建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是黨中央的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略決策，同時(shí)也是內(nèi)蒙古牧區(qū)發(fā)展的一次重要機(jī)遇。為此，內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究中心與內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)院聯(lián)合主辦、牧區(qū)發(fā)展研究院承辦了“內(nèi)蒙古新牧區(qū)建設(shè)研討會(huì)”。參加會(huì)議的內(nèi)蒙古大學(xué)、內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)、內(nèi)蒙古師范大學(xué)、內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)學(xué)院以及各大科研院所的30多位專(zhuān)家學(xué)者在會(huì)上作了精彩發(fā)言?，F(xiàn)將與會(huì)專(zhuān)家的主要觀(guān)點(diǎn)綜述如下：

一、內(nèi)蒙古牧區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)環(huán)境與現(xiàn)狀

（一）牧區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀與問(wèn)題

近年來(lái)，內(nèi)蒙古黨委、政府根據(jù)國(guó)家提出的建設(shè)目標(biāo)，加大了對(duì)“三牧”的支持力度，以生態(tài)建設(shè)為重點(diǎn)，投入巨資加強(qiáng)牧區(qū)的水利、電力、通信、交通、衛(wèi)生以及教育等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)了內(nèi)蒙古牧區(qū)發(fā)展新進(jìn)程，使內(nèi)蒙古牧業(yè)和牧區(qū)發(fā)生了深刻變化，為新牧區(qū)建設(shè)和發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。但是，目前牧區(qū)發(fā)展中仍然存在諸多深層次的矛盾和問(wèn)題，嚴(yán)重制約著內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，新牧區(qū)建設(shè)同時(shí)也成為我區(qū)新農(nóng)村建設(shè)的難點(diǎn)。

1.牧區(qū)生產(chǎn)力發(fā)展的基礎(chǔ)仍然十分脆弱

草原是牧區(qū)發(fā)展生產(chǎn)力的重要載體。內(nèi)蒙古草原的特點(diǎn)是干旱少雨，突出表現(xiàn)為缺水、風(fēng)沙大。過(guò)去由于忽視草原保護(hù)，牧區(qū)牲畜大量超載，草原生態(tài)嚴(yán)重惡化，草地承載能力低。近年來(lái)，在認(rèn)真落實(shí)草原家庭承包制的同時(shí)，大力實(shí)施草原保護(hù)建設(shè)工程和草原牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，牧區(qū)生產(chǎn)力發(fā)展基礎(chǔ)有了很大改善，但總體來(lái)看，這一基礎(chǔ)環(huán)境仍然十分脆弱。從上世紀(jì)60年代以來(lái)的草原面積變化可以發(fā)現(xiàn)，天然草原擁有面積下降10%左右；按可利用面積計(jì)算，在30多年中下降了20%左右。剩余草原的生產(chǎn)力也逐年下降，與50年代相比，產(chǎn)草量下降30%—40%左右。如烏拉特草原由于連年遭受旱災(zāi)、雪災(zāi)，大批牲畜因饑渴、寒冷而倒斃，許多牧民一夜之間成了無(wú)畜戶(hù)，許多蘇木、嘎查已失去生存條件。失去了草原，草原畜牧業(yè)就無(wú)從談起，新牧區(qū)建設(shè)就無(wú)從談起。額爾敦扎布研究員等專(zhuān)家提出，牧區(qū)發(fā)展和生存出現(xiàn)的危機(jī)，牧區(qū)能不能生存、能不能發(fā)展，未來(lái)牧區(qū)還能不能作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)形態(tài)存在，在新農(nóng)村建設(shè)中是值得認(rèn)真重視的問(wèn)題。

2.基層民主制度缺乏科學(xué)、民主決策機(jī)制和環(huán)境

敖仁其研究員重點(diǎn)闡述了基層民主制度方面的問(wèn)題。敖仁其研究員認(rèn)為，政策的落腳點(diǎn)是以嘎查為單位，全體牧民應(yīng)該是嘎查的主要決策者。牧區(qū)建設(shè)等應(yīng)該是由嘎查的全體牧民參與表決程序。如生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目誰(shuí)來(lái)建設(shè)，怎么建設(shè)，牧民應(yīng)有參與決策的權(quán)利，應(yīng)該監(jiān)督建設(shè)過(guò)程。草原保護(hù)措施的制定，如目前的草畜平衡表非常復(fù)雜和格式化，在草場(chǎng)管理和使用過(guò)程中“一刀切”現(xiàn)象也較突出，如何因地制宜，從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，以最佳方式合理劃分草場(chǎng)使用權(quán)方面也存在不少問(wèn)題。建立民主的基層管理制度，至少要重視兩個(gè)方面的問(wèn)題，一是要通過(guò)培訓(xùn)和普及法律知識(shí)，使牧民自身懂得這些原則，二是加大基層行政管理體制的改革力度，建立新的民主管理秩序。

