改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)中小企業(yè)迅猛發(fā)展，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、增加就業(yè)等做出了巨大貢獻(xiàn)。但由于自身局限和金融支持的相對(duì)滯后，“融資難”成為了制約中小企業(yè)發(fā)展的“瓶頸”。解決“融資難”的當(dāng)務(wù)之急是加快建立和完善我國(guó)中小企業(yè)信用擔(dān)保體系。

中小企業(yè)信用擔(dān)保體系的立法現(xiàn)狀

我國(guó)的中小企業(yè)信用擔(dān)保實(shí)踐起始于1992年。從法律環(huán)境看，1995年頒布的《擔(dān)保法》以及最高人民法院的《關(guān)于適用<擔(dān)保法>若干問(wèn)題的解釋》是我國(guó)擔(dān)保行業(yè)遵循的基本規(guī)則。1999年6月，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布了《關(guān)于建立中小企業(yè)信用擔(dān)保體系試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，這是我國(guó)政府首次明確表示建立中小企業(yè)信用擔(dān)保體系；2000年8月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于鼓勵(lì)和促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的若干政策意見(jiàn)》，這是我國(guó)政府最完整的鼓勵(lì)和促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的文件。在這之后，中國(guó)人民銀行、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、財(cái)政部等部門又召開(kāi)多次會(huì)議，發(fā)布了一系列文件，討論研究中小企業(yè)信用擔(dān)保問(wèn)題。2002年，九屆人大常委會(huì)第28次會(huì)議通過(guò)了《中小企業(yè)促進(jìn)法》，不僅彌補(bǔ)了我國(guó)中小企業(yè)方面的立法空白，更在其第二章第19條中規(guī)定，縣級(jí)以上政府和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)推進(jìn)和組織建立中小企業(yè)信用擔(dān)保體系，推動(dòng)對(duì)中小企業(yè)的信用擔(dān)保。同時(shí)，各地地方政府根據(jù)國(guó)家有關(guān)文件，還制定了一些地方性法規(guī)。

可以看出，我國(guó)關(guān)于中小企業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)較少，現(xiàn)有的法律法規(guī)中關(guān)于中小企業(yè)的信用擔(dān)保問(wèn)題大都是原則性的規(guī)定，更沒(méi)有專門的法律法規(guī)規(guī)范中小企業(yè)信用擔(dān)保行業(yè)。對(duì)我國(guó)中小企業(yè)信用擔(dān)保的規(guī)范，主要是靠國(guó)家有關(guān)部門的政策文件。因此，就目前現(xiàn)狀而言，研究中小企業(yè)信用擔(dān)保理論，構(gòu)建中小企業(yè)信用擔(dān)保法律制度勢(shì)在必行。

中小企業(yè)信用擔(dān)保存在的問(wèn)題及原因

1、缺乏法律支持，法律建設(shè)滯后于行業(yè)發(fā)展。首先，中小企業(yè)信用擔(dān)保方面存在立法空白。目前為止，專門調(diào)整中小企業(yè)發(fā)展的法律只有《中小企業(yè)促進(jìn)法》，中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)在組建和運(yùn)作過(guò)程中缺少法律依據(jù)和保障。其次，現(xiàn)有法律政策效力有限。目前我國(guó)信用擔(dān)保方面所援用的政策和地方性法規(guī)立法層次較低，效力有限，難以對(duì)擔(dān)保業(yè)進(jìn)行全面的規(guī)劃。

2、信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)資金實(shí)力差，擔(dān)保作用有限。一是資金來(lái)源單一。我國(guó)中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的擔(dān)保資金主要以政府財(cái)政投入為主，而且多是一次性注入，后續(xù)資金和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金的投入機(jī)制尚未建立，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了中小企業(yè)需要。二是注冊(cè)資本少。我國(guó)中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的注冊(cè)資金普遍不高，大多在幾百萬(wàn)至幾千萬(wàn)之間。由此導(dǎo)致可擔(dān)保額很低，也使擔(dān)保公司無(wú)法分散風(fēng)險(xiǎn)。三是注冊(cè)資本質(zhì)量不高。就現(xiàn)有的信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)來(lái)看，不少地方的信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)注冊(cè)資本都存在質(zhì)量問(wèn)題。如：有的擔(dān)保機(jī)構(gòu)的注冊(cè)資本是實(shí)物資本，擔(dān)保資金不易變現(xiàn)等。

3、信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)化運(yùn)作不理想。目前我國(guó)大多數(shù)中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)都是在各級(jí)政府的直接支持下建立的，如：截至2003年6月底，我國(guó)的擔(dān)保機(jī)構(gòu)有966家，多是政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)，民間資本型擔(dān)保機(jī)構(gòu)只占35?郾2%。如果政府行為缺乏制約，就有可能不適當(dāng)?shù)馗深A(yù)擔(dān)保業(yè)務(wù)。

