一、輔佐皇帝決策的機(jī)構(gòu)和官員

皇帝是一國之君，統(tǒng)治偌大的中國，可以說日理萬機(jī)。一個(gè)皇帝再聰明能干，也不能事事躬親。所以，皇帝的獨(dú)斷決策必須有得力的輔佐臣僚。所謂輔臣就是皇帝的秘書和顧問。輔臣必須具備兩個(gè)條件：一是“不得平章國事”，即只“參預(yù)機(jī)務(wù)”，不得侵犯皇權(quán)；二是必須聽命和順從皇帝，辦事要得力、敏捷、保密。所以明朝開國皇帝朱元璋為了自己更好地處理政務(wù)，曾置四輔官。以后，他又仿宋制，設(shè)殿閣大學(xué)，執(zhí)掌草擬詔諭，并備皇帝顧問，但“不得平章國事”。

到了明成祖時(shí)，命翰林院編修、檢討等官員進(jìn)大內(nèi)在文淵閣值班，并參預(yù)機(jī)務(wù)，幫助皇帝處理大臣的題奏文書，從此便有內(nèi)閣這個(gè)中樞機(jī)構(gòu)。內(nèi)閣設(shè)有中極殿、建極殿、文華殿、武英殿、文淵閣、東閣大學(xué)士。大學(xué)士的主要任務(wù)是“點(diǎn)檢題奏，票擬批答”。就是協(xié)助皇帝閱看大臣的題本和奏本，然后提出處理意見，并將處理意見寫在小字簽上，一種處理意見寫一簽。然后夾在題奏內(nèi)，送皇帝裁斷，皇帝允準(zhǔn)某一種意見后，即下內(nèi)閣，照皇帝批準(zhǔn)的票擬字樣，用紅筆批寫于題奏本面上，然后頒發(fā)有關(guān)衙門執(zhí)行。由于有內(nèi)閣的輔助，皇帝得以從繁雜的文書事務(wù)中脫開身來，專注重要事務(wù)的決策。

清朝亦沿襲明朝的制度，設(shè)內(nèi)閣以輔弼皇帝處理政務(wù)。清代內(nèi)閣較明代為尊，大學(xué)士官秩正一品為百僚之首。實(shí)際內(nèi)閣辦理的題奏本章及宣布的諭旨，只是例行的、禮儀性的公務(wù)。而軍國要?jiǎng)?wù)，在清初都由滿洲貴族組成的議政王大臣會(huì)議辦理。貴族掌握過多的權(quán)力，對(duì)皇帝也是一個(gè)很大的威脅，因而清廷后來采取了一系列的措施來限制議政王大臣的權(quán)力。康熙帝曾設(shè)南書房，揀詞臣優(yōu)者入值，如康熙十六年命翰林院侍講學(xué)士張英、內(nèi)閣撰文中書高士奇等人入值南書房，為皇帝講解經(jīng)史、編撰書籍并撰寫一些諭旨。

康熙中南書房翰林不僅為皇帝起草一些機(jī)密諭旨，而且還是皇帝的一個(gè)秘密情報(bào)機(jī)構(gòu)。如康熙二十六年冬，直隸總督于成龍?jiān)谇迨プ嬷]陵之際，揭發(fā)了大學(xué)士明珠、余柱國貪贓賣官內(nèi)幕。康熙帝回京后命南書房翰林高士奇密查證實(shí)后，隨即令其密擬彈劾奏章，由御史郭出面參奏。結(jié)使、左右通政、左右參議等官，專掌“出納帝命，通達(dá)下情，關(guān)防諸司出入公文，奏報(bào)四方臣民實(shí)封建言，陳情申訴，及軍情聲息災(zāi)異等事”。凡內(nèi)外大臣的奏章，必須經(jīng)通政使司傳達(dá)給皇帝，皇帝批示的旨意，再經(jīng)通政使司抄送給有關(guān)衙門和官員執(zhí)行。清代的通政使司的職權(quán)較明代小，它只“掌納各省之題本，以達(dá)于內(nèi)閣”。不過清代設(shè)立一個(gè)“登聞廳”，如民人有冤情，可直接擊鼓。由通政使司奏報(bào)皇帝，然后依情處理。

