改革開(kāi)放后，隨著中央對(duì)地方的權(quán)力下放和市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，極大促進(jìn)了各地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)合作，其直接結(jié)果是發(fā)展了各地區(qū)政府間的橫向合作。放權(quán)讓利的改革方法使地方政府獨(dú)立利益主體的地位得到鞏固，在經(jīng)濟(jì)生活中的表現(xiàn)越來(lái)越具有“經(jīng)濟(jì)人”特征，這又阻礙了各地區(qū)政府間橫向關(guān)系的發(fā)展，因此必須采取措施加以規(guī)范。

一、規(guī)范地方政府間橫向關(guān)系的必要性

地方政府間橫向關(guān)系主要是指地方政府之間、政府部門之間、各地區(qū)政府之間的關(guān)系，本文所闡述的特指各地區(qū)政府之間的關(guān)系。隨著改革開(kāi)放的不斷深入，地方政府的自主權(quán)力不斷擴(kuò)大，地區(qū)間的聯(lián)系越來(lái)越緊密，省際間經(jīng)濟(jì)合作組織不斷涌現(xiàn)，如西南五省七方經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)、西北五省(區(qū))經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)、蘇浙滬省(市)座談會(huì)、泛珠三角區(qū)域合作與發(fā)展論壇等。地方政府間橫向關(guān)系如何定位成為各級(jí)地方政府的主動(dòng)渴求。對(duì)此，國(guó)內(nèi)許多著名學(xué)者都有論述，但絕大多數(shù)都把聚焦點(diǎn)集中于中央與地方政府之間的關(guān)系，對(duì)地方政府間橫向關(guān)系協(xié)調(diào)問(wèn)題的研究則很少。因此理順和發(fā)展各地區(qū)政府之間的橫向關(guān)系，對(duì)推動(dòng)我國(guó)地方政府間關(guān)系的健康發(fā)展具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義，亟需加強(qiáng)研究。

針對(duì)我國(guó)地方政府間橫向關(guān)系的現(xiàn)狀，本文要解決的問(wèn)題是：如何分析各個(gè)地方政府進(jìn)行區(qū)域合作的基點(diǎn)，如何通過(guò)具體措施、基本原則和新的分析視角的合理設(shè)計(jì)來(lái)達(dá)到一種既能滿足各方需求，又能滿足易于實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化要求的地方政府行為的約束機(jī)制。

二、地方政府間橫向關(guān)系發(fā)展中的制約因素分析

在傳統(tǒng)的高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，實(shí)行以“條條”為主的集中統(tǒng)一管理體制，地方政府完全從屬于中央政府，這一時(shí)期政府間橫向關(guān)系的基本特點(diǎn)是縱向主導(dǎo)、橫向阻隔，會(huì)產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)，但極少有合作，更沒(méi)有合作機(jī)制。政府間橫向幾乎不存在直接關(guān)系，只是偶爾有些公務(wù)往來(lái)，如“西料東運(yùn)”“南糧北調(diào)”。盡管其間有過(guò)一些調(diào)整，但在改革開(kāi)放之前基本上維持了這種格局，這在很大程度上阻礙了橫向的地方政府間關(guān)系的發(fā)展。改革開(kāi)放以后，隨著中央對(duì)地方的權(quán)力下放和市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，極大促進(jìn)了各地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)合作，發(fā)展了各地區(qū)政府間的橫向合作。

