［摘要］農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的滯后性已經(jīng)成為全面構(gòu)建和諧社會的一大“瓶頸”，為此，必須加快新農(nóng)村建設(shè)進程。筆者認為，建設(shè)好這項工程要求農(nóng)民的積極參與和鄉(xiāng)村組織的有力領(lǐng)導，因此必須從鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村級兩個層面上對鄉(xiāng)村治理機制進行有效調(diào)整，這是新農(nóng)村建設(shè)事業(yè)成功的關(guān)鍵。

［關(guān)鍵詞］和諧社會 新農(nóng)村建設(shè) 鄉(xiāng)村治理機制

構(gòu)建社會主義和諧社會，已經(jīng)上升為中國共產(chǎn)黨根本執(zhí)政理念之一。然而，當前中國區(qū)域經(jīng)濟、政治發(fā)展不平衡，東、中、西部地區(qū)經(jīng)濟差距不斷拉大，尤其是城鄉(xiāng)二元格局使城鄉(xiāng)之間有一道深不可逾的鴻溝，不利于和諧社會的最終形成。本文擬在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的理論框架下，從新農(nóng)村建設(shè)的必要性、內(nèi)容及機制等方面探討和諧社會的構(gòu)建。

一、新農(nóng)村建設(shè)必要性分析

２００６年２月２１日，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》（即２００６年“一號文件”），要求完善、強化支農(nóng)政策，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)，積極調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強農(nóng)村民主政治建設(shè)和精神文明建設(shè)，加快社會事業(yè)發(fā)展，推進農(nóng)村綜合改革，促進農(nóng)民持續(xù)增收，確保社會主義新農(nóng)村建設(shè)有良好開局。２００６年“一號文件”充分考慮了我國國情尤其是農(nóng)村社會的現(xiàn)實狀況，具有鮮明的時代意義。

１、農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展明顯滯后，已成為全面建設(shè)和諧社會的“瓶頸”。農(nóng)村問題始終是中國革命和建設(shè)的首要問題，中央、國務(wù)院十分重視“三農(nóng)”問題的解決。從２００４年開始，中央連續(xù)三年制定出臺了關(guān)于“三農(nóng)”問題的三個一號文件，有力地促進了農(nóng)民增產(chǎn)增收，提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，開創(chuàng)了農(nóng)村經(jīng)濟社會形勢新局面。有關(guān)資料顯示，２００４年全國糧食產(chǎn)量達到９３８９億斤，比上年增長７７５億斤，創(chuàng)歷史新高；農(nóng)民人均純收入比上年增加了３１４元，達到２９３６元，增長了６．８％，是１９９７年以來最高增幅。２００５年糧食產(chǎn)量和農(nóng)民收入繼續(xù)保持良好勢頭^①。

然而，農(nóng)村的經(jīng)濟社會發(fā)展依然滯后，突出表現(xiàn)在：第一，農(nóng)村社會消費水平低。在我國社會消費品零售總額中，縣及縣以下所占比重逐年下降：１９９３年為４２．０％，１９９６年為３９．６％，２００１年為３７．４％，２００４年只占３４．１％；^②第二，農(nóng)村勞動力整體素質(zhì)不高。在全國４．９７億農(nóng)村勞動力中，高中以上文化程度的只占１２％，小學及以下文化程度的占４０％。全國９２％的文盲及半文盲在農(nóng)村。與此同時，絕大多數(shù)農(nóng)民沒有接受過職能技術(shù)和技能培訓；^③第三，農(nóng)村生存環(huán)境日益惡化。農(nóng)村公益事業(yè)無人問津，五六十年代形成的水利設(shè)施已經(jīng)處于崩潰邊緣，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生教育各項事業(yè)日漸衰敗，農(nóng)村的公共管理甚至像村民自治這種法定的政治管理模式也無法推廣，農(nóng)村文化娛樂、農(nóng)民自我教育如同沙漠，不斷出現(xiàn)所謂“空心村”，生活用水難以保證，生活垃圾隨地可見。

２、新農(nóng)村建設(shè)是我國經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的客觀要求。在十六屆四中全會上，胡錦濤同志提出了“兩個趨向”的重要論斷：“縱觀一些工業(yè)化國家發(fā)展的歷程，在工業(yè)化初始階段，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累是帶有普遍性的趨向；但在工業(yè)化達到相當程度以后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，實現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，也是帶有普遍性的趨向?！蹦壳?，我國總體上已經(jīng)到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。２００４年我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值是１９８９年的３２７．２％，財政收入也達到了２６３５５．８８億元。與此同時，第一產(chǎn)業(yè)在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重從２５％下降到１５．２％；居住在農(nóng)村的人口也從占總?cè)丝诘模罚常罚梗p少到５８．２４％。^④這表明，在整個國民經(jīng)濟總值呈增長趨勢的同時，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值所占比重已逐漸下降，工業(yè)、服務(wù)業(yè)產(chǎn)值大大超出農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間差距愈來愈大。為此，我國應更加自覺地調(diào)整國民收入分配格局，積極支持“三農(nóng)”發(fā)展。

