦法就是政府需要考慮貧困家庭在這方面的支出，然后計(jì)入最低生活保障金。

參照國外社會(huì)救助的制度結(jié)構(gòu)，最低生活保障制度可分為“基本生活救助金”“特別需要救助金”和“酌情發(fā)放的救助金”三部分。第一，“基本生活救助金”是滿足生存需要的部分，按照中國的國情，用于解決食品、穿著、交通和日常雜用等生活費(fèi)用，這是每個(gè)被批準(zhǔn)享受救助的人都可以享受的。第二，“特別需要救助金”是視需要而給予的部分，如醫(yī)療、教育、住房以及老人、病人、殘疾人所需要的護(hù)理費(fèi)用等。它所采取的方法是實(shí)報(bào)實(shí)銷，但規(guī)定一個(gè)最高限額。第三，“酌情發(fā)放的救助金”是指購買比較耐用的家用物品的資金，比如棉衣棉被，買一次可用若干年，所以可根據(jù)需要救助。在補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)方面，還應(yīng)該根據(jù)1人戶、2人戶、3人戶、4人戶、4人以上戶的實(shí)際需求對(duì)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)作出調(diào)整。對(duì)有勞動(dòng)能力的最低生活保障對(duì)象。按照國際慣例，還可考慮適當(dāng)減少其補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，一般可減少1/4到1/5。

三、完善社會(huì)救助制度的對(duì)策

（一）建立穩(wěn)定、可靠的社會(huì)救助資金籌措機(jī)制

建立健全以居民最低生活保障制度為核心的社會(huì)救助體系，實(shí)施有效的社會(huì)救助，最關(guān)鍵的在于資金保障。政府財(cái)政在社會(huì)救助上要承擔(dān)主體責(zé)任，逐步加大財(cái)政投入，建立穩(wěn)定、可靠的社會(huì)救助資金保障機(jī)制。要按照建立社會(huì)公共財(cái)政的目標(biāo)，加大中央和地方財(cái)政對(duì)社會(huì)救助工作的投入，提高社會(huì)救助在財(cái)政預(yù)算支出中的比例，并隨著保障人數(shù)的增加和救助標(biāo)準(zhǔn)的提高，逐年增加撥款額。對(duì)于西部民族地區(qū)，應(yīng)該實(shí)行優(yōu)惠政策，加快西部脫貧致富的步伐，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧發(fā)展。

（二）加強(qiáng)農(nóng)村低保工作的法制建設(shè)

要盡快出臺(tái)專門的農(nóng)村居民最低生活保障制度方面的規(guī)范性文件，進(jìn)一步明確保障原則、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、資金、管理體制和運(yùn)行體制，在此基礎(chǔ)上，著手準(zhǔn)備研究制定農(nóng)村低保工作法規(guī)，使農(nóng)村居民最低生活保障工作盡快走上法制化管理的軌道，做到有法可依、有章可循。

（三）強(qiáng)化社會(huì)救助基層工作

貧困救助對(duì)象分散在基層，社會(huì)救助法規(guī)政策落實(shí)在基層，所以基層工作是社會(huì)救助運(yùn)行機(jī)制的一個(gè)重點(diǎn)，是社會(huì)救助工作落到實(shí)處的關(guān)鍵所在。為了使社會(huì)救助事務(wù)專門化、專業(yè)化，應(yīng)在街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立專門的社會(huì)救助機(jī)構(gòu)，對(duì)基層社會(huì)救助實(shí)行統(tǒng)一管理，承擔(dān)社會(huì)救助的受理、調(diào)查、取證、報(bào)批、公布、咨詢以及救助款物的發(fā)放等大量繁雜的事務(wù)性工作。目前在社會(huì)救助方面的人力資源配置（市級(jí)1人或2人，區(qū)級(jí)1人，街道1人）是很難適應(yīng)新的形勢(shì)要求的，因此在社會(huì)救助管理體制的各個(gè)層次上，尤其是基層社區(qū)，再適當(dāng)增加人力資源是十分必要的。同時(shí)，要加強(qiáng)培訓(xùn)工作，提高工作人員的素質(zhì)，解決必要的辦公經(jīng)費(fèi)，確保這項(xiàng)工作的正常運(yùn)行。

（四）把脫貧致富工作作為考核各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)政績的主要指標(biāo)

現(xiàn)在衡量領(lǐng)導(dǎo)干部政績主要的指標(biāo)是當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長速度、稅收情況、生產(chǎn)安全情況、計(jì)劃生育執(zhí)行情況、形象工程建設(shè)情況等，沒有把當(dāng)?shù)刎毨丝诘拿撠毲闆r納入考核內(nèi)容，這在一定程度上導(dǎo)致了一些領(lǐng)導(dǎo)在思想上、行為上的不重視。世界銀行發(fā)布的《1997年世界發(fā)展指數(shù)》報(bào)告中提出了一個(gè)新的觀點(diǎn)，即“世界發(fā)展指數(shù)不再單純以國內(nèi)生產(chǎn)總值或國民生產(chǎn)總值衡量國家的貧富，而是把人和減輕貧困放在第一位，并置于發(fā)展議程的中心位置”。這其實(shí)與我國貫徹“以人為本”的思想相吻合。

大量貧困人口的存在，無疑成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大瓶頸，同時(shí)也對(duì)社會(huì)安全運(yùn)行形成了巨大威脅。就目前而言，限于各級(jí)財(cái)力的實(shí)際狀況，在短時(shí)間內(nèi)不可能從根本上徹底解決這一問題。但是，即便是在現(xiàn)有的條件下，我們也可以做許多事情，使貧困人口數(shù)量明顯減少，這就涉及到一個(gè)政治理念的問題?，F(xiàn)在，一些城市動(dòng)輒會(huì)投資數(shù)百億元搞形象工程，打造城市新形象，都已不是新聞。但在解決貧困人口，尤其是農(nóng)村貧困人口問題方面總會(huì)以資金短缺為理由，使工作落不到實(shí)處。所以，在政策安排的順序上，涉及到扶貧解困的問題應(yīng)當(dāng)放在優(yōu)先的位置，否則，“惠及十幾億人口”的小康社會(huì)的基本目標(biāo)將成為一句空話。

（作者單位：內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)學(xué)院財(cái)稅系）