明、清時(shí)期，內(nèi)外大臣的奏疏主要是題本和奏本。凡公事，用題本報(bào)告給皇帝。凡官員的私事，用奏本報(bào)告給皇帝。題本、奏本都有規(guī)定的格式?；实垡箢}奏本章：第一要如實(shí)奏報(bào)事情，不許隱瞞欺飾；第二要文字簡練，禁止繁文縟節(jié)。做到“信”、“達(dá)”、“雅”。

雍正八年設(shè)立了軍機(jī)處。軍機(jī)處機(jī)構(gòu)簡練，有官而無吏，只設(shè)軍機(jī)大臣和軍機(jī)章京兩級(jí)官員，軍機(jī)大臣人數(shù)不限，隨皇帝的需要而定，軍機(jī)章京由內(nèi)閣中書中辦事干練縝密者入值。軍機(jī)大臣的職掌是“掌書諭旨，綜軍國之要，以贊上治機(jī)務(wù)”。軍機(jī)大臣和章京，每天在大內(nèi)隆宗門的軍機(jī)處值班，皇帝在養(yǎng)心殿隨時(shí)召對(duì)，起草諭旨，既速且密，是皇帝處理政務(wù)的得力助手，所以軍機(jī)處自1730年設(shè)立以來，一直存在了170多年，直到清朝滅亡為止。

二、皇帝決策的依據(jù)及信息的來源

中國歷代的英明君主都主張“兼聽則明，偏聽則暗”，實(shí)行廣開言路，納諫親賢，以便能作出正確的決策，達(dá)到國泰民安的目的。明、清王朝的皇帝吸取了歷代的傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)通達(dá)政情，了解社情民隱都十分重視。明、清皇帝得到信息的主要來源有三：

1.中央各部院及全國封疆大吏的奏疏。

明、清王朝都設(shè)有通政使司，以便“出納帝命”，“通達(dá)下情”。明朝建國伊始，曾設(shè)有察言司，設(shè)司令，“掌四方章奏”。洪武十年改設(shè)通政使司，為正三品衙門，設(shè)通政使、左右通政、左右參議等官。凡內(nèi)外大臣的奏章，必須經(jīng)通政使司傳達(dá)給皇帝，皇帝批示的旨意，再經(jīng)通政使司抄送給有關(guān)衙門和官員執(zhí)行。到了崇禎時(shí)期，皇帝命內(nèi)閣制作貼黃式樣，令進(jìn)本官員自己撮題本中的主要事情，不過百字，貼附牘尾，以便皇帝閱覽。有了貼黃，皇帝一看貼黃的摘要，便明白了本中的主旨，提高了皇帝閱文的效率。這一制度為清朝所沿用，并形成了嚴(yán)格的制度。

清朝的文書制度基本上都是沿襲明朝的制度，臣工奏事，公事用題本，私事用奏本。這種奏報(bào)制度有兩大缺點(diǎn)：一是奏章繁文縟節(jié)，格式僵化；二是題奏處理程序繁雜。如清代的題本、奏本的處理要經(jīng)過十幾道程序。因此，辦理一件題本不僅需要二十多天，造成皇帝決策效率低下，而且也不易保密。顯然這樣傳遞信息的辦法，不適應(yīng)當(dāng)時(shí)施政的需要。于是自康熙中葉起，臣工奏報(bào)機(jī)密要?jiǎng)?wù)，開始使用一種秘密的文書，這就是奏折。奏折由具折大臣親自書寫，然后密封直達(dá)皇帝御前?；实塾谧嗾凵嫌H筆批閱后，封送具折大臣執(zhí)行，辦事既迅速且易保守機(jī)密。它很適于皇帝了解全國政情，考核官員，進(jìn)行獨(dú)裁統(tǒng)治，對(duì)皇帝的決策，起了很大的作用。

