摘要：本文在闡述知情權(quán)概念的基礎(chǔ)上，分析了知情權(quán)當(dāng)前在我國的現(xiàn)狀及缺陷，提出了建構(gòu)完善公民知情權(quán)的法律保障機(jī)制的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：知情權(quán)； 信息公開； 法律保障； 建議

中圖分類號(hào)：D911

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-0544(2007)05-0118-03

一、知情權(quán)的概念

“知情權(quán)”(right to know ，access to information)一詞最早出現(xiàn)于美國AP 通訊社專門理事肯特·庫勃在1945年1 月的一次演講。鑒于政府在二戰(zhàn)中實(shí)施新聞控制而造成民眾了解的信息失真和政府間的無端猜疑，庫勃主張用“知情權(quán)”這一新型民權(quán)取代憲法中的“新聞自由”規(guī)定。知情權(quán)一詞于是逐漸從新聞界流傳到法律界，并被寫入憲法和法律。法律權(quán)利的知情權(quán)，簡稱知情權(quán)，是指由法律規(guī)定的公民或組織獲取信息的權(quán)利。

最早以法律規(guī)定知情權(quán)的，是瑞典的《出版自由法》。瑞典于1766年制定《出版自由法》，規(guī)定了公眾為出版而享有閱覽公文書的權(quán)利。同時(shí)規(guī)定有關(guān)機(jī)關(guān)和部門的相應(yīng)的義務(wù)。該法首先規(guī)定了“出版自由”，這里“出版自由”既包括作為出版者公民的自由，同時(shí)也包括其他公民通過出版者的出版物獲得信息的自由。其次該項(xiàng)法規(guī)定了國家機(jī)關(guān)和其他公共機(jī)構(gòu)的公開信息的義務(wù)，主要義務(wù)機(jī)關(guān)有：行政機(jī)關(guān)#65380;國會(huì)#65380;教會(huì)會(huì)議#65380;法院#65380;地方公共團(tuán)體等都作為信息公開的實(shí)施機(jī)關(guān)，這些義務(wù)機(jī)關(guān)的公開信息的義務(wù)保證了公眾的請求權(quán)。美國在1946年制定《行政程序法》前，并沒有法律意義上的知情權(quán)，該法規(guī)定了公眾可以得到政府文件，這屬于知情權(quán)的內(nèi)容，但該法同時(shí)規(guī)定了廣泛的限制，又沒有相應(yīng)的救濟(jì)制度，知情權(quán)是不完整的。1966年制定《信息自由法》規(guī)定公民獲得行政信息的普遍權(quán)利，獲取信息的自由和申請公開信息的權(quán)利；規(guī)定了行政機(jī)關(guān)提供信息的義務(wù)，主動(dòng)公開政府信息和應(yīng)當(dāng)事人請求公開信息的義務(wù)；并規(guī)定了有關(guān)行政裁決和司法審查救濟(jì)制度。加之后來1972年制定的《咨詢委員會(huì)法》，1974年制定的《隱私權(quán)法》，1976年制定的《陽光下的政府法》等，形成了比較完備的知情權(quán)制度。日本從20世紀(jì)80年代開始在地方公共團(tuán)體制定條例實(shí)施信息公開制度，部分地方的居民開始行使法律上的知還必須權(quán)。隨著1999年國家的《信息公開法》的制定，才使公民法律上的知情權(quán)普遍產(chǎn)生。其他國家也是這樣，在沒有法律規(guī)定公民的知情權(quán)時(shí)，并沒有法律意義上的知情權(quán)。在沒有法律規(guī)定的情況下，雖然政府也會(huì)主動(dòng)公開某些信息，公民因此得到了某些信息，但這只是公民道德上的知情權(quán)，是出于政府的自愿，并沒有法律上的約束力。根據(jù)知情權(quán)相對(duì)義務(wù)主體的范圍大小，知情權(quán)可分為狹義知情權(quán)和廣義的知情權(quán)。廣義的知情權(quán)，是指公民#65380;法人及其他組織依法所享有的對(duì)于國家機(jī)關(guān)#65380;公共機(jī)構(gòu)或者其他公民#65380;法人#65380;非法人組織要求公開信息的權(quán)利，以及在法律不禁止的范圍內(nèi)不受妨害地獲得各類信息的自由。狹義的知情權(quán)，是指公民#65380;法人及其他組織依法對(duì)國家機(jī)關(guān)要求公開某些信息的權(quán)利，和不受妨害地獲得國家機(jī)關(guān)公開的信息的自由。狹義的知情權(quán)體現(xiàn)的是不平等主體之間的關(guān)系。作為權(quán)利主體的公民#65380;法人及其他組織，雖然數(shù)量多，但沒有國家的強(qiáng)制力，沒有掌握對(duì)等的信息，處于一種被動(dòng)地位。這就需要國家專門立法規(guī)定公民#65380;法人及其他組織的知情權(quán)，規(guī)定國家機(jī)關(guān)提供信息的義務(wù)，并規(guī)定保證知情權(quán)不受侵犯的法律保障機(jī)制。本文主要對(duì)狹義的知情權(quán)及法律保障進(jìn)行研究。

