［摘要］依法執(zhí)政是一個(gè)重大的法治創(chuàng)新，也是黨的建設(shè)和社會(huì)主義政治文明建設(shè)的重要任務(wù)。加強(qiáng)對依法執(zhí)政理念的系統(tǒng)研究并提出有益的實(shí)施方略具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。本文介紹了依法執(zhí)政的內(nèi)涵，分析了加強(qiáng)黨的依法執(zhí)政能力建設(shè)的重要意義，并對如何貫徹落實(shí)黨的依法執(zhí)政理念進(jìn)行了初步的探討。

［關(guān)鍵詞］依法執(zhí)政；內(nèi)涵；意義；貫徹

黨的十六大提出了依法執(zhí)政這一歷史性課題。依法執(zhí)政是一個(gè)前無古人的重大法治創(chuàng)新。堅(jiān)持依法執(zhí)政的要求，深刻地反映了我們黨對馬克思主義政黨執(zhí)政規(guī)律的科學(xué)認(rèn)識(shí)，為我們在改革開放和市場經(jīng)濟(jì)條件下進(jìn)一步加強(qiáng)和鞏固黨的執(zhí)政地位，提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平提供了科學(xué)指南。因此，加強(qiáng)依法執(zhí)政理念的系統(tǒng)研究并提出有益的實(shí)施方略具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

一、依法執(zhí)政的內(nèi)涵

提出依法執(zhí)政，是對政黨執(zhí)政規(guī)律認(rèn)識(shí)的一次飛躍，是黨的執(zhí)政理念的又一次歷史性進(jìn)步。然而，什么是依法執(zhí)政，有待進(jìn)一步深入探討。

筆者認(rèn)為，依法執(zhí)政就是指在一國，作為承擔(dān)國家重大管理職責(zé)的執(zhí)政黨也必須象其他合法成立的社團(tuán)一樣，遵守該國憲法和法律，依法開展執(zhí)政行為，違法執(zhí)政要承擔(dān)違憲違法的法律責(zé)任和政治責(zé)任，而不能憑借執(zhí)政黨的優(yōu)勢支配地位恣意妄為。在法治領(lǐng)域，主體、行為和責(zé)任是三大核心要素，是任何法學(xué)研究和法治實(shí)踐都無法回避的基本問題。因此，我們有必要從理論和實(shí)踐的視角來厘清依法執(zhí)政的執(zhí)政主體、執(zhí)政行為和執(zhí)政責(zé)任這三大核心要素，從而更好地把握依法執(zhí)政的內(nèi)涵。

１．依法執(zhí)政需要明確執(zhí)政主體。誰是依法執(zhí)政的主體？我們認(rèn)為，依法執(zhí)政的主體是作為整體的中國共產(chǎn)黨以及黨的中央委員會(huì)和地方各級委員會(huì)。黨的最高執(zhí)政權(quán)由黨的全國代表大會(huì)及由其產(chǎn)生的中央委員會(huì)行使，閉會(huì)期間由中央政治局和它的常務(wù)委員會(huì)行使；地方各級黨委在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下行使所在區(qū)域的執(zhí)政權(quán)，以保證黨對地方各級國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，并明確地方各級黨委的執(zhí)政責(zé)任。由于黨組織是通過黨員的行動(dòng)來發(fā)揮作用的，因此執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)干部與普通黨員都必須牢固樹立依法執(zhí)政意識(shí)。由于很多情形下起決策、動(dòng)員、號召作用的是執(zhí)政黨成員當(dāng)中的領(lǐng)導(dǎo)干部，故對領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是高級領(lǐng)導(dǎo)干部加強(qiáng)依法執(zhí)政意識(shí)培育與能力培養(yǎng)更具現(xiàn)實(shí)意義。

２．依法執(zhí)政需要規(guī)范執(zhí)政行為。當(dāng)前，依法規(guī)范黨的執(zhí)政行為十分重要和緊迫。首先，要依法規(guī)范黨的執(zhí)政權(quán)的行使范圍。黨的執(zhí)政權(quán)主要是指黨對國家和社會(huì)的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、思想領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)^{[１]（Ｐ４２）}。其次，要依法規(guī)范黨的執(zhí)政權(quán)的行使方式。黨的執(zhí)政權(quán)作為一種核心的公權(quán)力，既要依法保障，也要從實(shí)體和程序上依法進(jìn)行監(jiān)督和制約。第三，要依法規(guī)范黨與國家政權(quán)機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。既要發(fā)揮黨委（黨組）對同級人大、政府、政協(xié)等各種組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，又要支持人大、政府、政協(xié)和審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依照法律和章程獨(dú)立負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)一致地開展工作，以從體制、機(jī)制及制度上鞏固和加強(qiáng)黨的執(zhí)政地位和執(zhí)政權(quán)力。

