民告官，這個在封建時代被視為“自找罪受”的“叛逆”舉動，在今天的法治社會中早已司空見慣。但是，當(dāng)政府成為被告時，庭審中卻常常是只見“民”不見“官”。

如何破解“告官不見官”的難題？浙江省一些地方的做法讓人眼前一亮。

一把手出庭成“慣例”

今年1月25日，溫州市中級人民法院的被告席上出現(xiàn)了一位“異乎尋?！钡娜宋?，平陽縣縣長仇楊均。

這是溫州市中級人民法院開庭審理的一起市民告縣政府的案子。由于在舊城改建工程中，住戶們認為房價、房租與宣傳有所偏差，17名住戶將平陽縣人民政府告上了法庭。

仇楊均作為“行政一把手”出席，這是溫州市去年底出臺行政首長出庭應(yīng)訴工作暫行辦法以來，出庭應(yīng)訴職務(wù)最高的官員。

庭審中，仇楊均一直站在被告席上，認真傾聽著原、被告律師之間的辯護，但他沒說一句話。在開庭前和庭審結(jié)束后，他都主動上前與幾位原告握手問候。

“行政首長出庭應(yīng)訴，我覺得很正常，應(yīng)該是政府的義務(wù)，并非因為有規(guī)定才這樣做。”在接受采訪時仇楊均表示：“縣長出庭應(yīng)訴，我不是第一人。十多年前，蒼南縣第一個‘民告官’案子，當(dāng)時的縣長就出庭應(yīng)訴了，社會反響很好。所以，我沒想過不去參加開庭，也沒想過派分管副縣長出庭?！?/p>

無獨有偶。常州亞美柯寶馬電機有限公司訴杭州市余杭區(qū)對外貿(mào)易經(jīng)濟合作局的行政訴訟案，于今年２月２３日上午在杭州市余杭區(qū)人民法院開庭。在庭審的兩個多小時里，外經(jīng)貿(mào)局局長李剛作為該局的法定代表人，一直坐在被告席上。休庭后，李剛從被告席上下來，神情坦然。局長當(dāng)被告，他似乎并未覺得“失面子”：“有過這次坐被告席的經(jīng)歷，將促使我們今后做好工作。”

“局長當(dāng)被告，在余杭已是一種‘慣例’。”據(jù)余杭區(qū)政府法制辦主任金國強介紹，去年以來，區(qū)建設(shè)局、國土分局、城管執(zhí)法局的三位一把手都在行政訴訟案件中出庭當(dāng)過被告。

金國強所說的“慣例”，源于當(dāng)?shù)厝ツ辏冈鲁雠_的行政訴訟案件應(yīng)訴辦法。這個辦法明確規(guī)定：當(dāng)行政部門遇到請求額在5萬元以上的行政賠償案件，或是本單位當(dāng)年發(fā)生的第一起行政訴訟案件，以及受區(qū)政府委托履行職責(zé)的案件，對本單位行政執(zhí)法活動將產(chǎn)生重大影響的案件，在全區(qū)范圍內(nèi)有重大影響的案件，行政一把手就應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。

破解見“民”不見“官”難題

各地有關(guān)一把手出庭應(yīng)訴辦法的實施，大大改善了我國行政訴訟中官員缺席審判的局面。

據(jù)了解，我國行政訴訟法實施已有10多年時間，隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展和改革的深化，一些地方政府因行為不當(dāng)而被起訴的事時有發(fā)生。從1988年蒼南中國第一起“民告官”案以后，溫州民告官就層出不窮，此起彼伏，而且越告越大，從告縣級一直到告市級政府。

然而，另一個常見的現(xiàn)象是，這些“特殊”的被告常常不出庭，致使法庭在很多情況下不得不缺席審判。某市曾有一個統(tǒng)計，在全年2000多件“民告官”的案件中，無一位行政長官出庭。來自溫州市人大常委會執(zhí)法檢查組的一份報告同樣顯示，自2000年以來，溫州市共審結(jié)的5000多起一審行政案件中，行政機關(guān)首長出庭的僅64起；1990年行政訴訟法頒布以來，溫州市本級行政首長出庭的僅1起。