3.牧民自組織與合作經(jīng)濟(jì)問(wèn)題

牧民自組織與合作經(jīng)濟(jì)是未來(lái)新牧區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的重要組織形式。內(nèi)蒙古草原水熱條件差，土層薄，干旱多風(fēng)，生態(tài)環(huán)境十分脆弱，只能輕度和適度利用。我國(guó)北方民族在草原上游牧了幾千年，逐漸發(fā)展成一整套適應(yīng)草原游牧的制度和技術(shù)。游牧是草原畜牧業(yè)的最佳選擇，是經(jīng)過(guò)幾千年考驗(yàn)的、利用草原最經(jīng)濟(jì)、效率最高的經(jīng)營(yíng)方式，被稱(chēng)之為“游牧文化”“生態(tài)文明”?，F(xiàn)在這一文化基礎(chǔ)正在發(fā)生著變化。定居、半定居正在取代一部分游牧方式，家家戶(hù)戶(hù)的草場(chǎng)都圍起來(lái)，難以利用，無(wú)法放牧，丟掉了傳統(tǒng)文化的諸多優(yōu)秀特質(zhì)，出現(xiàn)了小農(nóng)畜牧業(yè)的趨勢(shì)。家庭承包經(jīng)營(yíng)開(kāi)始時(shí)，草場(chǎng)是按人口平均分配的。人口多的戶(hù)，草場(chǎng)相對(duì)多一些。但是子女多的牧戶(hù)承受著越來(lái)越沉重的負(fù)擔(dān)，子女結(jié)婚，另立門(mén)戶(hù)所需住房、牲畜、草場(chǎng)都由父母負(fù)擔(dān)，草場(chǎng)越劃越小、牲畜越分越少。而新分立的牧戶(hù)沒(méi)有基礎(chǔ)，草場(chǎng)小、牲畜少，很難短時(shí)間內(nèi)從困境中擺脫出來(lái)，導(dǎo)致草畜、人畜矛盾尖銳。新牧區(qū)建設(shè)中規(guī)模經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代化生產(chǎn)與傳統(tǒng)的“游牧文化”“生態(tài)文明”的精髓不謀而合，合理的經(jīng)營(yíng)規(guī)模和草場(chǎng)輪牧范圍是社會(huì)主義市場(chǎng)中牧區(qū)發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代化生產(chǎn)的重要基礎(chǔ)。新牧區(qū)建設(shè)中，牧民自組織與合作經(jīng)濟(jì)是牧區(qū)加快發(fā)展生產(chǎn)力和增加牧民收入、改善生產(chǎn)和生活水平的很重要的環(huán)節(jié)。

4.牧民、牧業(yè)、牧區(qū)問(wèn)題

專(zhuān)家們認(rèn)為，能否解決好牧民、牧業(yè)、牧區(qū)問(wèn)題是新牧區(qū)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化過(guò)程中的根本問(wèn)題。牧民、牧業(yè)、牧區(qū)問(wèn)題突出表現(xiàn)為：草原畜牧業(yè)發(fā)展雖快，卻后勁不足；牧區(qū)畜產(chǎn)品雖資源豐富，加工企業(yè)困難重重且整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱；牧區(qū)科技、教育、文化、醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速度相對(duì)較慢，水、電、路、通信等滯后，生活質(zhì)量低，完善的社會(huì)保障機(jī)制和社會(huì)救助體系尚未形成；牧區(qū)雖然地域遼闊， 但基礎(chǔ)設(shè)施差，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱。大城市輻射能力低，小城鎮(zhèn)數(shù)量少、規(guī)模小，對(duì)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)作用微弱；隨著牧區(qū)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，牧區(qū)勞動(dòng)力素質(zhì)較過(guò)去有所提高。但從總體來(lái)看，牧民整體科技文化素質(zhì)和生計(jì)能力還普遍偏低，缺乏對(duì)黨和國(guó)家路線(xiàn)、方針、政策的了解，缺乏對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的了解，缺乏從事新牧業(yè)和非牧產(chǎn)業(yè)的職業(yè)技能，使得牧民對(duì)自然環(huán)境以及政策調(diào)整導(dǎo)致的環(huán)境變化適應(yīng)能力低，在牧區(qū)就業(yè)水平不高，在外部就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力薄弱，就業(yè)空間狹小，因此也直接影響到牧民收入的提高。牧民是建設(shè)牧區(qū)社會(huì)的主體，全面提高牧民素質(zhì)，培養(yǎng)和造就新型農(nóng)牧民是新牧區(qū)建設(shè)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工程。