３．依法執(zhí)政需要落實(shí)執(zhí)政責(zé)任。依法執(zhí)政作為一個(gè)重大的法治問題，必須落實(shí)執(zhí)政責(zé)任。落實(shí)黨的執(zhí)政責(zé)任是個(gè)新課題，在責(zé)任主體和責(zé)任形式方面都顯現(xiàn)出復(fù)雜性和特殊性，既涉及各級黨組織，也涉及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部；既涉及政治責(zé)任和道義責(zé)任，也涉及黨紀(jì)責(zé)任和法律責(zé)任。我們既要重視落實(shí)地方黨委在貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策，遵守憲法和法律，以及重大決策、任用干部、廉政建設(shè)等方面的執(zhí)政責(zé)任，更要重視黨的領(lǐng)導(dǎo)干部、特別是高級領(lǐng)導(dǎo)干部和領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人的執(zhí)政責(zé)任。《中華人民共和國公務(wù)員法》第一次把黨的工作人員納入了公務(wù)員的范圍，這將有利于黨和國家工作人員法律責(zé)任的統(tǒng)一，有利于黨的執(zhí)政責(zé)任的落實(shí)。我們要以憲法和黨章為根本依據(jù)，以貫徹《黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《紀(jì)律處分條例》和《公務(wù)員法》為契機(jī)和突破口，通過對違法執(zhí)政行為的追究并使相關(guān)責(zé)任人承擔(dān)黨紀(jì)和法律責(zé)任，來達(dá)到監(jiān)督執(zhí)政權(quán)力和規(guī)范執(zhí)政行為的目的，這既是執(zhí)政黨內(nèi)部的一項(xiàng)重要制度保障，也是依法治國和依法執(zhí)政的重要法律保障。

此外依法執(zhí)政在不同層面可做不同理解，從觀念角度講，它是一種政治理念，一種進(jìn)步、文明的執(zhí)政理念。我們因而可以說，要提高依法執(zhí)政意識(shí)。從制度層面講，依法執(zhí)政是一套符合憲政精神的政治與法律制度。依法執(zhí)政是實(shí)現(xiàn)法治的重點(diǎn)環(huán)節(jié)與根本性制度要求。依法執(zhí)政必然要求現(xiàn)代的強(qiáng)大政黨是“有限政黨”、“有限政府”，執(zhí)政黨要為保障公民的基本權(quán)利與自由留足空間，不得依憑強(qiáng)力侵害執(zhí)政相對人的利益。人們逐漸認(rèn)識(shí)到，要真正實(shí)現(xiàn)民主、自由、人權(quán)、法治和公正，最大的障礙在于能否對強(qiáng)大公權(quán)力（主要是執(zhí)政黨）設(shè)立與完善有效的約束、監(jiān)督與責(zé)任的法制規(guī)范。

二、依法執(zhí)政理念的現(xiàn)實(shí)意義

不斷提高黨的依法執(zhí)政的能力和水平，對于貫徹依法治國方略，全面建設(shè)小康社會(huì)，推進(jìn)中國特色社會(huì)主義事業(yè)，具有重要的意義。

（一）依法執(zhí)政能力建設(shè)是落實(shí)依法治國方略建設(shè)社會(huì)主義法治國家的需要。

中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，在國家政權(quán)中處于領(lǐng)導(dǎo)地位。但是，在憲法和法律面前，共產(chǎn)黨同其他民主黨派、團(tuán)體、組織一樣，都必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。我們黨在國家政權(quán)中居于領(lǐng)導(dǎo)地位，黨依法執(zhí)政的水平直接影響著國家權(quán)力能否嚴(yán)格依法運(yùn)作。實(shí)行依法治國首先要求黨必須依法執(zhí)政，只有堅(jiān)持黨依法執(zhí)政，才能保證行政機(jī)關(guān)依法行政，司法機(jī)關(guān)公正司法。依法執(zhí)政是新時(shí)期我們黨執(zhí)政方式的法治化。這對于推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)，建設(shè)社會(huì)主義法治國家具有全局性的重要意義。

１．依法執(zhí)政是黨進(jìn)一步解決提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平、提高拒腐防變和抵御風(fēng)險(xiǎn)能力這兩大歷史性課題的必然選擇。黨只有自身率先做到在法律范圍內(nèi)活動(dòng)，才能有效地約束任何組織、任何團(tuán)體和任何個(gè)人在法律范圍內(nèi)活動(dòng)，才能在整個(gè)國家形成濃郁的法治氛圍，才能建成社會(huì)主義法治國家。

２．依法治國是為了更好地為人民掌好權(quán)、用好權(quán)，發(fā)展社會(huì)主義民主。我們黨是中國最廣大人民群眾根本利益的忠實(shí)代表，黨的執(zhí)政基礎(chǔ)是人民群眾。黨的領(lǐng)導(dǎo)核心和執(zhí)政地位是否牢固，黨政關(guān)系是否和諧，工作機(jī)制是否合理科學(xué)，最根本的是要看我們能否保持黨和人民群眾的密切聯(lián)系，能否高效、廉潔地為人民服務(wù)，能否始終得到人民的信任和支持。