到了雍正時(shí)，出于政治斗爭的需要，曾大興密奏之風(fēng)。他進(jìn)一步擴(kuò)大了密奏的范圍，京官自翰林、科道、郎中以上；外官自知府、道員、學(xué)政以上；武官自副將以上；旗員自參領(lǐng)以上，皆可密封具奏。又令科道官員每日一人上一密折，輪流具奏，一折只言一事。無論大小時(shí)務(wù)，皆許據(jù)實(shí)敷陳，即或無事可言，折內(nèi)亦須聲明無事可言之故。使用密折奏聞，以廣皇帝的耳目，便于了解真實(shí)情況，察奸除私，進(jìn)行正確的決策。

到乾隆時(shí)期，奏事既速且密的奏折，逐步代替了奏本。乾隆十三年便下令廢除了奏本，規(guī)定奏折成為政府正式公文，臣工奏事，題本、奏折兼用。到了清末，為提高施政效率，于光緒二十七年，又進(jìn)一步廢除了題本，原用題本所報(bào)之事，改用折報(bào)，這樣奏折就成為臣工奏事的唯一文書了。

2.在接見和考察官員中得到信息。

明、清皇帝接見官員的機(jī)會(huì)有：

（1）朝覲。每三年舉行一次。明朝稱“朝覲考官”。清代規(guī)定，大計(jì)之年，各省布政使、按察使及府、州、縣的正職官吏，都要入京朝覲請(qǐng)訓(xùn)。

（2）陛辭。清朝規(guī)定，凡新任督撫提鎮(zhèn)，在正式就任之前，要進(jìn)京陛見請(qǐng)訓(xùn)，謂之陛辭。

（3）引見。一般的中下級(jí)文武官員，在入任選拔、升遷調(diào)補(bǔ)中，有吏、兵二部尚書帶領(lǐng)引見。

（4）隨時(shí)召對(duì)。遇有軍國重大事務(wù)，或皇帝意興，可以隨時(shí)、隨地召對(duì)臣工，詢問下情，咨詢對(duì)策。

在接見各級(jí)官員中，皇帝除考察官員外，還詢問各種政情、吏治、社情、民隱等，以為決策的依據(jù)。

3.言官的奏報(bào)和特務(wù)機(jī)構(gòu)的密報(bào)。

這一明一暗兩條渠道，為皇帝提供了不少機(jī)密消息。

明、清王朝都設(shè)有都察院，以糾察百官、整飭風(fēng)紀(jì)。都察院的監(jiān)察御史及六科的給事中，都是朝廷的言官。凡國家政令得失，官員貪贓枉法，軍民利弊，一切興利除害、社情民隱，監(jiān)察官員都可直言無隱，密封奏聞。皇帝可以得到非行政官員奏報(bào)以外的種種信息。

除了各級(jí)官員的奏報(bào)，皇帝還特設(shè)了一些特務(wù)機(jī)構(gòu)，如明朝的錦衣衛(wèi)的鎮(zhèn)撫司及東廠、西廠。這些機(jī)構(gòu)大都是由皇帝身邊的親信太監(jiān)掌握，他們廣布秘探，刺探各種情報(bào)，秘密報(bào)告給皇帝。清朝時(shí)設(shè)有三織造，即江寧織造、蘇州織造、杭州織造，通稱“江南織造”，其任務(wù)是承辦皇室及官署所需的緞紗細(xì)綾及紡織布匹等物?？椩旃儆蓛?nèi)務(wù)府郎中或員外郎內(nèi)點(diǎn)派，都是皇帝的親信，雖然品級(jí)不高，但可專折奏事。實(shí)際上，他們都是皇帝派在江南的耳目，凡地方的政情民隱、官員好壞及知識(shí)分子情況，他們隨時(shí)密報(bào)給皇帝。