（二）關(guān)注新牧區(qū)建設(shè)的特殊性

大農(nóng)業(yè)、大農(nóng)村的概念涵蓋著廣大牧區(qū)，但由于牧區(qū)生產(chǎn)方式、生活方式有別于農(nóng)耕文化，與會(huì)專(zhuān)家們呼吁，在新農(nóng)村建設(shè)中要關(guān)注新牧區(qū)建設(shè)的特殊性。

1.牧區(qū)是我國(guó)農(nóng)村體系的特殊形式，牧區(qū)生產(chǎn)、生活方式、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r以及未來(lái)發(fā)展定位與農(nóng)村有著極大的不同，建設(shè)新牧區(qū)的研究應(yīng)為自治區(qū)新農(nóng)村建設(shè)研究中的特殊領(lǐng)域。

2.我國(guó)是草原資源大國(guó)，擁有各類(lèi)天然草原近4億多萬(wàn)公頃，約占國(guó)土面積的40%。內(nèi)蒙古、新疆、西藏、青海為我國(guó)四大牧區(qū)，此外，甘肅、寧夏、四川等省區(qū)畜牧業(yè)在大農(nóng)業(yè)當(dāng)中也占有相當(dāng)大的比重。內(nèi)蒙古13億畝草場(chǎng)，是我國(guó)六大牧區(qū)之一，有24個(gè)牧業(yè)旗，包括半農(nóng)半牧地區(qū)有36個(gè)旗縣，畜牧業(yè)在自治區(qū)大農(nóng)業(yè)當(dāng)中已占到44%。隨著建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村工作的逐步展開(kāi)，新牧區(qū)的建設(shè)也顯得尤為迫切。

3.自治區(qū)新牧區(qū)的建設(shè)是一項(xiàng)艱巨的系統(tǒng)工程。蒙古族、達(dá)斡爾族、鄂溫克族等以畜牧業(yè)為傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)，有著悠久的游牧傳統(tǒng)。草原牧區(qū)大多分布在西北邊陲，是我國(guó)西北部重要的生態(tài)屏障，其生態(tài)效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其生產(chǎn)效益。新牧區(qū)的建設(shè)不僅關(guān)系到牧民、畜牧業(yè)和牧區(qū)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而且關(guān)系到我國(guó)的生態(tài)安全、民族團(tuán)結(jié)和邊疆穩(wěn)定。

4.自治區(qū)的牧區(qū)分布在幾大不同草原生態(tài)類(lèi)型地區(qū)，草原生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性、牧業(yè)生產(chǎn)的布局特點(diǎn)以及建設(shè)與改革中的新問(wèn)題和新矛盾，使得新牧區(qū)的建設(shè)任務(wù)更加艱巨和緊迫，更加具有特殊意義。

二、推進(jìn)新牧區(qū)建設(shè)的若干建議

（一）研究制定新牧區(qū)建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃

專(zhuān)家們建議，自治區(qū)黨委、政府及有關(guān)部門(mén)應(yīng)對(duì)新牧區(qū)建設(shè)進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)調(diào)研和專(zhuān)門(mén)規(guī)劃，對(duì)其特殊性給予足夠的認(rèn)識(shí)。在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，制定專(zhuān)項(xiàng)的《內(nèi)蒙古自治區(qū)新牧區(qū)建設(shè)規(guī)劃綱要》，切合實(shí)際地進(jìn)行新牧區(qū)規(guī)劃建設(shè)。據(jù)此爭(zhēng)取國(guó)家對(duì)新牧區(qū)建設(shè)更具有針對(duì)性的政策支持，從而用足用好國(guó)家公共投入政策和產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)政策，建設(shè)和諧、安定、富足的社會(huì)主義新牧區(qū)。同時(shí)建議，專(zhuān)家學(xué)者們也要深入基層扎扎實(shí)實(shí)開(kāi)展調(diào)查研究，使學(xué)術(shù)界對(duì)牧區(qū)的認(rèn)識(shí)和研究上一個(gè)臺(tái)階，在創(chuàng)建和豐富草原畜牧業(yè)學(xué)科理論的同時(shí)，也要為自治區(qū)新牧區(qū)建設(shè)建言獻(xiàn)策，提供高水平的政策咨詢(xún)。