二、新農(nóng)村建設(shè)實質(zhì)是一項社會系統(tǒng)工程

新農(nóng)村建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，建國后進行的土改、農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責任制、稅費改革、農(nóng)村村民自治、實施九年制義務(wù)教育等農(nóng)村改革或建設(shè)事業(yè)，無論在廣度上還是在深度上均無法與新農(nóng)村建設(shè)相提并論。

１、新農(nóng)村建設(shè)的中心任務(wù)是不斷改善農(nóng)村社會的物質(zhì)條件。社會主義新農(nóng)村建設(shè)緊緊圍繞改善農(nóng)村社會物質(zhì)條件的目的，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會發(fā)展，加快建立以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)的長效機制；樹立科學是第一生產(chǎn)力的觀念，大力提高農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新及轉(zhuǎn)化能力，促進農(nóng)民增產(chǎn)增收；積極推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，在穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，促進第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；大力加強農(nóng)田水利、耕地質(zhì)量和生態(tài)建設(shè)，加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷改善農(nóng)村生活和生存環(huán)境。

２、新農(nóng)村建設(shè)成功的基礎(chǔ)在于培養(yǎng)推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的新型農(nóng)民。社會是人的社會，人的因素對于社會的發(fā)展至關(guān)重要，社會主義新農(nóng)村建設(shè)離不開農(nóng)村社會的主體——農(nóng)民的積極參與。培育新型農(nóng)民是促進農(nóng)村“三個文明”協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)，是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的必然要求，農(nóng)民素質(zhì)提高了，才能全方位拓展增收渠道，不斷提高經(jīng)營現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的水平，加快農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移，推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化。

３、新農(nóng)村建設(shè)成功的關(guān)鍵是農(nóng)村政治體制改革。作為一項廣泛而深入的系統(tǒng)工程，社會主義新農(nóng)村建設(shè)要求進一步深化農(nóng)村稅費體制改革及相關(guān)配套改革，切實推進農(nóng)村金融體制改革，不斷完善鄉(xiāng)村治理機制；不斷增強農(nóng)村基層黨組織的戰(zhàn)斗力和向心力，增強農(nóng)民的政治參與意識，切實維護農(nóng)民的民主權(quán)利；需要積極推進村民自治和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，加強對新農(nóng)村建設(shè)事業(yè)的領(lǐng)導。

三、鄉(xiāng)村治理機制的調(diào)整與新農(nóng)村建設(shè)

社會主義新農(nóng)村建設(shè)的目標是要建設(shè)一個“三個文明”協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)共同進步的和諧社會。然而，這一目標的實現(xiàn)離不開強有力的領(lǐng)導，因而必須切實推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，進一步調(diào)整鄉(xiāng)村治理機制。

鄉(xiāng)村治理機制的調(diào)整主要從兩個層面著手：第一，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，進一步理順縣鄉(xiāng)關(guān)系及鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)內(nèi)部關(guān)系；第二，有效地推行村民自治，進一步調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村級組織、村民之間的關(guān)系。

關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，國內(nèi)學界研究主要從制度設(shè)計的角度展開，早期主導型意見認為，應實化鄉(xiāng)鎮(zhèn)，即加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建設(shè)。當前主要觀點有：１、徐勇等人主張的“鄉(xiāng)派”，即“虛化鄉(xiāng)級政權(quán)，改為縣級政府的派出機關(guān)”；^⑤２、沈延生主張的“鄉(xiāng)治村政”，即實行有限的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣級政府關(guān)系依然較為密切；^⑥３、部分學者主張取消或撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實行完全的“社區(qū)自治”。^⑦綜觀目前國內(nèi)三種主要觀點，其背后理念基本是一致的，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級應該進一步擴大民主，強化自下而上的監(jiān)督。然而，筆者以為，當前學界關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的討論至少存在兩大問題，其一是對于當前中國經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域非均衡性缺乏足夠的估計，過于強調(diào)行政建制的統(tǒng)一性；其二是過于注重理性制度設(shè)計，缺乏足夠的實證研究。