4、信用擔(dān)保缺乏分解風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制。一方面許多地方?jīng)]有建立有效的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。另一方面，國(guó)家級(jí)再擔(dān)保體系尚未建立，省級(jí)再擔(dān)保機(jī)構(gòu)也比較少，風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法合理分散。最后，缺少為中小企業(yè)服務(wù)的中介機(jī)構(gòu)。由于擔(dān)保機(jī)構(gòu)難以全面掌握中小企業(yè)的財(cái)務(wù)信息，為了防止虧損，一些擔(dān)保機(jī)構(gòu)的擔(dān)保對(duì)象僅限于那些效益好的的企業(yè)，這種做法不利于中小企業(yè)信用擔(dān)保的可持續(xù)發(fā)展。

5、與銀行的協(xié)作不協(xié)調(diào)。由于缺乏明確規(guī)定，擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有在擔(dān)保機(jī)構(gòu)與銀行間合理地分散。實(shí)踐中，銀行往往要求信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)承擔(dān)100％的風(fēng)險(xiǎn)，擔(dān)保范圍包括本金、利息等全部?jī)?nèi)容；在保證方式選擇上，銀行則要求信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)承擔(dān)連帶責(zé)任保證，否則不予合作；而擔(dān)保機(jī)構(gòu)除了接受外別無(wú)選擇。這種擔(dān)保模式，使得銀行無(wú)需承擔(dān)任何責(zé)任，銀行道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題屢見(jiàn)不鮮，不利于信用擔(dān)保行業(yè)的發(fā)展。

6、社會(huì)配套協(xié)作不完善。首先，我國(guó)的信用評(píng)價(jià)體系尚在建立之中，整個(gè)社會(huì)信用問(wèn)題沒(méi)有根本改善，信用擔(dān)保體系的生存環(huán)境很不理想。其次，中小企業(yè)本身的信用觀念淡薄，誠(chéng)信意識(shí)差。再次，擔(dān)保機(jī)構(gòu)缺乏一定水準(zhǔn)的專業(yè)隊(duì)伍，尤其是既懂經(jīng)濟(jì)、又懂法律的人才。這些問(wèn)題都不利于中小企業(yè)信用擔(dān)保業(yè)的發(fā)展。

建立和完善中小企業(yè)

信用擔(dān)保體系的法律思考

筆者認(rèn)為，建立和完善中小企業(yè)信用擔(dān)保體系，應(yīng)該始終堅(jiān)持走法律化的道路。雖然中小企業(yè)信用擔(dān)保中存在的問(wèn)題不全是法律問(wèn)題，還要借助政策手段和經(jīng)濟(jì)手段。但是，能使中小企業(yè)信用擔(dān)保發(fā)展的各項(xiàng)措施真正落到實(shí)處的，還應(yīng)是法律制度的設(shè)計(jì)與運(yùn)行。

1、完善立法，構(gòu)建中小企業(yè)信用擔(dān)保的法律體系。第一，信用擔(dān)保作為行業(yè)，規(guī)范其與政府、金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)等各方的權(quán)利和義務(wù)，必須依靠專門的法律制度。第二，這是規(guī)范我國(guó)信用擔(dān)保行業(yè)的要求。應(yīng)盡快制定信用擔(dān)保業(yè)的法律規(guī)范，明確信用擔(dān)保行為的基本規(guī)則，使擔(dān)保行業(yè)有法可依、有章可循，以避免出現(xiàn)不必要的損失和代價(jià)，促進(jìn)信用擔(dān)保業(yè)的發(fā)展。

2、規(guī)范中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的建立與運(yùn)作。（1）多元化籌資。信用擔(dān)保是高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，在組建初期，其資金來(lái)源主要依靠政府的做法是非常必要的，并且應(yīng)該作為制度確定下來(lái)，以保證信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)能夠有穩(wěn)定的資金來(lái)源。同時(shí)，還應(yīng)充分利用起社會(huì)和民間資金，吸收多元化投資，通過(guò)稅收減免等優(yōu)惠措施，使信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的資金逐步從單純依靠政府投入向多元化資金投入轉(zhuǎn)變，并走上良性循環(huán)軌道。（2）市場(chǎng)化運(yùn)作。各級(jí)中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)在組建和運(yùn)作過(guò)程中，應(yīng)該實(shí)行政企分開(kāi)、市場(chǎng)化運(yùn)作的方式。筆者認(rèn)為，應(yīng)該在法律中明確：政府不能直接操作具體業(yè)務(wù)，無(wú)論何種形式的信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)都應(yīng)該將“自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧”作為其經(jīng)營(yíng)方針，走市場(chǎng)化運(yùn)作的道路。（3）規(guī)范化管理。為保證中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展，應(yīng)該加快建立專門的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，對(duì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入、擔(dān)保程序、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行規(guī)范。另外要加快建立信用擔(dān)保行業(yè)協(xié)會(huì)，形成行業(yè)規(guī)范，加強(qiáng)行業(yè)自律。

