外資是指來自國外的資金和資本。我國的外資還包括來自香港、澳門和臺灣地區(qū)的資金。按照中國國家統(tǒng)計局定義，利用外資是指各級政府、部門、企業(yè)和其他經(jīng)濟組織通過對外借款、吸收外商直接投資以及用其他方式籌措的境外現(xiàn)匯、設備、技術等。本文所稱的旅游業(yè)外資是指在中國旅游業(yè)發(fā)展過程中，各級政府、部門、企業(yè)和其他經(jīng)濟組織通過對外借款、吸收外商直接投資以及用其他方式（如特許經(jīng)營、委托管理、融資租賃等）所使用的境外（包括香港、澳門和臺灣地區(qū)）的資金、設備、物料、技術、管理、人才、品牌等資源。

旅游業(yè)是中國改革開放后最早利用外資的行業(yè)。通過利用外資，中國旅游業(yè)克服了產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期外匯不足、管理水平低等困難，實現(xiàn)了快速發(fā)展。但同時，外資投向結構不合理、外資企業(yè)效益不佳以及其他諸多負面效應也日益凸顯。因此，如何進一步發(fā)揮外資的正面效應，使中國旅游業(yè)既能實現(xiàn)利用外資的目的，又能有效解決利用外資過程中可能出現(xiàn)的問題，是目前中國旅游業(yè)發(fā)展中亟待探討和研究的課題。

一、旅游業(yè)利用外資現(xiàn)狀

從外資的總體規(guī)模來看。截至2002年，我國旅游業(yè)實際利用外資達500多億美元，其中旅游住宿及度假區(qū)建設400億美元；旅游景區(qū)景點建設80億美元；旅游車船及文化娛樂20億美元。2004年共利用外商直接投資項目數(shù)為2931個，合同外資金額為102.13億美元，實際利用外資金額達到65.54億美元。其中，旅行社服務領域利用外資項目共計681個，實際利用外資金額達到13.35億美元；飯店服務領域利用外商直接投資項目共計872個，實際利用外資額達39.68億美元，其他領域?qū)嶋H利用外資金額為12.51億美元。

從外資的行業(yè)投向來看。飯店業(yè)是利用外資力度最大的行業(yè)，截至2004年底，利用外資的飯店數(shù)目達到351個。旅行社業(yè)的外資介入在入世前很少，入世后，國際旅行服務集團看好中國廣闊的旅行及旅游市場前景，紛紛涉足。截至2004年底中國境內(nèi)外資旅行社的數(shù)量為22家，其中外商獨資5家，合資17家（其中外方控股4家，中方控股13家），具體見右表。

從外資來源地結構看。1989年到1996年的外資來源地區(qū)中，排名前8位的分別是中國香港、新加坡、美國、中國臺灣、中國澳門、日本、泰國和韓國。而2004年旅游業(yè)外資來源國（地區(qū)）前8位分別是香港特區(qū)、臺灣省、韓國、美國、英屬維爾京群島、新加坡、薩摩亞、澳大利亞、加拿大，見下圖。

從外資旅游企業(yè)的市場行為和績效來看。外資在中國境內(nèi)投資和經(jīng)營的飯店大多數(shù)為四、五星級的高檔飯店。截至2004年，港澳臺和外商投資的酒店共有351家，其中五星級有83家，四星級占146家，兩者占外資飯店總數(shù)43％強。近年來，法國雅高、假日集團等陸續(xù)進入經(jīng)濟性酒店的投資和運營，爭奪中低端飯店市場。外資飯店憑借資金、技術、管理經(jīng)驗、營銷網(wǎng)絡、品牌效應等方面的優(yōu)勢，在目前中國飯店業(yè)整體效益不佳的情況下，反而取得了較好的效益，攫取了中國飯店業(yè)絕大部分的利潤。由于外商在中國境內(nèi)開辦的獨資或控股旅行社只能經(jīng)營中國入境游和內(nèi)地游，不能經(jīng)營中國公民的出境游，因而其在中國的業(yè)務一直開展得并不順利。所以，大部分外資旅行社目前大多開展其具有業(yè)務優(yōu)勢的商務旅行業(yè)務，個別旅行社只把成立的旅行社作為等待時機、大舉進入中國旅游市場的前哨。

二、中國旅游業(yè)利用外資中存在的問題及其原因

目前，中國旅游業(yè)外資利用中存在的問題及原因主要表現(xiàn)為以下幾個方面。

首先，外資的行業(yè)投向較為單一。飯店特別是高星級飯店是外資最為青睞的投資對象。而旅行社、旅游景區(qū)（點）、旅游交通等行業(yè)利用外資項目和金額比重甚小。這一方面是受我國外資政策所限，即我國旅游外資政策傾向于鼓勵飯店業(yè)利用外資，而對旅行社、景區(qū)、旅游交通等行業(yè)的開放持謹慎態(tài)度；另一方面也是外資的趨利性所致。