4.巡幸中的見聞。

皇帝自宮中外出視察稱為“巡幸”?；实邸把残摇辈粌H是為游山玩水，而且也是外出調(diào)查社會(huì)情況，以便能正確決策的一個(gè)方法。外出“巡幸”尤以清代的皇帝為甚。例如，大清王朝奠基者康熙皇帝，為調(diào)查黃河水患，尋求治河之策，曾六次南巡。乾隆帝也曾六次南巡，六次東巡，五次西巡。至于到天津、保定、熱河、河南等地，車駕隨出，記不勝記。皇帝在“巡幸”中，直接了解到社會(huì)各種情況，為治國決策獲得第一手信息。

三、決策的方式與程序

皇帝決策的方式主要有獨(dú)斷決策，即皇帝日常批閱臣王的奏章，然后降旨有關(guān)衙門貫徹執(zhí)行。另外有兼聽決策，即遇有重要的問題，皇帝召開有關(guān)大臣會(huì)議，或閣議、廷議、御門聽政、王大臣會(huì)議、九卿會(huì)議等，經(jīng)過會(huì)議討論后，然后皇帝再作決斷，頒下有關(guān)衙門執(zhí)行。

1.獨(dú)斷。

清代皇帝視朝多在養(yǎng)心殿暖閣，或在乾清宮西暖閣及弘德殿?；实廴粘Ｌ幚碚?wù)都是通過批閱臣工的奏章以及引對(duì)官員、召見諸臣奏事，然后降旨有司執(zhí)行。皇帝閱折一般先看外省奏折，次看各部院衙門奏折，皇帝批閱奏章有兩種方法：一是批紅。皇帝在閱看經(jīng)內(nèi)閣票擬的題奏本章后，參考內(nèi)閣票擬的辦法，作為處理的決斷，然后發(fā)內(nèi)閣，依照皇帝允準(zhǔn)的票擬文字，用紅筆批寫于本面上，謂之“批紅”。批紅雖不是皇帝親手批準(zhǔn)的，但代表皇帝的意見，有關(guān)衙門得到“批紅”后，必須迅速貫徹執(zhí)行。

皇帝批閱奏章的另一種方法即“朱批”，朱批就是皇帝在閱覽臣工的奏折后，親自用朱砂紅筆批旨于奏尾，叫“朱批”。清代的皇帝比較勤政，自康熙中葉起令臣工密折奏事。雍正以后，奏折逐步成為臣工奏報(bào)軍國要?jiǎng)?wù)的主要文書。各地方督撫等大員的奏折，一般由驛送至兵部捷報(bào)處接收。捷報(bào)處將折即送內(nèi)奏事處接收。各省遣專差送來的奏折，由外奏事官接受轉(zhuǎn)送內(nèi)奏事處。在京各部院衙門的奏折，直接送紫禁城內(nèi)景運(yùn)門九卿房外的奏事處。

每天上午約五點(diǎn)鐘，乾清門開啟，外奏事官持折入內(nèi)奏事處，交奏事太監(jiān)接收?；实塾詈?，奏事太監(jiān)將奏折呈皇帝批閱?；实壅坶喿嗯苯釉谡畚不蛘壑兄炫庖?。雍正皇帝朱批臣工奏折尤為勤勉，每件手批數(shù)十言，或數(shù)百言，或指授方略、或教誨臣工為政之道、或談私人密事。每天平均批閱奏折二三十件，有時(shí)候多達(dá)五六十件。雍正皇帝對(duì)臣工奏折隨到隨批，從無留滯，有時(shí)從白天一直批到夜間二更天。

經(jīng)皇帝朱批后的奏折，即發(fā)有關(guān)官員執(zhí)行。凡朱批“另有旨”、“即有旨”及未奉朱批折件，這都涉及一些比較重要的軍政事務(wù)，需要和軍機(jī)大臣商量后，再發(fā)諭旨。軍機(jī)大臣和軍機(jī)章京每日都值班于軍機(jī)處，備皇帝隨時(shí)召對(duì)?；实酆蛙姍C(jī)大臣就某折某事進(jìn)行商議，皇帝酌定后，即當(dāng)面授旨。軍機(jī)大臣承旨后，即刻回到軍機(jī)處，面授軍機(jī)章京記錄，按規(guī)定程序，擬寫諭旨。諭旨擬好后，傳奏事處呈皇帝閱定。然后再發(fā)下軍機(jī)處。軍機(jī)處將當(dāng)時(shí)所接奏折，所奉諭旨，所呈片單，詳細(xì)登入簿冊(cè)，叫《隨手登記檔》。凡朱批過的奏折發(fā)下時(shí)，軍機(jī)處都抄錄一份，叫錄副奏折，以備查用。

