1831年4月2日，法國(guó)政治思想家夏爾·阿列克?！さ隆ね锌司S爾乘船離開法國(guó)，踏上了實(shí)地考察美國(guó)民主制度的路程。9個(gè)月之后，他結(jié)束了考察；又用了9年的時(shí)間完成了至今仍舊深刻影響著世界的著作——《論美國(guó)的民主》。他在研究中并沒有像當(dāng)時(shí)的學(xué)者那樣從古希臘城邦和羅馬共和國(guó)的歷史去說明資產(chǎn)階級(jí)的民主進(jìn)程，而是通過對(duì)美國(guó)民主制度的實(shí)地考察來闡述一種新的民主理論和實(shí)踐，從而為當(dāng)時(shí)處于深刻社會(huì)變革中的法國(guó)曲解了的民主進(jìn)行撥亂反正。

今天，中國(guó)正在經(jīng)歷著有史以來最深刻的社會(huì)變遷。制度變革中的民主潮流不可阻擋。在這個(gè)過程中我們可以從別的國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)中借鑒些什么，中央編譯局高新軍研究員的著作《美國(guó)地方政府治理：案例調(diào)查與制度研究》做了可貴的嘗試。從1997年開始，作者利用多次赴美國(guó)學(xué)習(xí)和訪問的機(jī)會(huì)，對(duì)十余個(gè)美國(guó)地方政府進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查，地域涉及美國(guó)的東南西北，歷時(shí)7年(其中在美國(guó)1年半以上)。在談到自己之所以從事美國(guó)地方政府治理實(shí)地調(diào)查和研究的原因時(shí)，他說，從1995年開始對(duì)中國(guó)縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制改革等課題的研究是促使他考察美國(guó)地方政府治理的主要?jiǎng)恿??！霸谶M(jìn)行這些課題研究時(shí)，一直困擾著我的一個(gè)問題是：在我們進(jìn)行案例調(diào)查和理論研究時(shí)，有沒有一些可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)和樣本可以參照和學(xué)習(xí)?我們既然可以在經(jīng)濟(jì)體制改革方面向發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家學(xué)習(xí)和借鑒，那么，在政府治理方面我們?yōu)槭裁床荒芎芎玫匮芯恳幌滤麄兊慕?jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)呢?我認(rèn)為，美國(guó)既然可以在生產(chǎn)力的發(fā)展上處于世界第一，就必然有其體制上的先進(jìn)之處。地方政府是一個(gè)政權(quán)的基礎(chǔ)，因此它在整個(gè)美國(guó)政治體制的運(yùn)行中自有其重要的分量。盡管中美兩國(guó)的歷史、文化傳統(tǒng)和意識(shí)形態(tài)不同，但我相信正如只要搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就必須遵循統(tǒng)一的規(guī)律一樣，要實(shí)現(xiàn)政治的現(xiàn)代化，也有大致相同的規(guī)律需要遵循，在地方政府一級(jí)尤其如此。同時(shí)，近年來國(guó)內(nèi)的報(bào)紙、雜志在介紹美國(guó)地方政府治理時(shí)大都失之零碎，有時(shí)甚至是以訛傳訛。在美國(guó)政治學(xué)界，對(duì)地方政府治理研究感興趣的學(xué)者寥寥無幾，僅有的書籍中對(duì)地方政府治理的介紹不僅線條過于粗疏，而且靠這些也解決不了中國(guó)的問題。在這種情況下，由中國(guó)研究地方政府治理的學(xué)者對(duì)美國(guó)地方政府治理進(jìn)行實(shí)地考察和案例研究，不僅最有說服力，而且是最容易進(jìn)行比較研究的途徑?！?高新軍：《美國(guó)地方政府治理：案例調(diào)查與制度研究》“前言”，西北大學(xué)出版社2005年2月版，第2～3頁(yè))