“缺席審判并不影響法律效力，卻反映了我們一些地方政府和領(lǐng)導(dǎo)對法律的錯誤態(tài)度。”國家行政學(xué)院教授應(yīng)松年說，“政府消極應(yīng)訴的原因是，我們的一些地方領(lǐng)導(dǎo)思想上還沒有真正樹立法律面前人人平等的意識，還沒有把自己從官的位置上放下來?！?/p>

溫州市人大常委會的一位負責(zé)人坦言，以前民告官，法庭上常常是見“民”不見“官”，工作繁忙往往成了一把手不出庭的借口，但究其根本原因，還是官本位意識在作怪。他說，越是行政首長不出庭，許多部門越是不會從行政訴訟案件中吸取教訓(xùn)，以致于會有一個機關(guān)一年內(nèi)因同一個問題被老百姓告十多次的現(xiàn)象。“這次做出硬性規(guī)定，有些事必須你一把手出來，有些事一把手確因工作忙的，也要二把手出來——總之，必須有領(lǐng)導(dǎo)出來上被告席?！?/p>

仇楊均在接受采訪時也表示了同樣的看法，他說，通過這種平等訴訟與平等對話，可以拉近政府與群眾之間的距離，同時也增強了政府部門工作人員依法行政的意識。

余杭的應(yīng)訴辦法實施以來，行政訴訟中行政機關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴8件9人次，應(yīng)訴辦法規(guī)定的應(yīng)由行政首長出庭的案件，出庭率為100%。而在這個制度實施之前，幾乎所有的行政案件都由代理人出庭。

區(qū)內(nèi)各行政單位的主要領(lǐng)導(dǎo)和法制科長們坦言，如果工作做不好，局長就要坐被告席，因此這一制度將促進行政機關(guān)提高執(zhí)法水平，并提高應(yīng)訴能力。

杭州市余杭區(qū)副區(qū)長陸永棣表示，要建法治政府，先得“治權(quán)”。因此，依法行政不僅體現(xiàn)在行政機關(guān)平時履行職責(zé)上，也應(yīng)體現(xiàn)在接到行政訴訟案件后出庭應(yīng)訴。

“在法庭上據(jù)理力爭，依法維護本機關(guān)的合法權(quán)益，有理有節(jié)，這也是行政機關(guān)的職責(zé)?！标懹篱φf。

平等憲政理念的彰顯

《溫州市行政機關(guān)首長出庭應(yīng)訴工作暫行辦法》以及《余杭區(qū)行政訴訟案件應(yīng)訴辦法》的出臺，對 “行政一把手”出庭作了硬性規(guī)定。

溫州作為地級市出臺此類辦法，在浙江尚屬首次。這引起了社會上廣泛的關(guān)注。

溫州市委組織部副部長沈偉，一個多月前在平陽縣擔(dān)任縣委副書記，與仇楊均共事了3年。沈偉認為，以往遇到問題，政府更多的是依賴領(lǐng)導(dǎo)辦公會議、信訪、協(xié)調(diào)會議來解決，難以擺脫人治的陰影。隨著法制意識越來越強，今后將有更多的行政首長出現(xiàn)在法庭上。所有問題都將由法律說了算，給老百姓一個說法，給政府一個明白。

溫州市中級人民法院行政庭庭長張毅說，出臺這個辦法，意義已經(jīng)超出了出庭應(yīng)訴本身。行政機關(guān)首長出庭應(yīng)訴意味著行政機關(guān)首長真正做到在訴訟中官民平等對話，能在社會上形成老百姓相信法律的氛圍。