所以依法執(zhí)政的能力決定著依法治國的成效，反過來，依法治國的效果又是對依法執(zhí)政能力的檢驗(yàn)。因此，依法執(zhí)政能力建設(shè)是落實(shí)依法治國方略建設(shè)社會(huì)主義法治國家的迫切需要。

（二）依法執(zhí)政能力建設(shè)是新時(shí)期轉(zhuǎn)變黨的執(zhí)政方式鞏固黨的執(zhí)政地位的需要。

縱觀世界，各國執(zhí)政黨執(zhí)政主要有三種方式：一是依法通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施對政治生活的領(lǐng)導(dǎo)，即體內(nèi)運(yùn)行；二是執(zhí)政黨居于國家執(zhí)政機(jī)關(guān)之上，直接對國家政權(quán)發(fā)號施令，即居高臨下；三是執(zhí)政黨不通過國家政權(quán)，直接行使本應(yīng)由國家政權(quán)機(jī)關(guān)行使的職能，即簡單取代。第一種執(zhí)政方式最符合民主政治的原則。

我國在政治體制設(shè)計(jì)上采取的是第一種方式，即中國共產(chǎn)黨是通過對國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)來執(zhí)政。但由于種種原因我國實(shí)際的執(zhí)政方式偏向于第二種。從歷史發(fā)展的角度看，這種領(lǐng)導(dǎo)方式、執(zhí)政方式有其合理性。尤其是在黨剛剛執(zhí)政，內(nèi)有困難外有封鎖的情況下，對于提高黨對社會(huì)的整體動(dòng)員能力，集中社會(huì)力量組織重大建設(shè)項(xiàng)目和重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，進(jìn)行國防建設(shè)，防止重大災(zāi)害等發(fā)揮了重要作用，對社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)、政治制度在中國的確立是極為重要的。但是隨著歷史和現(xiàn)實(shí)條件的變化，這種建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和民主化、法治化水平較低的基礎(chǔ)上的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的弊端也日益顯露出來。一些地方黨委包攬過多，權(quán)力過分集中；一些地方黨委用傳統(tǒng)的政治動(dòng)員方式，指揮人大、政府和政協(xié)的工作，不少地方黨委直接做了許多政府職責(zé)范圍內(nèi)的事情，把政府變成黨委的而非人大的執(zhí)行機(jī)構(gòu)；一些地方事無巨細(xì)都由黨委出面，包辦代替同級其他各種組織的事務(wù)，不少地方黨政關(guān)系缺乏制度化、規(guī)范化，工作中主觀隨意性大，難免在工作中互相扯皮，影響工作效率。這種領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式使政黨、國家、社會(huì)幾乎是三位一體，而黨又處于各種權(quán)力的核心，是惟一的決策者和執(zhí)行者。一旦黨的決策出現(xiàn)重大失誤，往往會(huì)使國家、社會(huì)處于被動(dòng)地位，成為矛盾的集中點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者。同時(shí)這種領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式一定程度上也不利于黨組織接受各方面的監(jiān)督。由于黨政不分、以黨代政，不僅使政權(quán)機(jī)關(guān)很難行使自己的職權(quán)，影響政府工作效率，還會(huì)造成“黨不管黨”，削弱黨的戰(zhàn)斗力，影響黨的領(lǐng)導(dǎo)的整體效能。

我們黨正是看到以往執(zhí)政過程中存在的弊端，黨的十一屆三中全會(huì)以后提出了“改善黨的領(lǐng)導(dǎo)”的問題，并就如何改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式進(jìn)行了積極的探索。經(jīng)過多年的初步探索，我們黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式有了較大的改進(jìn)。目前，從整體看，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、執(zhí)政方式處于轉(zhuǎn)型期。改進(jìn)黨的執(zhí)政方式的總目標(biāo)應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)黨從第二種執(zhí)政方式向第一種執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變。依法執(zhí)政作為民主政治的題中應(yīng)有之義，是新時(shí)期黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的重要轉(zhuǎn)變。同時(shí)我們也應(yīng)當(dāng)看到，依法執(zhí)政不僅意味著黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的改進(jìn)和調(diào)整，而且還意味著社會(huì)主義政黨的執(zhí)政地位的不斷鞏固。對于這一點(diǎn)，必須提到足夠的高度，充分加以認(rèn)識(shí)和理解。