其次，外資地區(qū)投向的東重西輕問題突出。我國外資地區(qū)差別政策是造成這一問題的主要歷史原因。而中西部地區(qū)外商投資的硬環(huán)境（主要指基礎設施等）、軟環(huán)境（主要指相關法規(guī)政策、投資服務等）欠完善、旅游市場規(guī)模較小也是造成這一問題的原因。

再次，外商投資的來源結構集中問題嚴重。從圖中可以看出，從1989年到1996年，旅游業(yè)外資中，香港和臺灣合計份額達到了76.93%，新加坡占11%，美國占5%，呈現(xiàn)出以地緣和血緣為中心的局面。2004年在利用外資的國別（地區(qū)）來源分布中，香港、臺灣占到總額的49%，歐美等發(fā)達國家的份額比重不到30%。這種外資來源結構過度集中于周邊國家，而歐美等發(fā)達國家投資份額偏低的現(xiàn)狀，削弱了我國旅游業(yè)通過利用外資學習發(fā)達國家技術和管理經(jīng)驗的成效，也不利于開拓歐美主要國際旅游市場。當然，選擇外資的來源國不是東道國單方面所能決定的，這要受到外資母國投資政策、企業(yè)投資戰(zhàn)略等綜合因素的制約。

最后，存在外資企業(yè)損害國家利益和產(chǎn)業(yè)利益現(xiàn)象。有些外商投資企業(yè)利用稅收優(yōu)惠政策的漏洞和集團內(nèi)部的“轉(zhuǎn)移支付”手段，套取了本應屬于我國政府和國內(nèi)合資企業(yè)的稅收和利潤分成，給財政稅收和國內(nèi)企業(yè)造成了一定的損失。同時，外資企業(yè)憑借其雄厚的資金實力、先進的管理經(jīng)驗和所享受的優(yōu)厚的優(yōu)惠政策，通過戰(zhàn)略布點、分割市場、營銷網(wǎng)絡向全國延伸，不斷擴大在中國旅游市場的占有率，造成一定程度的行業(yè)壟斷。

這種問題的產(chǎn)生一方面是由于外資的趨利本性所致，另一方面，也與國內(nèi)對外資的片面認識有關。我國旅游業(yè)利用外資過程中，過多地注意外資帶來的正面效應，而對外資的負面效應和可能產(chǎn)生的問題重視不夠，給予外資過多的優(yōu)惠政策和待遇。另外，受本位主義的利益驅(qū)動，一些地方和企業(yè)的負責人為了本地利益或個人私利，對外商直接投資產(chǎn)生的負效應或不重視，或有意回避，助長了外資負面效應的產(chǎn)生。

三、我國旅游業(yè)利用外資的對策

改革開放初期，旅游業(yè)利用外資主要是為了解決旅游基礎設施和專業(yè)設施建設中缺乏外匯、資金的問題。當前，外匯、資金已不再是制約旅游業(yè)發(fā)展的主要問題，利用外資是為了學習和利用國際旅游企業(yè)先進技術、管理經(jīng)驗、品牌和營銷網(wǎng)絡，使我國旅游業(yè)在規(guī)模和質(zhì)量上獲得進一步提升。因此，我國旅游業(yè)的發(fā)展和旅游企業(yè)的成長依舊需要利用國內(nèi)、國外兩種資源，開拓國內(nèi)、國外兩個市場，利用外資仍將是我國旅游產(chǎn)業(yè)政策中的重要內(nèi)容。根據(jù)我國目前旅游業(yè)利用外資的現(xiàn)狀和存在問題，一方面需要通過構建積極、靈活的外資利用機制，使利用外資的規(guī)模和質(zhì)量獲得進一步提升；另一方面需要采取有效的防范措施，消除或降低利用外資過程中產(chǎn)生的或潛在的負面效應。

（一）編制旅游業(yè)利用外資規(guī)劃

編制規(guī)劃的目的在于對未來發(fā)展進行預測，協(xié)調(diào)并選擇為達到既定目標采用的手段。通過科學、合理、及時地編制和發(fā)布全國和地方各級旅游業(yè)利用外資的規(guī)劃，確定全國和各地方旅游業(yè)利用外資的規(guī)模、結構（幣種結構和來源結構）、方式（股權方式、管理合同、特許經(jīng)營、債券融資等）、行業(yè)配置、地區(qū)配置等各項指標。當然，規(guī)劃的編制可以以專項規(guī)劃的形式進行，也可以作為我國各級旅游發(fā)展規(guī)劃中的一部分。