縱觀這本近18萬字的著作，其主要特點(diǎn)在于：

該書較為扼要地介紹和分析了美國(guó)地方政府的組織形式、運(yùn)作特點(diǎn)、預(yù)算制定和財(cái)政管理制度、權(quán)力制約和監(jiān)督體系，以及公民參與、選舉、決策和政黨制度。它包括：自制體制；三級(jí)政府架構(gòu)；兩種基本的地方政府組織形式；選舉產(chǎn)生市鎮(zhèn)長(zhǎng)、議會(huì)議員以及地方政府重要部門的領(lǐng)導(dǎo)人；兩套政府班子(詳后)；大城市自治式的社區(qū)管理；縣政府的組織形式；獨(dú)立的學(xué)校管理區(qū)；強(qiáng)有力的州和聯(lián)邦政府的轉(zhuǎn)移支付；分稅制的財(cái)政收入體系；財(cái)政撥款只能滿足公務(wù)員的薪水，但卻有完善的轉(zhuǎn)移支付制度保證了地方政府公共服務(wù)的供給；平衡的地方財(cái)政運(yùn)作和通過資本市場(chǎng)籌資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；透明公開的決策過程；政黨政治影響微弱；對(duì)政府官員的監(jiān)督力度強(qiáng)；公平優(yōu)先，兼顧效率；有多種參政渠道，但公眾參與率較低；很高的地方民眾自組織水平等18個(gè)要點(diǎn)。這部著作是近年來我國(guó)在這個(gè)領(lǐng)域內(nèi)以實(shí)地調(diào)查為第一手資料的研究成果，也填補(bǔ)了我國(guó)學(xué)術(shù)界在這個(gè)方面的空白。

書中在介紹美國(guó)縣政府的組織形式時(shí)指出，美國(guó)有的州(如得克薩斯州)縣政府組織形式是“縣法院+法官”。但是，這里的法官不是通常意義上的案件審理者，而是事實(shí)上縣政府的最高行政長(zhǎng)官；這里的法庭并不是專門審理案件的，而是一個(gè)管理委員會(huì)；這里的縣法院也不僅僅是審理案件的地方，而主要是縣政府的辦公地點(diǎn)，只不過它叫這個(gè)名稱而已。

在美國(guó)，實(shí)際上可以概括出3種不同的縣政府的模式。

第一種是新英格蘭模式。那里基本上沒有縣政府，因?yàn)榭h域內(nèi)各個(gè)市鎮(zhèn)邊界相連，沒有給縣留下可供管理的對(duì)象。有的只是起協(xié)調(diào)作用的由各個(gè)地方政府的代表組成的具有咨詢意義的“地區(qū)政府理事會(huì)”。這些組織沒有任何實(shí)質(zhì)性的權(quán)力，只是在協(xié)調(diào)縣域內(nèi)各個(gè)市鎮(zhèn)在消防、學(xué)校、低收入住宅建筑、通信、供水、供氣等關(guān)系上起有限的作用。

第二種是縣政府和市政府各自管理自己領(lǐng)域里的事情，在許多涉及雙方利益的事情上，有分工也有合作。這主要出現(xiàn)在有大城市但是也有廣大農(nóng)村的縣域里。在那里，城市政府管理城市范圍內(nèi)的公共事務(wù)，城市以外的廣大農(nóng)村地區(qū)則是縣政府管理的區(qū)域。在一些關(guān)系到市縣雙邊關(guān)系的共同領(lǐng)域，雙方共同組成委員會(huì)和理事會(huì)進(jìn)行管理。

第三種是縣域里只有一個(gè)縣政府，沒有其他地方政府存在。馬里蘭州的豪伍德縣就是這種模式。在一個(gè)人口不過26萬，面積只有650平方公里，而且交通發(fā)達(dá)的縣，選擇這種地方政府管理模式，不僅降低了政府運(yùn)行成本，也能為居民提供良好的公共服務(wù)。