（三）依法執(zhí)政能力建設(shè)是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一的需要。

不斷提高依法執(zhí)政的能力，是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國相統(tǒng)一的必然要求。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，是發(fā)展中國特色社會(huì)主義民主政治的根本，也是我們黨依法執(zhí)政的顯著特點(diǎn)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國的根本保證，人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)要求，依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。只有從理論和實(shí)踐的結(jié)合上把握和處理好三者的關(guān)系，才能大大提高黨依法執(zhí)政的能力。我國的憲法和法律是黨的主張和人民意志相統(tǒng)一的體現(xiàn)，依法執(zhí)政是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的基本方式。全面貫徹依法治國方略，依法執(zhí)政既是重要環(huán)節(jié)，又是必要條件。一個(gè)國家，執(zhí)政黨能否依法執(zhí)政，直接影響著國家機(jī)構(gòu)能否依法運(yùn)轉(zhuǎn)，從而決定著能否真正實(shí)行依法治國^{[２]（Ｐ３２）}。只有通過依法執(zhí)政，才能切實(shí)保障把黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國真正統(tǒng)一起來。

三、貫徹黨的依法執(zhí)政理念的基本思路

如何使黨做到依法執(zhí)政，筆者以為至少應(yīng)當(dāng)做好以下幾個(gè)方面：

１．要在憲法和其它法律允許的范圍內(nèi)活動(dòng)，黨的組織和各級領(lǐng)導(dǎo)人都不能謀求超越法律之上的特權(quán)。憲法是國家的根本大法，其它法律也是全社會(huì)不分政治派別、不論政治信仰、不分社會(huì)階層和民族，都要毫無例外的一律遵循。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定了法律，黨就要模范地遵守法律。黨制定的路線、方針、政策，都不應(yīng)違背法律和與法律相抵觸。黨的各級組織和干部，都應(yīng)成為遵守法律的模范，要嚴(yán)格按照新黨章作出的“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”的要求，恪守“以法律為準(zhǔn)繩”和“法律面前人人平等”原則，摒棄特權(quán)思想，尤其要反對和杜絕領(lǐng)導(dǎo)干部的以言代法，把個(gè)人的意愿凌駕于法律權(quán)威之上，真正實(shí)現(xiàn)從“人治”到“法治”的觀念轉(zhuǎn)變。

２．黨內(nèi)生活要進(jìn)一步民主化、制度化、程序化，嚴(yán)格按黨章辦事，以黨內(nèi)的民主化推動(dòng)社會(huì)民主政治建設(shè)的進(jìn)程。黨內(nèi)決策要嚴(yán)格堅(jiān)持民主集中制原則，反對把個(gè)人意志強(qiáng)加在集體意志之上，切實(shí)實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)、下級服從上級、局部服從全局、全黨服從中央的原則。要樹立黨章和黨內(nèi)各項(xiàng)規(guī)章制度的權(quán)威。黨的各級組織應(yīng)按規(guī)定的時(shí)間換屆，一般情況下不能隨意提前或推遲。黨組織的負(fù)責(zé)人應(yīng)嚴(yán)格依照黨章規(guī)定選舉產(chǎn)生，并不斷擴(kuò)大差額選舉的范圍和層次。要杜絕那種還沒開代表大會(huì)就已決定了人選，使選舉成為徒具民主虛名的形式?！拔母铩眲?dòng)亂中，用所謂的“中央文革碰頭會(huì)”取代中央政治局；把個(gè)人“欽定”的接班人，用法規(guī)的形式在黨章中加以確認(rèn)，都是對黨的民主集中制的肆意破壞。這樣的歷史教訓(xùn)永遠(yuǎn)不能忘記。黨的領(lǐng)導(dǎo)人的新老交替，要制度化、程序化、法制化，鄧小平同志、江澤民同志主動(dòng)辭去中央軍委主席職務(wù)，就是可貴的范例?？梢钥隙ǖ氖?，黨內(nèi)生活的民主化、制度化、程序化，是黨在國家和社會(huì)事務(wù)中依法執(zhí)政的基礎(chǔ)和前提。

３．要依法實(shí)施對國家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、群眾組織的領(lǐng)導(dǎo)。黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，但這種領(lǐng)導(dǎo)主要是政治路線和思想路線的領(lǐng)導(dǎo)，而不是包攬和替代。政府、人大、政協(xié)及其它社團(tuán)，都是依法組建的，黨要尊重和保障他們行使法律賦予的職責(zé)，而不是干預(yù)其具體事務(wù)。黨政分開的原則應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持，這是黨依法執(zhí)政的重要內(nèi)容，也是提高執(zhí)政能力和執(zhí)政水平的重要表現(xiàn)?！?/p>

注釋：

［１］馬寶成．憲政制度與現(xiàn)代政治合法性［Ｊ］．文史哲，２００２，（３）．

［２］周旺生．論權(quán)力資源的法律調(diào)控的動(dòng)因［Ｊ］．現(xiàn)代法學(xué)，２００４，４．

責(zé)任編輯鐘海連