二、知情權(quán)在我國的現(xiàn)狀及缺陷

(一) 知情權(quán)在我國的現(xiàn)狀

公民的知情權(quán)是以“知悉#65380;獲取信息”為自己實(shí)體性權(quán)利和利益目標(biāo)的。它具體包括兩方面含義：第一，權(quán)利人在法不禁止的范圍內(nèi)自主的獲取信息；第二，義務(wù)人依法主動(dòng)或應(yīng)權(quán)利人要求公布#65380;提供相關(guān)信息，也即，權(quán)利人有權(quán)索取#65380;查閱記載著相關(guān)信息的有形載體。傳統(tǒng)的集權(quán)體制與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式造成了中國社會(huì)信息資源的嚴(yán)重失衡與不對(duì)稱。絕大部分社會(huì)公共信息資源被政府壟斷著，與此同時(shí)公眾也缺乏獲取相關(guān)資訊信息的有效途徑與手段，知情權(quán)被漠視現(xiàn)象十分嚴(yán)重。進(jìn)入20世紀(jì)80年代以后，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的確立和民主法制建設(shè)的日益完善，筆者認(rèn)為，知情權(quán)已經(jīng)具備了進(jìn)入我國公民基本權(quán)利體系的資格與條件。我國雖未在憲法中直接明示公民的知情權(quán)，也未制定單行法律#65380;法規(guī)，但已制定了一些保障公民知情權(quán)的條款，例如《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第8條規(guī)定：“消費(fèi)者享有知悉其購買#65380;使用的商品或者接受的服務(wù)的真實(shí)情況的權(quán)利。”這就直接確認(rèn)了公民作為消費(fèi)者，有權(quán)獲知商品和服務(wù)的信息；《核電廠核事故應(yīng)急管理?xiàng)l例》第23條規(guī)定：“省級(jí)人民政府指定的部門在核事故應(yīng)急響應(yīng)過程中應(yīng)當(dāng)將必要的信息及時(shí)地告知當(dāng)?shù)毓??！彼砻?，核事故發(fā)生地的公民，有權(quán)及時(shí)地知悉有關(guān)核事故的信息。因?yàn)榱x務(wù)與權(quán)利往往是對(duì)應(yīng)的，在許多情況下，有義務(wù)便有相應(yīng)的對(duì)方的權(quán)利，所以，上述法律規(guī)范所明確規(guī)定的那一部分義務(wù)可以被推定為公民相應(yīng)的知情權(quán)益。還如“國務(wù)院辦公廳關(guān)于改進(jìn)行政法規(guī)發(fā)布工作的通知”在開頭的申明，它表明，方便#65380;及時(shí)地獲知行政法規(guī)信息是公民應(yīng)享的一項(xiàng)法益，此項(xiàng)法益在條件成熟時(shí)也能夠轉(zhuǎn)化成一項(xiàng)公民權(quán)利。