朱批奏折，發(fā)下京內(nèi)外各衙門執(zhí)行后，需定期繳回宮內(nèi)，此一規(guī)定自雍正時(shí)實(shí)行。現(xiàn)存于中國第一歷史檔案館的五十多萬件朱批奏折，便是這一制度的產(chǎn)物。

2.兼聽獨(dú)斷。

兼聽獨(dú)斷就是凡遇有國政、軍務(wù)及皇朝繼統(tǒng)的大事，如議立位號(hào)、立君、儲(chǔ)嗣、建都、典禮、封藩以及重要的用人行政、戰(zhàn)爭等，皇帝都要召開百官會(huì)議，如廷議、廷推、御前會(huì)議、王大臣會(huì)議、閣議、九卿會(huì)議等，經(jīng)百官討論，提出處理意見，最后由皇帝決定。

3.廷議。

明代的廷議始于洪武二十五年，是年四月皇太子朱標(biāo)卒，朱元璋在東角門召開群臣會(huì)議，討論儲(chǔ)君問題。朱元璋說：“太子不幸至此，古云‘國有長君，社稷之?！?，朕意欲立燕王，如何？”當(dāng)時(shí)學(xué)士劉三吾進(jìn)言：“皇孫年富，世嫡之子。子歿，孫承嫡統(tǒng)，禮也。即立燕王，置秦晉二王于何地？”朱元璋聽了很痛心，大哭一場。結(jié)果未立燕王，聽了劉三吾之言，決定立其孫朱標(biāo)之子朱允為皇位繼承人。

4.廷推。

凡是重要的人事任免，皇帝都要召開群臣會(huì)議以決定之，稱廷推。凡遇大臣缺員應(yīng)補(bǔ)授、不待考滿推升的時(shí)候，皇帝要召開廷推會(huì)。會(huì)議由吏部主持，會(huì)同九卿、科道官員推舉數(shù)人，以備皇帝參考簡用。

5.御前會(huì)議。

清朝凡重要的軍機(jī)要?jiǎng)?wù)的決斷，皇帝要召開御前會(huì)議或議政王大臣會(huì)議。如康熙時(shí)平定三藩戰(zhàn)爭的部署、兵力調(diào)配、高級(jí)軍官的任免、軍事設(shè)施的增添或裁撤等等，都由議政王大臣會(huì)討論，皇帝聽取了議政王大臣的意見后，再?zèng)Q斷頒旨施行。

6.九卿會(huì)議。

對(duì)重大刑事案件的審理，尤其對(duì)死刑人犯的勾決，皇帝也是特別慎重的。凡各省督撫關(guān)于死刑案件的本章到達(dá)朝廷后，皇帝先交由刑部、都察院、大理寺組成的三法司核議，提出審理意見，皇帝再與閣臣核議，對(duì)一些難以決斷的案件，還要發(fā)由三法司和六部尚書組成的九卿會(huì)議復(fù)審，到秋審時(shí)，這是清代集中處決死刑罪犯的時(shí)期。屆時(shí)“情實(shí)”應(yīng)予勾決之犯，先由九卿、科道官會(huì)同三法司進(jìn)行廷議，并循例要刑部將廷議“情實(shí)”應(yīng)予勾決人犯名單接連三次詳審，求其略寬宥之處，所以寬宥者常多，亦不可不詳察也。在第三次復(fù)審死刑人犯名單時(shí)，康熙皇帝還要召開內(nèi)閣大學(xué)士、學(xué)士、起居注官等進(jìn)行廷議，逐案研討，以免出錯(cuò)判，造成冤案。