（二）轉(zhuǎn)變對旅游業(yè)利用外資的認識

改革開放初期，為了彌補我國旅游發(fā)展中的資金和外匯缺口，把利用外資的重點放在了規(guī)模和數(shù)量上，國家和各級政府對利用外資的績效考核也大多偏重數(shù)量指標。但目前，國內(nèi)可利用的資金數(shù)量和外匯儲備額已經(jīng)較為充裕，資金和外匯已不再是阻礙我國旅游業(yè)發(fā)展，提升旅游國際競爭力的主要因素。技術、管理經(jīng)驗、銷售網(wǎng)絡、旅游專業(yè)人才的不足和落后才是我國旅游業(yè)發(fā)展面臨的主要障礙。因此，今后應當將引資的重點放在引進國外先進的管理經(jīng)驗、技術、品牌、營銷網(wǎng)絡和人才上。同時，轉(zhuǎn)變目前個別政府部門只關注旅游業(yè)流入外匯資金的多少，而不重視外國品牌酒店的委托管理、特許經(jīng)營等外資形式的認識偏差。

（三）改善我國的旅游業(yè)投資環(huán)境

目前，我國旅游業(yè)投資環(huán)境并不理想，改善投資環(huán)境是提高旅游業(yè)利用外資規(guī)模和效率的重要措施。首先，要加大對旅游基礎設施的建設，特別是中西部地區(qū)的旅游基礎設施建設，改善外商投資硬環(huán)境。其次，健全外商投資管理體系，改善外商投資軟環(huán)境，主要包括加強各種涉外經(jīng)濟法制建設和知識產(chǎn)權保護等措施。再次，進行投資體制改革，完善我國的投資體制，特別是解決中小旅游企業(yè)融資難問題。第四，建立信息公布制度，增強法律和政策的透明度。第五，提高我國素質(zhì)教育和職業(yè)教育的水平，提供高素質(zhì)的旅游從業(yè)人員，建立靈活高效的旅游勞動力市場。第六，完善對外商直接投資和國內(nèi)引資企業(yè)的服務工作，提高政府部門工作效率，特別是外商投資服務機構的辦事效率。

(四)加強對外資行業(yè)投向和地區(qū)投向的引導

通過國家統(tǒng)一發(fā)布的《指導外商投資方向規(guī)定》和《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》，明確各旅游行業(yè)的外商投資鼓勵或限制政策，增加政策透明度和一致性，以此引導外商投資方向，優(yōu)化旅游業(yè)的外商投資結構。

轉(zhuǎn)變對外資地區(qū)投向的引導?？傮w來講，我國旅游業(yè)對外資的需求是存在差異的，東部地區(qū)需求的是跨國旅游企業(yè)先進的管理、技術，中西部地區(qū)則對資金、技術、管理都存在需求。因此，對外資地區(qū)投向的導向要根據(jù)不同地區(qū)的外資需求分別對待。對于東部地區(qū)而言，重要的是為外資企業(yè)創(chuàng)造一個寬松的投資環(huán)境；而中西部地區(qū)由于市場、基礎設施等不甚理想，外商投資的風險較大，因此除了盡可能的完善的軟硬環(huán)境外，還要給予一定的優(yōu)惠政策，以彌補投資的高風險。

（五）構建中性旅游業(yè)外資政策

逐步取消對外資的優(yōu)惠、歧視和限制政策，貫徹國民待遇原則。大型跨國公司決策者十分重視東道國的宏觀經(jīng)濟政策與投資環(huán)境的穩(wěn)定與完善，對投資的稅收等優(yōu)惠并不十分看重，而對所謂的“歧視性與限制性問題”則十分敏感。因此，應當在對我國現(xiàn)行法律、法規(guī)及各部門規(guī)定中的歧視待遇進行全面調(diào)整的基礎上，最大限度取消和廢止旅游業(yè)領域?qū)ν赓Y所實行的優(yōu)惠政策。

（六）有效防止和降低利用外資中的負面效應

首先，克服本位主義利益驅(qū)動，調(diào)整中央和地方的利益關系。一些地方和企業(yè)領導為了本地區(qū)、本部門和本企業(yè)的利益，甚至受個人私利所驅(qū)動，無視或人為掩蓋利用外資中出現(xiàn)的負效應。中央政府應該調(diào)整政策、完善法律法規(guī)、加強宏觀調(diào)控，有效控制和降低利用外資所產(chǎn)生的負面效應。必須建立有效的針對利用外資方面的監(jiān)控體系，把利用外資的負面效應控制在可承受的限度之內(nèi)，以確保利用外資的質(zhì)量和效益，防范由此引發(fā)的經(jīng)濟社會危機。

其次，對外商在華投資經(jīng)營行為進行有效的監(jiān)管。為應對利用外資中出現(xiàn)的不合理轉(zhuǎn)移價格、避稅等問題，有必要在現(xiàn)行法律法規(guī)中，強化對轉(zhuǎn)移價格和賬務的監(jiān)管。

另外，為應對合資、并購中由于所有者缺位、內(nèi)部人控制、資產(chǎn)評估不準確等導致的國有資產(chǎn)流失問題，努力實現(xiàn)國有資產(chǎn)評估的公正、合理和科學化。在外資并購法中明晰國有資產(chǎn)評估條款、產(chǎn)權交易價格認定、國有資產(chǎn)代理人的行為方式和職能定位等問題。

（作者單位：上海財經(jīng)大學）