有學(xué)者指出，以經(jīng)濟(jì)協(xié)作為基礎(chǔ)的地方政府間的橫向合作，不僅有利于本地和本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且也有利于減緩地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，從而推動(dòng)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，地方政府間合作的發(fā)展是符合中國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展潮流的，是具有積極意義的。但是放權(quán)讓利的改革方法使地方政府獨(dú)立利益主體的地位得到鞏固，在經(jīng)濟(jì)生活中的表現(xiàn)越來(lái)越具有“經(jīng)濟(jì)人”特征，這又阻礙了各地區(qū)政府間橫向關(guān)系的發(fā)展。首先，地方政府在區(qū)域分工貿(mào)易、區(qū)域要素流動(dòng)和區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方面實(shí)施地方保護(hù)主義。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步趨于成熟的今天，各地區(qū)在經(jīng)濟(jì)上存在著一定的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。一些地方政府出于自身利益的考慮，在行政區(qū)范圍內(nèi)構(gòu)筑了自我封閉、自我配套的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體系，人為地進(jìn)行“超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制性”封鎖。主要表現(xiàn)為有意識(shí)地限制生產(chǎn)要素的跨行政區(qū)自由流動(dòng)，人為分割要素市場(chǎng)，使區(qū)域性有序的、競(jìng)爭(zhēng)的統(tǒng)一市場(chǎng)難以形成。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，行政區(qū)域基本是各自為政，缺乏系統(tǒng)的地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃，工業(yè)生產(chǎn)門類齊全自成體系，造成重復(fù)建設(shè)和地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同等。地方保護(hù)主義使區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展有悖于區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展方向，加強(qiáng)了地方政府間相互分離的趨勢(shì)以及地方政府對(duì)中央政府的離心傾向，成為危及整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定與協(xié)調(diào)發(fā)展的潛在因素。其次，區(qū)域間公共物品供給不足和公共事務(wù)治理缺位問(wèn)題迫切需要協(xié)調(diào)好地方政府間關(guān)系。社會(huì)的發(fā)展使政府管理的事務(wù)日趨復(fù)雜，各級(jí)政府常常面臨許多需要聯(lián)合起來(lái)共同解決的問(wèn)題。各個(gè)地方政府追求自身利益的最大化決定了搭便車和“公用地的悲劇”出現(xiàn)。再次，在處理地方政府和企業(yè)的關(guān)系以及地方政府的經(jīng)濟(jì)職能定位上，也需要規(guī)范地方政府間關(guān)系，改變“政府供給主導(dǎo)型制度變遷方式”。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，地方政府的經(jīng)濟(jì)職能主要是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造良好的市場(chǎng)環(huán)境和投資環(huán)境，提供公共物品與服務(wù)，盡量避免或減少直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)。在體制轉(zhuǎn)型時(shí)期，中央政府對(duì)企業(yè)的直接干預(yù)減少了，但地方政府出于自身利益的考慮，對(duì)企業(yè)的直接干預(yù)卻增加了。因此要實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，必然要求把管理型政府變?yōu)榉?wù)型政府，推進(jìn)政企關(guān)系規(guī)范化。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的沖突存在與條塊分割的政府管理體制分不開(kāi)，更與當(dāng)前地方政府間缺乏交流與合作有著直接的關(guān)聯(lián)，這一點(diǎn)在學(xué)術(shù)界已達(dá)成共識(shí)。與此同時(shí)人們開(kāi)始反思地方政府間交流與合作這一目標(biāo)的合理性問(wèn)題，是不是地方政府間交流與合作越充分越好，是不是地方政府間的交流與合作能解決當(dāng)前地方政府間橫向關(guān)系的一切問(wèn)題。從目前的實(shí)際情況來(lái)看，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的阻礙因素仍然存在，比如以中心城市為基礎(chǔ)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)圈的建立有可能對(duì)周圍地區(qū)造成“空吸”現(xiàn)象，甚至在很多時(shí)候是聚集效應(yīng)大于輻射效應(yīng)，形成了人才、資源逐漸向中心城市集中，造成周邊地區(qū)發(fā)展相對(duì)遲緩的“空吸”現(xiàn)象。由于中國(guó)缺乏有權(quán)威的上級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，國(guó)家控制力在區(qū)域經(jīng)濟(jì)層面上出現(xiàn)調(diào)控“真空”，很難排解行政區(qū)劃造成的利益沖突，省份經(jīng)濟(jì)空間格局一直難以突破，甚至出現(xiàn)“板結(jié)化”傾向等現(xiàn)象。

三、地方政府間橫向關(guān)系規(guī)范化的具體途徑

對(duì)地方政府間橫向關(guān)系發(fā)展中出現(xiàn)的矛盾與沖突，浙江大學(xué)的陳國(guó)權(quán)和李院林將政府間關(guān)系的良性發(fā)展途徑概括為“競(jìng)合式一體化”。“競(jìng)合式一體化”是競(jìng)爭(zhēng)與合作相容的一體化，競(jìng)爭(zhēng)，應(yīng)該是有利于提升合作水平和合作層次的競(jìng)爭(zhēng)；合作，應(yīng)當(dāng)是兼容競(jìng)爭(zhēng)的合作。其認(rèn)為在現(xiàn)有的條件下，“競(jìng)合式一體化”的地方政府間橫向關(guān)系應(yīng)是既現(xiàn)實(shí)又理想的制度選擇，將為理順并重塑地方政府間橫向關(guān)系提供一種比較新穎的方式。本文認(rèn)為，地方政府間橫向關(guān)系規(guī)范化是對(duì)“競(jìng)合式一體化”范式下政府間關(guān)系的規(guī)范化。

