[摘要】公民參與能力的高低是判斷民主程度的最真實(shí)和最直接的標(biāo)準(zhǔn)?？傮w上看，我國(guó)公民參與能力較低，為此，必須為公民參與提供良好的社會(huì)環(huán)境，保障和擴(kuò)大公民的民主權(quán)利，建立健全公民參與的制度體系，使公民在參與的實(shí)踐中提高能力。

【關(guān)鍵詞】我國(guó)公民；參與能力；培養(yǎng)和提高

【中圖分類號(hào)】

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】1002-7408(2006)10-0060-04

公民參與是現(xiàn)代民主政治的基礎(chǔ)和核心。改革開放二十多年來，我國(guó)公民參與有了很大的發(fā)展’，與改革開放前相比顯現(xiàn)出很大特點(diǎn)：一是公民參與是依法參與；二是公民參與的范圍大大拓展，包括“管理國(guó)家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、管理社會(huì)事務(wù)”；三是公民參與的途徑和形式多種多樣。但橫向比，尤其是從“治理”和“善治”的要求看，我國(guó)公民參與水平整體上處于較低水平，其中一個(gè)重要的原因即公民參與能力較低。

一、公民參與能力的涵義及其意義

公民參與能力最初是指公民的政治參與能力，即公民對(duì)于一項(xiàng)政府決策的政治影響和參與的程度。20世紀(jì)80年代以來，民主政治日益由政治民主向行政民主發(fā)展，公民參與能力也由政治參與能力擴(kuò)展到行政參與能力。因此，公民參與能力指的是公民的政治參與能力和行政參與能力：美國(guó)現(xiàn)代政治學(xué)家阿爾蒙德把公民能力劃分為公民的主觀能力和客觀能力。所謂公民的主觀能力，是指公民對(duì)自已影響和參與政府決策、參與行政的能力的認(rèn)知、情感和態(tài)度。公民的主觀能力是公民參與的心理因素或心理基礎(chǔ)。公民的客觀能力是指公民影響和參與政府決策、參與行政的實(shí)際能力。公民參與的主觀能力和客觀能力是相輔相承的，主觀能力是客觀能力的基礎(chǔ)和前提，如果僅有客觀能力而不具備主觀能力，公民參與的行為就無法產(chǎn)生，而如果僅有主觀能力而無客觀能力，則公民參與的行為及參與效果都會(huì)受到很大影響。雖然公民的主觀能力并不等于對(duì)政府活動(dòng)的實(shí)際影響，但是，這種主觀能力仍然是非常重要的，具體講：第一，在民主政治中，公民對(duì)民主的認(rèn)知、情感和態(tài)度是民主政治的心理基礎(chǔ)，如果公民對(duì)自己的影響和參與缺乏信心，他就失去了表達(dá)意見和參與行動(dòng)的動(dòng)力。第二，一個(gè)主觀上有能力的公民更有可能成為一個(gè)積極的公民。如果一個(gè)人相信他具有本身就會(huì)影響到政府的決策，影響到政府政治系統(tǒng)。如果決策者相信公民影響力的存在，即使公民沒有采取行動(dòng)，決策者在制定政治時(shí)也會(huì)考慮到這種影響，避免引發(fā)矛盾：因此。提高公民參與能力必須同時(shí)提高公民參與的主觀能力和客觀能力。公民參與能力的高低是判斷民主程度的最真實(shí)和最直接的標(biāo)準(zhǔn)。

二、我國(guó)公民參與能力低的原因分析

1、經(jīng)濟(jì)因素。一般而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公民政治參與呈正相關(guān)關(guān)系。這表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展為公民參與提供機(jī)會(huì)和條件。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展增加了國(guó)民財(cái)富，提高了教育程度，為人們提供了在社會(huì)地位較高的職業(yè)中就業(yè)的機(jī)會(huì)，使得人們有更多的時(shí)間和物質(zhì)保障去進(jìn)行政治參與活動(dòng)，使人們的參與意識(shí)和參與能力得到增強(qiáng)。二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來社會(huì)利益關(guān)系的變化，從而推動(dòng)公民訴諸政治參與來維護(hù)并實(shí)現(xiàn)自身的利益。改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總量的提高是舉世公認(rèn)的事實(shí)，但同發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)滯后，客觀上限制了公民參與的物質(zhì)條件，這是影響公民總體參與水平及影響公民參與能力的一個(gè)基礎(chǔ)性因素。