鑒于此，筆者在對江西Ｆ市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革進行深入考察的基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)，第一，由于目前村民自治績效并不明顯，轉(zhuǎn)而尋求鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自治并不現(xiàn)實；第二，從推行新農(nóng)村建設(shè)的要求來看，“鄉(xiāng)派”或“鄉(xiāng)治村政”的設(shè)想均難以滿足現(xiàn)時需要，尤其是在農(nóng)民組織化程度普遍較低的社區(qū)內(nèi)，加強農(nóng)民的組織領(lǐng)導對于新農(nóng)村建設(shè)的成功十分關(guān)鍵。由此，筆者認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革應分兩步走：第一步，鞏固鄉(xiāng)鎮(zhèn)，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)職能，淡化其行政職能；第二步，在條件成熟的前提下，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。那么如何實現(xiàn)第一步向第二步的跨越呢？這需要從兩個方面努力，其一是加強農(nóng)村教育和各種技術(shù)、技能培訓，強化農(nóng)民的文化素質(zhì)和政治參與意識；其二是除了國家法律層面上的支持外，市縣還應給于鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多的支持和理解。

從村級治理層面上看，歷時十余載的村民自治的績效并不理想，其中既有立法層面上的原因，更有縣鄉(xiāng)干部觀念及農(nóng)民政治參與意識的因素。立法上主要存在兩個問題：第一，在村兩委的關(guān)系上做出了似乎矛盾的解釋，即村支委的領(lǐng)導權(quán)與村委會（村民）自治權(quán)的矛盾；^⑧第二，立法上作了一個錯誤假設(shè)，即農(nóng)民有著較強的政治參與意識。實際并非如此，１９９９年實行海選以來，筆者與相關(guān)課題組同仁一道對村選舉予以持續(xù)關(guān)注。通過近８年的觀察，筆者有理由認為，１９９９年村選舉的高投票率并不足夠表明村民政治參與意識的高漲，而主要是因為村莊精英的動員，一旦村莊精英淡出動員過程，村民便會發(fā)出“選舉跟我有什么關(guān)系？”的無謂之詞。^⑨

綜觀上述，雖幾經(jīng)改革，但鄉(xiāng)村治理機制仍存不少弊端。為此，筆者認為，建設(shè)社會主義新農(nóng)村固然離不開農(nóng)民這一主要群體的參與，更重要的是要加強鄉(xiāng)村組織的領(lǐng)導，進一步調(diào)整鄉(xiāng)村治理機制。

四、余論

長期以來，由于社會經(jīng)濟“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”的不平衡性，我國城市化水平嚴重滯后于工業(yè)化水平，從而制約著社會經(jīng)濟的快速持續(xù)健康發(fā)展，妨礙著“三農(nóng)問題”的徹底解決，阻礙著和諧社會的建設(shè)進程。２００６年中央一號文件從農(nóng)村經(jīng)濟、政治、文化、教育及衛(wèi)生環(huán)境等方面提出了全面建設(shè)農(nóng)村社會的設(shè)想。這是非常必要、及時地。然而，新農(nóng)村建設(shè)僅有國家政策支持是遠遠不夠的，還必須要從兩個層面上著手對鄉(xiāng)村治理機制進行有效調(diào)整，即一方面要鞏固鄉(xiāng)鎮(zhèn)，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)的服務(wù)職能；另一方面要進一步完善村民自治立法，樹立村級組織的權(quán)威，建立和規(guī)范村級治理機制。

筆者相信，在國家政策的大力支持下，在鄉(xiāng)村兩級組織的有效領(lǐng)導和農(nóng)民群眾的積極參與下，新農(nóng)村建設(shè)定會取得成功。

注釋：

①③④陳錫文《推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)》，見ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｃｃｒｓ．ｏｒｇ．ｃｎ／。

②王學江，王世煥《沒有新型農(nóng)民建不成新農(nóng)村》，右江日報，２００６年３月３日。

⑤徐勇《縣政、鄉(xiāng)派、村治：鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換》，《江蘇社會科學》２００２年第２期；

⑥沈延生、張守禮《自治抑或行政：中國鄉(xiāng)治的回顧與展望》，《中國農(nóng)村研究》２００２年卷，中國社會科學出版社２００３年版。

⑦于建嶸《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治：根據(jù)和路徑》，《戰(zhàn)略與管理》２００２年第６期。鄭法、傅光明、鄧大才等持類似觀點。

⑧詳見邱新有，邱國良等《村民自治政策實施過程中的悖論分析》，載《國家行政學院學報》２００６年第１期。

⑨參見肖唐鏢主持的國家“九五”社科規(guī)劃項目《當前我國農(nóng)村宗族勢力與村級自治問題研究》成果之一《宗族、鄉(xiāng)村權(quán)力與選舉》，西北大學出版社，２００２。

責任編輯張榮輝