書中也介紹了美國(guó)的特區(qū)管理方式，特別是“獨(dú)立的學(xué)校管理區(qū)”。在公共產(chǎn)品的供給上，基礎(chǔ)教育是地方政府最為關(guān)注的內(nèi)容。在美國(guó)，所有的學(xué)校管理區(qū)不僅在行政上，而且在財(cái)政上都是獨(dú)立于地方政府的。學(xué)校管理區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)由選民直接選舉產(chǎn)生，資金則來自地方政府的稅收、州政府和聯(lián)邦政府的轉(zhuǎn)移支付、民間機(jī)構(gòu)的捐贈(zèng)等，其中州政府和聯(lián)邦政府的轉(zhuǎn)移支付所占比重很大，一般要占到學(xué)校管理區(qū)財(cái)力的60％以上。

在介紹美國(guó)地方政府的“兩套政府班子”時(shí)，作者認(rèn)為，這恐怕是美國(guó)地方政府最有特色的治理內(nèi)容之一。一套是由不拿報(bào)酬(或只有少量補(bǔ)貼)的市民志愿者組成的各種理事會(huì)和委員會(huì)，他們對(duì)政府決策起參謀和咨詢作用。另一套是以市經(jīng)理(city Manager)為首的行政機(jī)構(gòu)，他們受雇于市政府，是全日制的政府雇員，政府決策的執(zhí)行者和政府日常事務(wù)的管理者。

美國(guó)地方政府的議案通常是由市政府的各個(gè)部門提出，由市議會(huì)或鎮(zhèn)理事會(huì)做出決策。但是在決策的過程中，主要由市民志愿者組成的各種理事會(huì)和委員會(huì)起著很大的作用。這也是普通市民參政議政的主要渠道之一。

為了培養(yǎng)市民了解和參與政府的工作，美國(guó)有些地方政府(例如北卡羅來納州的杜姆市)通過開辦學(xué)院的方式來培養(yǎng)普通市民參與公共事務(wù)管理的興趣和能力。學(xué)院請(qǐng)市政府和縣政府不同部門的官員向?qū)W員介紹市縣政府是怎么運(yùn)作的，鼓勵(lì)學(xué)員成為社區(qū)活動(dòng)的積極分子。這其實(shí)是美國(guó)地方政府治理公開、透明，鼓勵(lì)民眾參與的一個(gè)特點(diǎn)。作者在所有調(diào)查過的美國(guó)地方政府都看到了這種現(xiàn)象。讓市民在政府的日常管理和決策中就起顧問和咨詢的作用，從而不僅從開始的選舉環(huán)節(jié)和最后的結(jié)果對(duì)地方政府進(jìn)行監(jiān)督，而且政府日常運(yùn)作中的每一個(gè)月和每一項(xiàng)決策上都要充分考慮市民的意見。

在理論分析上，該書從五個(gè)方面綜合闡述了“美國(guó)地方政府的預(yù)算制定、執(zhí)行和管理”；“地方政府治理中公共事務(wù)的公眾參與方式與制衡”；“美國(guó)地方政府公共服務(wù)資源的取得和使用”；“美國(guó)社會(huì)是怎樣監(jiān)督地方政府官員的”和“美國(guó)的政黨政治及其運(yùn)作規(guī)律和特點(diǎn)”。