2、社會(huì)歷史文化因素。公民參與國(guó)家和社會(huì)事務(wù)管理是一種政治行為，必然受到一定社會(huì)和政治文化及意識(shí)形態(tài)的影響。政治文化影響甚至決定公民參與行為的指向方式和程度。我國(guó)長(zhǎng)達(dá)二千多年的封建主義政治文化中的“官本位”、“權(quán)威崇拜”、“與世無爭(zhēng)”、“清官”情結(jié)、臣民意識(shí)等政治心理，至今影響著人們的政治觀念和政治行為，公民普遍缺乏民主意識(shí)和參政議政能力。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，公民自發(fā)產(chǎn)生了日益強(qiáng)烈的民主意識(shí)，但這種自發(fā)產(chǎn)生的民主意識(shí)具有零碎、多向、復(fù)雜的特點(diǎn)，水平和層次比較低，而且我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型過程，社會(huì)中存在的公共權(quán)力的異化以及涉及政治、制度文化社會(huì)倫理等各個(gè)層面的腐敗等也影響著公民的參與熱情從而影響公民的參與能力。

3、制度因素。公民參與不論是作為一種民主機(jī)制，還是作為一種社會(huì)協(xié)調(diào)治理的方式，關(guān)鍵在于其運(yùn)作的制度化和程序化。政治參與和行政參與的合法化、規(guī)范化需要制度保障，制度本身界定了公民參與的資格、形式、范圍等方面的內(nèi)容：目前我國(guó)公民參與的制度性供給不足，成為影響公民參與及其參與能力提高的一個(gè)重要因素，造成我國(guó)目前公民參與的制度性供給不足的原因主要有以下幾點(diǎn)：一是建國(guó)之初對(duì)公民參與公共管理的制度性認(rèn)識(shí)不足，有公民參與國(guó)家管理的法律而無相關(guān)的制度?，F(xiàn)實(shí)中，公民參與成為行政機(jī)關(guān)對(duì)公民的恩賜。二是現(xiàn)實(shí)生活中公民參與行為的缺乏，使我國(guó)制度的建立在一定程度上缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的有效補(bǔ)給，造成制度建設(shè)的粗糙。三是具體行政機(jī)關(guān)對(duì)公民參與公共管理的必要性、重要性認(rèn)識(shí)不足，對(duì)制度性建設(shè)沒有投入應(yīng)有的精力和人力資源支持，影響了公民參與制度建設(shè)的質(zhì)量和速度。

此外，由于我國(guó)公民參與發(fā)展的經(jīng)歷和經(jīng)驗(yàn)非常有限，近代中國(guó)民主政治的艱難歷程和“文革”中民主政治的逐步失落，使中國(guó)民主政治的歷程及公民的參與能力受到極大影響。而且，隨著社會(huì)和科技的快速發(fā)展，社會(huì)事務(wù)管理尤其是決策過程，呈現(xiàn)日益復(fù)雜化和專業(yè)化的趨勢(shì)，由于我國(guó)公民平均受教育程度不高，許多公民因缺乏相關(guān)的知識(shí)、技能而無法參與，這也從一個(gè)側(cè)面凸顯出參與能力弱的問題。

三、全面提高我國(guó)公民的參與能力

1、提高公民參與的主觀能力。提高公民參與的主觀能力的重要內(nèi)容是培養(yǎng)公民的主體意識(shí)。公民的主體意識(shí)是公民的基礎(chǔ)性和根據(jù)性意識(shí)，公民只有意識(shí)到自己的主體地位和主體性，才能意識(shí)到作為主體而應(yīng)有的權(quán)利與承擔(dān)的責(zé)任；才會(huì)有能動(dòng)的政治參與意識(shí)，并外化為政治參與活動(dòng)。培養(yǎng)公民的主體意識(shí)具體講包括：

第一，培養(yǎng)公民的權(quán)利意識(shí)：公民的權(quán)利意識(shí)是公民主體意識(shí)的具體化，是公民主體的權(quán)利在觀念中的反映。其基本內(nèi)容包括：一是認(rèn)識(shí)和理解依法享有的權(quán)利及其價(jià)值；二是公民掌握如何有效行使與捍衛(wèi)這些權(quán)利的方式；三是公民自覺地把行使公民權(quán)利的行為規(guī)約于法律規(guī)范之中，以免損害其他主體的合法權(quán)利：公民的權(quán)利意識(shí)是主體意識(shí)存在的邏輯條件和參與意識(shí)生成的邏輯前提。公民形成了自覺的權(quán)利意識(shí)，才能真切地意識(shí)到自己的主體地位，才會(huì)有主動(dòng)踐行其公民權(quán)利的參與意識(shí)和參與行為。