(二) 知情權(quán)在中國存在的缺陷

雖然目前我國憲法規(guī)定的公民權(quán)利中已暗含了知情權(quán)的理念，法律法規(guī)中也有關(guān)于行政公開的規(guī)定，一些行業(yè)部門已有行政公開的初步實(shí)踐，但在公民知情權(quán)保障和行政公開制度建設(shè)方面還存在許多問題，以下兩個(gè)方面尤其突出：第一，掌握公共權(quán)力的機(jī)關(guān)和組織，缺乏人民主權(quán)的憲政理念，把自己當(dāng)成信息#65380;情報(bào)的主人，他們所壟斷的信息是否公開成為他們的權(quán)力。表現(xiàn)在：其一，漠視知情權(quán)。中國經(jīng)歷了漫長的封建社會(huì)，具有悠久的人治傳統(tǒng)，為政者是“父母官”，而民則是被管理統(tǒng)治的對(duì)象，法律是為了治民的，防民如防賊，“民可使由之，不可使知之”，這一千古遺訓(xùn)至今還在很多為政者的頭腦中揮之不去，在他們的意識(shí)中根本還沒有知情權(quán)的概念，他們把政務(wù)信息的公開看成是對(duì)老百姓的恩賜，是否公開，公開到哪一級(jí)別，公開到什么程度，完全由為政者自己決定。其二，暗箱操作式的內(nèi)部文件大量存在。由于法制不健全，政出多門，許多行業(yè)部門從本位利益出發(fā)制定了大量內(nèi)部掌握的規(guī)范性文件，這些規(guī)范性文件多數(shù)屬于行政主體的內(nèi)部文件，并未向社會(huì)公眾公開，這些內(nèi)部文件往往又成為為政者行政的依據(jù)，成為有權(quán)機(jī)關(guān)處理相對(duì)人的依據(jù)，作為一般公民不可能知道這些未公開的規(guī)則和信息，也不知道到哪里能夠找到這些未公開的規(guī)則和信息。其三，在保密問題上“寧寬勿窄”。在行政過程中還存在著很多“信息禁區(qū)”和“黑洞”，存在諸如內(nèi)部指標(biāo)#65380;內(nèi)部措施#65380;內(nèi)部批復(fù)#65380;內(nèi)部材料，這些所謂的“內(nèi)部”往往又冠之以“機(jī)密”不得外傳，由于社會(huì)公眾#65380;新聞媒介不可能涉及這些“秘密”，對(duì)這些掌握“機(jī)密”的特權(quán)人物根本無法監(jiān)督，這些內(nèi)部信息也就成為特定群體致富的(其實(shí)是腐敗)信息。其四，不向人民公開信息的理由常常是為了“人民利益”和“社會(huì)穩(wěn)定”。在我們這個(gè)封建主義傳統(tǒng)根深蒂固的國家，許多為政者總是有意無意地以牧民者#65380;以父母官自居，而將老百姓視為“群氓”#65380;“阿斗”，當(dāng)成是被保護(hù)的對(duì)象。在這些人看來，如果一些信息比如洪澇災(zāi)害的損失#65380;疾病的疫情等向人民公開，就會(huì)引起人民的恐慌，導(dǎo)致社會(huì)秩序混亂，影響“社會(huì)穩(wěn)定”，最終危及人民的“根本利益”。實(shí)際上，其中許多領(lǐng)導(dǎo)者并不是真的為了社會(huì)穩(wěn)定#65380;為了人民的根本利益，而是為了掩蓋事實(shí)真相，捂住蓋子，欺上瞞下，保住自己的烏紗。不公開信息的結(jié)果，當(dāng)然是謠言四起，小道消息滿天飛，引起更大的社會(huì)恐慌。第二，隨意性較大，公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)沒有保障。目前我國公民知情權(quán)的保障主要是通過眾多部門法律法規(guī)來規(guī)定，沒有統(tǒng)一的信息公開法來調(diào)整#65380;規(guī)范。公開什么，怎么公開?各個(gè)具體部門掌握的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。從已經(jīng)實(shí)行的行政公開的初步實(shí)踐來看，行政公開的內(nèi)容不明確，公開的范圍狹窄，公開的層次較低?鴉有對(duì)公開的內(nèi)容#65380;期限的規(guī)定，但缺乏行政公開的程序性規(guī)定或規(guī)定不多，使有關(guān)行政公開的法律條款多流于形式?鴉有行政公開的權(quán)力性規(guī)定(比如行政機(jī)關(guān)有權(quán)按照法律規(guī)定公開或不公開)，但缺少義務(wù)性規(guī)定(即法律規(guī)定應(yīng)公開而沒有公開的，要承擔(dān)什么樣的責(zé)任)；行政部門和主管部門仍然執(zhí)掌著政務(wù)公開的主動(dòng)權(quán)，公眾只能被動(dòng)地接受有關(guān)部門愿意公開的部分或全部信息。因此，從行政公開的基本理念來看，現(xiàn)有的行政公開是一種政府權(quán)力型而非民眾利益型的公開。最主要#65380;最致命的缺陷當(dāng)屬中國現(xiàn)有的行政公開制度對(duì)于公民知情權(quán)一旦被侵犯，沒有規(guī)定救濟(jì)的途徑和方式，為此造成公民知情權(quán)的保障形同虛設(shè)。

三、建構(gòu)完善公民知情權(quán)的保障機(jī)制

當(dāng)今世界上許多國家，已將知情權(quán)作為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利用憲法或基本法加以確認(rèn)。我國已加入21個(gè)國際人權(quán)公約，打造陽光政府，完善我國公民知情制度，努力實(shí)現(xiàn)公民知情權(quán)已經(jīng)十分必要。目前，我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，是腐敗容易產(chǎn)生的時(shí)期，反腐成為艱巨任務(wù)，讓公民享有知情權(quán)是反腐的有效措施。當(dāng)今社會(huì)經(jīng)濟(jì)多元化，社會(huì)利益多元化，容易產(chǎn)生和積累矛盾，而讓公民享有知情權(quán)是釋疑解惑#65380;消除矛盾的有效方法，對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)具有重要意義。人類進(jìn)入信息社會(huì)，利用信息已成為人們的基本生存方式。只有保持信息的自由流動(dòng)，讓公民充分行使知情權(quán)，才能不斷促進(jìn)公民素質(zhì)的提高和經(jīng)濟(jì)#65380;社會(huì)的健康發(fā)展。因此，我國需要在法制建設(shè)過程中，加強(qiáng)公民知情權(quán)制度建設(shè)，特別是盡快建立和完善信息公開法。