在討論對(duì)美國(guó)地方政府官員進(jìn)行監(jiān)督的問題時(shí)，作者從以下六個(gè)方面進(jìn)行了闡述。

(1)美國(guó)地方政府的組織結(jié)構(gòu)幾乎是復(fù)制了公司的法人治理結(jié)構(gòu)。在公司中，股東大會(huì)、董事會(huì)和總經(jīng)理是相互協(xié)調(diào)又相互制約的關(guān)系，由此形成合理的治理結(jié)構(gòu)。在地方政府中，選民、市長(zhǎng)或市經(jīng)理(行政長(zhǎng)官)、市議會(huì)(立法機(jī)構(gòu))也是相互協(xié)調(diào)又相互制約的關(guān)系，由此形成合理的政府治理結(jié)構(gòu)。選民投票選舉出市議會(huì)議員、市長(zhǎng)或鎮(zhèn)民代表大會(huì)的代表和鎮(zhèn)理事會(huì)，并由他們?nèi)テ赣檬薪?jīng)理或鎮(zhèn)經(jīng)理(Town Manager)，由市經(jīng)理或鎮(zhèn)經(jīng)理對(duì)政府的日常事務(wù)行使管理權(quán)。有關(guān)市鎮(zhèn)的重大事項(xiàng)，要由市議會(huì)或鎮(zhèn)民代表大會(huì)討論決定，市經(jīng)理或鎮(zhèn)經(jīng)理則必須對(duì)市議會(huì)或鎮(zhèn)民代表大會(huì)負(fù)責(zé)。(2)地方政府重要部門的領(lǐng)導(dǎo)由選民直接選舉產(chǎn)生。(3)沒有聽證就沒有決策，重大事項(xiàng)交全民公決，決策中注重程序公正原則和保護(hù)少數(shù)原則。(4)地方政府官員任期不長(zhǎng)，每年都有部分改選。美國(guó)人認(rèn)為，如果政治家的任期長(zhǎng)，選民對(duì)政治家的控制力將被削弱，政治市場(chǎng)的作用也會(huì)被削弱，就容易滋生官僚主義和腐敗。(5)民眾的自組織水平高，已對(duì)地方政府官員形成了制約之勢(shì)。(6)政府運(yùn)作公開透明，民眾參政、議政渠道多。

書中還附錄了作者對(duì)美國(guó)社會(huì)觀察的8篇隨筆，涉及哈佛大學(xué)的教育、在美國(guó)的中國(guó)非法移民、美國(guó)的旅游業(yè)、美國(guó)的汽車文明和堵車、反對(duì)恐怖主義以及和美國(guó)的警察打交道等。這些都是作者的親身經(jīng)歷，讀來十分有趣也發(fā)人深思。

韓方明博士在為本書作的“序”中說，“使我感興趣的是，他的研究報(bào)告并不是那種純學(xué)究式的晦澀理論，而是建立在豐富調(diào)查材料上的通俗表述……不能說新軍兄的這項(xiàng)研究工作涵蓋了所有的美國(guó)地方政府治理的模式，但是，可以說，他的工作為我國(guó)社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域在這方面的研究，填補(bǔ)了空白、開創(chuàng)了先河?！?/p>

“實(shí)事求是地說，目前我國(guó)正在進(jìn)行的地方政府管理體制的改革和創(chuàng)新，在不少方面應(yīng)該可以從新軍兄的研究案例中得到啟示和借鑒。比如，地方政府行政的透明度；權(quán)力的制衡；對(duì)地方政府官員的監(jiān)督；聯(lián)邦和州政府對(duì)地方政府教育的支持；地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的籌資方法；多數(shù)原則、程序公正原則和保護(hù)少數(shù)原則的有機(jī)統(tǒng)一；聽證在決策中的作用，等等，都值得我們?cè)谶M(jìn)行地方政府管理改革和創(chuàng)新上學(xué)習(xí)和借鑒?！?/p>

“過去我國(guó)許多官員和學(xué)者赴美訪問后，都對(duì)那里地方政府治理的方方面面進(jìn)行過點(diǎn)滴的評(píng)價(jià)。由于各人觀察的角度不同，接觸的人不同，難以給人一個(gè)較為全面系統(tǒng)的概念。新軍兄的這本書正好通過對(duì)不同案例的實(shí)地調(diào)查和理論分析，給出了一個(gè)美國(guó)地方政府治理的全景式的概覽。這便是本書的價(jià)值所在?！?/p>

(《美國(guó)地方政府治理：案例調(diào)查與制度研究》，高新軍著，西北大學(xué)出版社2005年2月版，16.00元)