政府競(jìng)爭(zhēng)，源于布雷頓強(qiáng)調(diào)的“競(jìng)爭(zhēng)性政府”概念。而具體到我國(guó)地方政府競(jìng)爭(zhēng)，劉漢屏則明確地將地方政府競(jìng)爭(zhēng)定義為“一個(gè)國(guó)家內(nèi)部不同行政區(qū)域地方政府之間提供公共物品，吸引資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素而在投資環(huán)境、法律制度、政府效率等方面開(kāi)展的跨區(qū)域政府間的競(jìng)爭(zhēng)。”從提升地方政府競(jìng)爭(zhēng)力的角度講，我們提出一些新的政策建議:

（一）制度創(chuàng)新和地方政府競(jìng)爭(zhēng)秩序的重塑

諾斯認(rèn)為制度決定著一種經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)結(jié)構(gòu)、決策結(jié)構(gòu)、信息結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行方式，從而決定著經(jīng)濟(jì)變化的走向，是增長(zhǎng)、停滯還是衰退。在實(shí)際經(jīng)濟(jì)過(guò)程中，政府間的制度競(jìng)爭(zhēng)形式之一為規(guī)則競(jìng)爭(zhēng)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)地方保護(hù)主義盛行，許多地方保護(hù)主義行為都屬于規(guī)則競(jìng)爭(zhēng)行為。因此重建地方政府競(jìng)爭(zhēng)秩序，必須從以地方保護(hù)主義為策略的封閉式競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向開(kāi)放式的制度創(chuàng)新為基礎(chǔ)的制度競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)制度創(chuàng)新來(lái)吸引資源、技術(shù)創(chuàng)新、促進(jìn)增長(zhǎng)，而不是通過(guò)地方保護(hù)主義來(lái)維持增長(zhǎng)。同時(shí)加快區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法規(guī)體系的建立，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律，制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展法、反地區(qū)壟斷法等相關(guān)法律，從而為區(qū)域經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的良性發(fā)展提供實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

（二）完善跨行政區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施供給，促進(jìn)區(qū)域空間融合

各級(jí)地方政府以公路建設(shè)為重點(diǎn)，全面加強(qiáng)鐵路、機(jī)場(chǎng)、內(nèi)河航運(yùn)、通信、廣播電視和城市基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)。這些基礎(chǔ)設(shè)施的完善，無(wú)疑會(huì)加速資源的流動(dòng)，促進(jìn)地域經(jīng)濟(jì)綜合開(kāi)發(fā)與協(xié)同發(fā)展。但各地在GDP、財(cái)政收入、就業(yè)等指標(biāo)的驅(qū)使下，每個(gè)省、市、縣都力圖建立大而全、小而全的經(jīng)濟(jì)體系，把產(chǎn)業(yè)鏈的全部鏈條都囊括到本地區(qū)來(lái)，從而客觀上形成了“諸侯經(jīng)濟(jì)”的局面。為了使各個(gè)地區(qū)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，應(yīng)著力采取以下措施：一是協(xié)同整合產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)。二是按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，制定系統(tǒng)的地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃，打破行政的、省區(qū)的界限，為跨省區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、統(tǒng)一市場(chǎng)的形成以及跨省區(qū)橫向經(jīng)濟(jì)的聯(lián)合與協(xié)作奠定基礎(chǔ)。三是努力構(gòu)建互通互連、共享共建、網(wǎng)絡(luò)化的“都市圈”基礎(chǔ)設(shè)施體系。

（三）利用地區(qū)差異，找準(zhǔn)域間利益的結(jié)合點(diǎn)

各個(gè)地方政府要想通過(guò)合作實(shí)現(xiàn)共贏，就要處理好區(qū)域利益與地方利益的關(guān)系。由于資金來(lái)源、利益分配和征地拆遷退賠負(fù)擔(dān)等地區(qū)間利益協(xié)調(diào)很難落實(shí)，使行政區(qū)交界地帶成為地方政府不愿管的“真空地帶”，造成位于區(qū)域交界地區(qū)的生態(tài)環(huán)境整治和一些大型區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的協(xié)同建設(shè)等處在互相分割狀態(tài)，增加了區(qū)際經(jīng)濟(jì)運(yùn)行交易成本。國(guó)內(nèi)外區(qū)域合作的歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，加強(qiáng)區(qū)域合作，必須確立和信守“互利共贏、共同發(fā)展”的合作宗旨，通過(guò)找準(zhǔn)域間合作和聯(lián)動(dòng)的基點(diǎn)來(lái)促進(jìn)區(qū)域資源互補(bǔ)，推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)重組，優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局和發(fā)展環(huán)境，在聯(lián)合協(xié)作中達(dá)到互利共贏的最佳目的。