第二，培養(yǎng)公民的參與意識(shí)。公民參與意識(shí)是公民能動(dòng)地實(shí)現(xiàn)其權(quán)利和主體性的政治參與行為在觀念中的反映。公民參與意識(shí)的價(jià)值在于外化為自覺的參與活動(dòng)，并對(duì)公共權(quán)力運(yùn)行的方向、過程和結(jié)果發(fā)生現(xiàn)實(shí)的影響。公民的參與意識(shí)越普遍、越自覺，參與的行為就越廣泛、越深入。

第三，培養(yǎng)公民的平等意識(shí)。公民的平等意識(shí)既是公民基本價(jià)值要求在觀念中的表現(xiàn)，也是社會(huì)主義民主政治的基本生存條件在公民意識(shí)中的反映。平等意識(shí)的基本內(nèi)容是：公民主體地位的平等、公民依法享有的權(quán)利的平等、公民參與政治機(jī)會(huì)和條件的平等。

第四，培養(yǎng)公民的法治意識(shí)。公民的法治意識(shí)實(shí)質(zhì)上是民主自保機(jī)制在公民觀念中的反映，這也是一種主體意識(shí)在公民觀念中的反映。公民的法治意識(shí)包括：自覺認(rèn)同和尊重法律、自覺守法、自覺依法抵制他人的違法行為：公民只有形成了自覺的法治意識(shí)，并普遍見之于行動(dòng)，才能形成良好的法治環(huán)境，保證社會(huì)主義民主政治的根本性質(zhì)和有序運(yùn)行，促進(jìn)公民參與的有序和合法進(jìn)行。

第五，培養(yǎng)公民的責(zé)任意識(shí)：公民的責(zé)任意識(shí)也是其主體性的一種觀念形態(tài)的反映。當(dāng)公民享有權(quán)利的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起應(yīng)有的責(zé)任?，F(xiàn)代社會(huì)，每一個(gè)公民對(duì)社會(huì)和諧健康發(fā)展都負(fù)有不可推卸的責(zé)任。天下興亡，匹夫有責(zé)，是中華民族的優(yōu)秀傳統(tǒng)，但是，在傳統(tǒng)社會(huì)，由于個(gè)體完全被埋沒于群體之中，群體責(zé)任又太過于龐大和沉重，使得民眾在太多要盡的責(zé)任和太少盡責(zé)的能力之間形成巨大的反差，其結(jié)果是由于個(gè)體責(zé)任目標(biāo)的模糊及日常生活中的明確的責(zé)任主體的缺位，使公民的責(zé)任意識(shí)談漠。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，社會(huì)主義民主政治的逐步形成，公民逐步具有了充分的個(gè)體自由和權(quán)利，這使責(zé)任意識(shí)的培養(yǎng)具備了可能性，同時(shí)也成為一種必要。因?yàn)橹挥挟?dāng)公民普遍具有責(zé)任意識(shí)，公民的參與行為才會(huì)更加自覺和有效，在自覺和有效的參與中其參與能力才會(huì)逐步提高。

2、提高公民參與的客觀能力：提高公民參與的客觀能力即提高公民的實(shí)際參與能力。具體講包括以下三種能力：一是認(rèn)知能力，即對(duì)公共決策實(shí)質(zhì)的認(rèn)知能力；二是程序能力。程序能力是關(guān)于“游戲規(guī)則”的能力，主要包括兩方面能力，一方面是知識(shí)和策略技能，即發(fā)現(xiàn)公共決策程序和運(yùn)用程序的能力。另一方面是按照一個(gè)人自己的標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)政府官員和其他參與者的能力；三是習(xí)慣性能力。這種能力不是關(guān)于知識(shí)的能力，而是關(guān)于感覺義務(wù)的能力。

3、提高公民參與能力的對(duì)策思考。公民的參政議政能力不可能自發(fā)產(chǎn)生，成功的公民參與除了個(gè)人能夠認(rèn)識(shí)到公民資格的重要性，對(duì)公共事務(wù)具有敏感性等，還需要整個(gè)社會(huì)和政府的支持和配合：