（二）新牧區(qū)建設(shè)的指標(biāo)體系

內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)的姚風(fēng)桐博士提出了關(guān)于新牧區(qū)建設(shè)綜合指數(shù)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)以供借鑒和討論。指標(biāo)體系根據(jù)國(guó)家新農(nóng)村“經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)村文明、村容整潔、民主管理”的建設(shè)目標(biāo)，大體分解為28個(gè)。（1）經(jīng)濟(jì)發(fā)展：人均GDP、第三產(chǎn)業(yè)增加值比重、消費(fèi)占GDP比重、牧業(yè)從業(yè)人員比重；（2）生活富裕：牧民人均純收入、牧民人均現(xiàn)金收入比重、牧民收入中財(cái)政轉(zhuǎn)移支付收入比重、基尼系數(shù)、恩格爾系數(shù)、計(jì)算機(jī)和電話(huà)等信息通信產(chǎn)品普及率、消費(fèi)支出中教育和新技術(shù)等牧民發(fā)展支出比例、休閑支出比例；（3）鄉(xiāng)村文明：城鎮(zhèn)化水平、養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率、千人科技人員數(shù)、初高中普及率、刑事案件的立案率、計(jì)劃生育達(dá)標(biāo)率、傳統(tǒng)文明繼承率；（4）民主管理：自治制度完善程度、政務(wù)公開(kāi)度、財(cái)務(wù)公開(kāi)度、民主選舉率。在指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)中，考慮到牧區(qū)建設(shè)的特殊性，保留了沒(méi)有與國(guó)家或地方可比性的指標(biāo)。

多數(shù)專(zhuān)家認(rèn)為，新牧區(qū)建設(shè)的指標(biāo)體系與新農(nóng)村建設(shè)的指標(biāo)體系有很多不同之處，特別是如何體現(xiàn)草原生態(tài)的保護(hù)與合理利用開(kāi)發(fā)，民族文化的保護(hù)與創(chuàng)新，新牧民生產(chǎn)生活方式特點(diǎn)等重要關(guān)系方面還有待深入研究。建議政府有關(guān)部門(mén)成立新牧區(qū)建設(shè)指標(biāo)體系課題組，研究制定具操作性的、符合牧區(qū)特點(diǎn)的指標(biāo)體系。

（三）新牧區(qū)建設(shè)的模式

專(zhuān)家們提出，新牧區(qū)建設(shè)不能采取一種模式，要區(qū)分不同類(lèi)型，提出相應(yīng)的建設(shè)和發(fā)展模式，分類(lèi)指導(dǎo)。勃·吉爾格勒教授指出，在新牧區(qū)建設(shè)中要特別注意，不能用單線(xiàn)進(jìn)化論來(lái)統(tǒng)領(lǐng)牧區(qū)建設(shè)工作，不能用農(nóng)學(xué)的理論和方法治理草原。

牧區(qū)大致分純牧區(qū)或大牧區(qū)與半農(nóng)半牧區(qū)兩大類(lèi)。大牧區(qū)中又可以分許多類(lèi)型。其中比較典型的有草甸草原區(qū)和典型草原區(qū)。主要集中在呼倫貝爾市和錫林郭勒盟地區(qū)，以放牧制度為例，大牧區(qū)應(yīng)以劃區(qū)輪牧為主，禁牧休牧為輔；錫林郭勒盟北部、呼倫貝爾市西部等有條件的地區(qū)，可通過(guò)牧民的自組織經(jīng)濟(jì)體恢復(fù)四季輪牧制度。四季輪牧制度根據(jù)北方草原生態(tài)系統(tǒng)特征每一個(gè)季節(jié)可劃區(qū)輪牧，被經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐證明是一種最佳的放牧制度。半農(nóng)半牧業(yè)地區(qū)，積極發(fā)展舍飼、半舍飼集約化畜牧業(yè)或家庭牧場(chǎng)。新牧區(qū)建設(shè)中要尊重牧民的自愿選擇和自組織過(guò)程，尊重牧民在生產(chǎn)模式構(gòu)建中的智慧和原創(chuàng)性，以提高牧區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率，增加投入促進(jìn)增收，加快牧區(qū)社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展和完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為基本任務(wù)，以培育牧民自主經(jīng)營(yíng)為主，提供相應(yīng)的政策引導(dǎo)和相應(yīng)的扶持措施為輔，使新牧區(qū)建設(shè)成為惠及廣大牧民的民心工程。