3、構(gòu)建中小企業(yè)信用擔(dān)保的風(fēng)險(xiǎn)控制與補(bǔ)償體系。（1）建立和完善風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。在控制風(fēng)險(xiǎn)方面一項(xiàng)有效的措施就是合理提取擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金。根據(jù)國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，可采取股權(quán)性投入的方式擴(kuò)資。企業(yè)、銀行、中小企業(yè)協(xié)會(huì)等，都可以成為擔(dān)保機(jī)構(gòu)的股東，使資本迅速擴(kuò)大。還可將一部分的資金按風(fēng)險(xiǎn)性低的方式來(lái)運(yùn)作，如將其定期存款或用于購(gòu)買國(guó)債等。（2）建立和完善風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、補(bǔ)償機(jī)制。應(yīng)該盡快組建起全國(guó)性再擔(dān)保機(jī)構(gòu)，向省市擔(dān)保機(jī)構(gòu)，尤其是向不發(fā)達(dá)的省市擔(dān)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行再擔(dān)保，使風(fēng)險(xiǎn)被最大限度的轉(zhuǎn)移出去。另外，進(jìn)一步完善反擔(dān)保措施。擔(dān)保機(jī)構(gòu)在抵押物的選擇上應(yīng)該靈活，并完善對(duì)抵押物的評(píng)估、變現(xiàn)等環(huán)節(jié)的法律規(guī)定以及反擔(dān)保的規(guī)定。還應(yīng)建立起制度化的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，每年從財(cái)政預(yù)算中安排定量的資金用于擔(dān)保機(jī)構(gòu)資金注入和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，或者設(shè)立專項(xiàng)基金，對(duì)政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)實(shí)行財(cái)政補(bǔ)償?shù)取＃?）建立與銀行的共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制。銀行作為貸款的提供者，其是否履行義務(wù)，將對(duì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)產(chǎn)生重要的影響。因此建立二者的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制尤為重要。建議在法律中禁止信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)為中小企業(yè)提供100%的足額擔(dān)保，可以只為其中70～80%部分提供擔(dān)保，剩余風(fēng)險(xiǎn)由銀行承擔(dān)。這樣既可以規(guī)范銀行的行為，又降低了二者的共同風(fēng)險(xiǎn)。

建立和完善中小企業(yè)

信用擔(dān)保的配套服務(wù)體系

1、發(fā)展和完善相關(guān)中介機(jī)構(gòu)。要大力發(fā)展與完善諸如中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)輔導(dǎo)中心、企業(yè)信用征集機(jī)構(gòu)等中介機(jī)構(gòu)。首先，要制定相關(guān)法律制度，使企業(yè)征信有法可依。其次，針對(duì)目前主張由國(guó)家授權(quán)或新設(shè)立一個(gè)部門管理信用信息的觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為無(wú)此必要，因其必然要花費(fèi)財(cái)力、人力，又容易造成機(jī)構(gòu)膨脹。因此，企業(yè)信用信息的征集最好是通過(guò)市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制，交由民間機(jī)構(gòu)來(lái)做，而政府只給予政策引導(dǎo)和法制保障即可。

2、其它措施。第一，引進(jìn)和培訓(xùn)專門人才。一是注意對(duì)現(xiàn)有從業(yè)人員定期進(jìn)行業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，不斷提高其專業(yè)水平；二是要在法律上將培訓(xùn)制度、人員的從業(yè)資格等明確予以規(guī)定。第二，加強(qiáng)中小企業(yè)自身信用建設(shè)。首先，要建立和健全現(xiàn)代企業(yè)制度，提高企業(yè)管理人員和員工的素質(zhì)。其次，要健全中小企業(yè)的財(cái)會(huì)制度，增強(qiáng)企業(yè)信用意識(shí)，不斷提高企業(yè)的資信度，構(gòu)筑融洽的銀企關(guān)系。例如：對(duì)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度不健全的中小企業(yè)，擔(dān)保機(jī)構(gòu)可以拒絕為其提供信用擔(dān)保等。

（作者單位：西北政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院）