地方政府競(jìng)爭(zhēng)行為之所以會(huì)帶來(lái)整體的效率損失，使雙方陷入“囚徒困境”，是因?yàn)槊恳粋€(gè)地方政府都追求自身的利益最大化，是一種非合作的博弈，其結(jié)果只能是“雙虧”。如果雙方加強(qiáng)交流與合作，則會(huì)取得“雙贏”。目前首先要解決以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：

1．建立健全規(guī)范各級(jí)政府行為的法律、法規(guī)，增加約束。由于政策不具有連續(xù)性和穩(wěn)定性，區(qū)域政策的制定和實(shí)施往往需要一個(gè)相對(duì)權(quán)威、穩(wěn)定和連續(xù)的法律環(huán)境。鑒于此，有必要制定政府間關(guān)系法、地方政府職能法、區(qū)域規(guī)劃法等，對(duì)各級(jí)政府的職能、權(quán)限、機(jī)構(gòu)的組織體系以及政府行為的方式和程序等進(jìn)行合理的設(shè)定，并通過(guò)法律加以規(guī)范化，使各級(jí)政府的權(quán)力和職能依法設(shè)定，行為方式和行為程序能依法運(yùn)作。

2．組建跨行政區(qū)的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。成立跨行政區(qū)的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作在區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、政策協(xié)商、聯(lián)系溝通、信息服務(wù)等方面的工作。但所成立的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)必須構(gòu)建在超行政區(qū)權(quán)力的機(jī)構(gòu)框架之內(nèi)，以保證真正能起到組織協(xié)調(diào)的作用。

3．利用社會(huì)資本理論規(guī)避地方政府經(jīng)濟(jì)行為短期化，為規(guī)范地方政府間橫向關(guān)系提供參考。要?jiǎng)?chuàng)造與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化相適應(yīng)的社會(huì)資本，具體內(nèi)容包括：重建信任關(guān)系、重建社會(huì)協(xié)調(diào)的共識(shí)性規(guī)范以及重建社會(huì)成員的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)三大相互關(guān)聯(lián)的部分。通過(guò)重建信任關(guān)系來(lái)約束地方官員的行為，可以通過(guò)兩個(gè)基本的途徑：內(nèi)在制度與外在制度的建設(shè)。前者主要是指加強(qiáng)官員道德建設(shè)，通過(guò)喚醒官員的行政良心來(lái)激勵(lì)官員自主做出公共利益取向的政策。后者是來(lái)自于外部因素的控制，主要是通過(guò)立法和規(guī)劃來(lái)推進(jìn)區(qū)域間的協(xié)調(diào)。武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心的曹祥濤認(rèn)為我國(guó)社會(huì)協(xié)調(diào)呈“啞鈴型”，也就是說(shuō)一端是政府，另一端是個(gè)人和家庭，獨(dú)缺中間組織。重建社會(huì)協(xié)調(diào)的共識(shí)性規(guī)范關(guān)鍵問(wèn)題是在我國(guó)政府和個(gè)人之間構(gòu)建一個(gè)中間結(jié)構(gòu)組織：社區(qū)和公民組織，使人們的行動(dòng)自覺(jué)地按照共同的規(guī)范和互惠的原則行動(dòng)，使誠(chéng)信成為每個(gè)成員共同遵守的道德規(guī)范。社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的范圍往往只局限在區(qū)域之內(nèi)，一旦擴(kuò)大社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的范圍，就會(huì)減少與區(qū)域外進(jìn)行信息、知識(shí)交流或資源交換的機(jī)會(huì)，反而會(huì)使社會(huì)資本下降。這些問(wèn)題如果長(zhǎng)期得不到解決就會(huì)導(dǎo)致社會(huì)信任的喪失，政府權(quán)威的下降，社會(huì)不公平感的蔓延，個(gè)人與社會(huì)進(jìn)一步疏離等諸多問(wèn)題的產(chǎn)生。良好的人際關(guān)系和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)可以把“公用地的悲劇”變?yōu)椤肮玫氐姆睒s”。

（作者單位：內(nèi)蒙古大學(xué)公共管理學(xué)院）