“目前溫州市所嘗試的行政首長應(yīng)訴制度，在當(dāng)下的中國無疑具有值得肯定的特殊意義，對于提高行政首長的法律意識乃至法律知識，促使政府依法行政，加速法治政府建設(shè)的進程，均不無裨益?！敝袊鴳椃▽W(xué)會副會長、浙江大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師林來梵教授在接受采訪時表示。

此外，法律界人士也認為，浙江讓一把手坐上被告席，與原告平起平坐，雙方在平等的基礎(chǔ)上“對簿公堂”，有助于促使政府依法行政，提高基層領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的能力和確保行政行為的合法性、程序化。

當(dāng)然，對于“行政一把手”出庭該如何操作，也發(fā)出了不同的聲音。比如，行政首長不出庭該如何追究責(zé)任，開庭時間確與該行政機關(guān)重大活動沖突時，行政首長是否必須出庭等。

對此，林來梵教授認為，應(yīng)該用一種兼具合理性與現(xiàn)實性的操作方式，不要采取“一刀切”的做法，讓行政首長逢“案”必“出”。他提出，考慮到行政任務(wù)的繁重程度以及行政效率的保障，可以在不同行政層級之間設(shè)定不同的條件，來確定各級行政首長需出庭應(yīng)訴的案件。在健全的法治制度下，對于行政訴訟案件，行政首長固然在法律上負有法定代表人的法律責(zé)任，但也可委托政府律師以及其他相關(guān)人員出庭應(yīng)訴，而未必完全需要承擔(dān)親自出庭這樣硬性的法律義務(wù)。許多成熟的法治國家或法治社會就是如此。

林來梵教授同時提到，實行行政首長應(yīng)訴制度，在當(dāng)下中國的社會與政治語境中，想必也會使司法獨立、司法公正的原則或理念，在行政首長親自出庭應(yīng)訴、直接進入司法程序的具體情境之下，而受到一種現(xiàn)實的考驗。也就是說，司法場景中的力量比例以及博弈格局，將會發(fā)生微妙的變化，其結(jié)果與效果究竟如何，尚需拭目以待。

余杭區(qū)人民法院院長傅樟絢認為，長期以來，一些政府干部認為官與民的關(guān)系就是官管民，思想上很難接受被推上被告席的現(xiàn)實。有的領(lǐng)導(dǎo)干部覺得“民告官”破壞了自己的聲譽，降低了政府的威信。然而，我國已經(jīng)加入世貿(mào)組織，無論是政府還是公民，都將面臨更加剛性的行為規(guī)則。今后，政府與企業(yè)、與公民的官司會更多，政府會更多地扮演被告的角色。如果還是一味地靠“缺席”來保“面子”，護“威嚴”，對法律的廣泛推行和國家的民主法制化進程都不利。政府的觀念必須變，不要讓群眾的敬畏多于由衷的擁戴。實際上，如果能放下架子以平等的心態(tài)坦然面對“民告官”，更能提高政府的社會聲譽。

顯然，一把手出庭的法治示范意義和政策象征作用是無庸質(zhì)疑的。但是，當(dāng)我們對一把手出庭的案件做一個簡單統(tǒng)計就不難發(fā)現(xiàn)，官員贏得官司的比例相對較高。于是有人提出了疑問：“是否案件贏的把握大的時候，一把手才出庭呢？”“法官在面對一把手時，是否有一定的特殊考慮呢？”余杭區(qū)法院相關(guān)同志對此表示，一把手出庭使得政府在收集證據(jù)等工作上更加重視，法律程序也更加規(guī)范，法官是站在法律立場上，在證據(jù)面前做出公正的判處，因此贏的概率也相對要高一些。

不可否認的是，在當(dāng)下的一把手出庭中，官員依然存在“放下身架”、“擺出姿態(tài)”的“官本”心理，還未能將出庭作為日常工作中的“家常便飯”。然而，民主與法治習(xí)慣的形成需要實踐的操練，畢竟“走的人多了，也就成了路”。