（四）新牧區(qū)的功能定位

專(zhuān)家們認(rèn)為，新牧區(qū)建設(shè)要把生態(tài)安全放在首位。過(guò)去牧區(qū)發(fā)展的主要功能定位于牧業(yè)生產(chǎn)為主，從現(xiàn)實(shí)與未來(lái)發(fā)展看，牧區(qū)主要功能將轉(zhuǎn)向生態(tài)功能、旅游功能、民族文化的承載功能、科學(xué)研究的原始樣本功能及少量的礦業(yè)資源開(kāi)發(fā)功能。內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)的易津教授就中國(guó)草原地區(qū)的生態(tài)多樣性及保護(hù)現(xiàn)狀進(jìn)行了國(guó)際比較研究，對(duì)牧區(qū)生態(tài)功能發(fā)揮的潛力作了基本估計(jì)。中國(guó)牧區(qū)草原的多樣性保持良好，居世界首位，但保護(hù)現(xiàn)狀較差，利用過(guò)度，原始頂級(jí)群落逐步喪失，次生頂級(jí)群落產(chǎn)生。與之相比，美國(guó)草原生物多樣性較差，物種單一，以次生頂級(jí)群落為主，但保護(hù)的較好。草地類(lèi)型的多樣性是草原旅游、民族文化傳承和科學(xué)研究的基礎(chǔ)，需要我們特殊的關(guān)注。草地礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)功能面臨著許多風(fēng)險(xiǎn)，必須作好開(kāi)發(fā)前的環(huán)境評(píng)估。關(guān)于草地礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)問(wèn)題，與會(huì)專(zhuān)家有不同的觀(guān)點(diǎn)。多數(shù)專(zhuān)家認(rèn)為，應(yīng)保持草地生態(tài)功能的完整性，禁止開(kāi)礦。少數(shù)專(zhuān)家認(rèn)為，礦產(chǎn)資源可以開(kāi)發(fā)，但規(guī)模和速度要嚴(yán)格限制。

（五）正確處理新牧區(qū)建設(shè)中的若干矛盾問(wèn)題

會(huì)議還就新牧區(qū)建設(shè)中的牧區(qū)政府職能與牧民自治形式、新牧區(qū)建設(shè)模式與公共政策重點(diǎn)領(lǐng)域、新牧區(qū)建設(shè)與草原生態(tài)環(huán)境改善、新牧區(qū)建設(shè)中應(yīng)注意的幾大利益主體矛盾等專(zhuān)題進(jìn)行了深入的研討，并在一些問(wèn)題上達(dá)成了共識(shí)。專(zhuān)家們認(rèn)為，應(yīng)從不同角度對(duì)自治區(qū)牧區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀和新牧區(qū)建設(shè)進(jìn)行理性再認(rèn)識(shí)，遵循自然、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的規(guī)律，正確認(rèn)識(shí)游牧文明，科學(xué)治理草原。

蓋志毅教授認(rèn)為，目前我國(guó)牧區(qū)居民利益主體與非牧區(qū)居民利益主體、牧區(qū)工業(yè)利益主體與具有土地所有權(quán)的牧民利益主體、牧區(qū)農(nóng)業(yè)和采集等利益主體與具有土地所有權(quán)的牧民利益主體、不具有土地所有權(quán)的畜牧業(yè)經(jīng)營(yíng)者與具有土地所有權(quán)的牧民、具有土地所有權(quán)的牧民集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部不同利益主體等不同經(jīng)濟(jì)主體矛盾正日益影響著草原生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。在新牧區(qū)建設(shè)中需要給予足夠的關(guān)注。在新牧區(qū)建設(shè)規(guī)劃和計(jì)劃的實(shí)施以及牧區(qū)非牧項(xiàng)目的布局和建設(shè)上，要建立穩(wěn)定的科學(xué)決策的事前評(píng)估機(jī)制，從而真正實(shí)現(xiàn)草原生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的制度安排。在新牧區(qū)建設(shè)中要特別注意尊重廣大牧民的意愿，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制完善合作經(jīng)濟(jì)組織，提高牧民法律意識(shí)，確保牧民的各項(xiàng)合法權(quán)益。