“陽光是最好的防腐劑，路燈是最好的警察?！边@句格言充分表明了政府信息公開的重要性。日本《信息公開法》關(guān)于信息公開的規(guī)定，在形式上采取概括#65380;列舉排除#65380;再概括或列舉再排除的形式。美國《信息自由法》采取了肯定列舉加概括規(guī)定應(yīng)當(dāng)公開的信息，否定列舉排除免于公開的信息的形式確定?！缎畔⒆杂煞ā穼?duì)應(yīng)當(dāng)公開的信息采取肯定列舉加概括性規(guī)定，分為兩種方式公開：列舉規(guī)定“行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開的文件”；概括規(guī)定“依申請公開的文件”，除去不予公開的信息以外都可以申請公開。我國建立《政府信息公開法》應(yīng)遵循，“公開是原則，不公開是例外”的原則，并處理好以下幾個(gè)問題。

(一) 處理好公開與保密的關(guān)系

如何把握公開與保密的界限，是政府信息公開立法的一大難題。一方面，知情權(quán)代表公民需要獲得最大范圍的信息；另一方面，不能因?yàn)樨瀼卣该鞫仍瓌t而影響國家的根本利益和國家安全。筆者認(rèn)為，處理二者關(guān)系的關(guān)鍵是，行政機(jī)關(guān)只能對(duì)真正影響公共安全#65380;社會(huì)秩序的事項(xiàng)采取一般性禁止的原則，不得任意設(shè)置禁止，限制公民知情權(quán)的行使。

(二) 建立健全公民旁聽制

建立健全公民旁聽制，有利于加深人民群眾對(duì)人大的了解，強(qiáng)化社會(huì)的人大意識(shí)；有利于拓寬民主渠道，加強(qiáng)人大與人民群眾的聯(lián)系；有利于提高人大工作的透明度，增強(qiáng)人民群眾的監(jiān)督意識(shí)和監(jiān)督作用；有利于增強(qiáng)人大代表和常委會(huì)組成人員的責(zé)任和人民群眾當(dāng)家作主的自信心和自豪感。目前盡管許多地方人大對(duì)“公民旁聽”已進(jìn)行了一些探索和實(shí)踐，但對(duì)“公民旁聽”尚未制度化#65380;規(guī)范化；況且許多地方，特別是市#65380;縣級(jí)人大對(duì)公民“旁聽”仍未敞開大門，因此應(yīng)盡快建立健全公民旁聽制；同時(shí)，公民不僅可以旁聽，而且可以旁言，僅“聽”不能“旁言”不利于意見的表達(dá)，就達(dá)不到旁聽的目的。旁聽的內(nèi)容可以是“三會(huì)”以及人大常委會(huì)的一些專題會(huì)議。旁聽人員的年齡也可以放寬到16周歲，這有利于對(duì)青少年進(jìn)行人大理論知識(shí)的宣傳教育，強(qiáng)化其人大意識(shí)。同時(shí)除允許我國具有政治權(quán)利的公民旁聽外，還可以適當(dāng)允許外國公民參加旁聽。因?yàn)樵试S本國公民旁聽，是尊重其知情權(quán)，讓其直接參與民主；適當(dāng)允許外國人旁聽，使其見證我們的民主，對(duì)招商引資#65380;文化交流#65380;人權(quán)事業(yè)都具有重要的意義。

(三) 完善政府信息公開的配套法律

要真正做到政府信息公開，不僅需要加快政府信息公開的立法建設(shè)，還需要有相關(guān)的完善法律加以配合。我國《檔案法》規(guī)定，國家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿三十年向社會(huì)開放。也就是說，一旦政府信息被列為檔案類，則需要受三十年的限制。因此，需要對(duì)《檔案法》進(jìn)行必要的修改。我國1988年頒布了《保守國家秘密法》，其中所規(guī)定的“國家秘密”涉及到許多政府信息的定密#65380;解密#65380;泄密處罰，救濟(jì)機(jī)制等。但現(xiàn)在的定密范圍設(shè)置過寬，期限過長，將大量的一般事項(xiàng)作為國家秘密進(jìn)行保護(hù)，增加了社會(huì)成本，妨礙了政府信息資源為社會(huì)所利用，造成了社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)，所以對(duì)《保守國家秘密法》的修改勢在必行。

總之，只有通過政府信息立法，才能使信息公開成為政府法定的義務(wù)和責(zé)任。對(duì)以種種借口拒不公開信息的政府官員應(yīng)追究法律責(zé)任。唯有如此，才能保證公民知情權(quán)不會(huì)被任意剝奪。

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責(zé)任編輯 張國強(qiáng)