首先，公民參與及其能力的提高需要良好的社會(huì)環(huán)境。

(1)不斷完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。增強(qiáng)公民參與的物質(zhì)基礎(chǔ)，為公民參與及其能力的提高提供良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，使得平等、自由、公平、誠(chéng)信等觀念深入人心，多種經(jīng)濟(jì)成份的共同發(fā)展，利益的多元化，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制在社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的建立，行業(yè)協(xié)會(huì)的成立等，這些社會(huì)因素構(gòu)成了催生與萌發(fā)公民主體意識(shí)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。實(shí)踐證明，我國(guó)的改革開放促使了公民參與意識(shí)的提高，公民參與意識(shí)的增強(qiáng)又大大推進(jìn)了改革開放的發(fā)展，兩者的互動(dòng)，使中國(guó)的社會(huì)面貌和人民的精神面貌都發(fā)生了巨大的變化，我們只有堅(jiān)持改革開放，不斷完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，才能為公民能力及其素質(zhì)的提高提供沃土。

(2)加強(qiáng)執(zhí)政黨的民主建設(shè)，以黨的民主帶動(dòng)整個(gè)國(guó)家的民主政治建設(shè)，為培養(yǎng)和提高公民參與能力及其素質(zhì)提供良好政治環(huán)境。

(3)政府和公民均應(yīng)轉(zhuǎn)變思想觀念，形成公民參與的良好的思想環(huán)境。政府部門要堅(jiān)決破除給予公民參與權(quán)是行政機(jī)關(guān)“恩賜”的思想。不管是資本主義國(guó)家“主權(quán)在民”原則還是社會(huì)主義國(guó)家的“一切權(quán)力屬于人民”的原則都充分體現(xiàn)公民具有參與國(guó)家管理權(quán)利的憲政精神。行政機(jī)關(guān)本身的權(quán)力是人民賦予的，沒有人民的授權(quán)，就沒有公共權(quán)力的存在，行政機(jī)關(guān)作為人民治理國(guó)家的“代理人”無權(quán)剝奪公民參與公共管理的權(quán)利，更談不上“恩賜”。政府及其領(lǐng)導(dǎo)成員必須樹立正確觀念，真正把吸收公民參與看成一種責(zé)任、義務(wù)，看成是優(yōu)化政府行為的必由途徑，同時(shí)，身體力行地實(shí)踐這一理念．主動(dòng)為公眾創(chuàng)造環(huán)境和條件，主動(dòng)提供給公眾更多的參與機(jī)會(huì)。

另一方面，公民必須不斷增強(qiáng)參與的責(zé)任感和對(duì)參與的認(rèn)識(shí)水平，樹立強(qiáng)烈的參與意識(shí)和參與型的思想觀念，這種思想觀念的樹立一方面靠外部力量的推動(dòng)，同時(shí)公民亦應(yīng)發(fā)揮其主觀能動(dòng)性，努力培養(yǎng)主體意識(shí)。

(4)大力發(fā)展科學(xué)文化教育事業(yè)，為公民參與及其能力的提高提供良好的文化環(huán)境。文化是制度之母，民主和法治是外在的制度體系，它們需要內(nèi)在而無形的公民文化相適應(yīng)。為此，必須培育和傳播以體現(xiàn)公民參與意識(shí)、主體意識(shí)為主旋律的公民文化：因此，在社會(huì)的宣傳教育方面，要著重加強(qiáng)新聞?shì)浾摰囊龑?dǎo)，使公民正確認(rèn)識(shí)自己的權(quán)利和自由，塑造獨(dú)立的政治人格；加大公民文化的宣傳與教育，讓公眾真正充分了解政治體系，提高公民對(duì)政治體系的信賴感和支持程度，使公民對(duì)參政議政的理解由朦朧走向自覺，以此提高公民的參與意識(shí)和主體意識(shí)。同時(shí)，要大力發(fā)展教育事業(yè)，增加公民受教育機(jī)會(huì)提高公民素質(zhì)。要實(shí)行教育理念的變革和教育制度的創(chuàng)新，適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的趨向把教育重點(diǎn)轉(zhuǎn)向?yàn)榕囵B(yǎng)合格或優(yōu)秀的公民服務(wù)，在學(xué)校教育中大力進(jìn)行公民文化的教育。

其次，保障和擴(kuò)大公民民主權(quán)利，使公民在行使權(quán)利中提高其參與能力。民主政治的發(fā)展表明，公民能力的發(fā)展大體上與公民權(quán)利的擴(kuò)大同步進(jìn)行。我國(guó)憲法和法律規(guī)定了公民眾多的民主權(quán)利，但由于種種原因，很多權(quán)利得不到保障，不能落實(shí)。如公民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，現(xiàn)實(shí)中常常由于選舉程序不夠民主，因而缺乏實(shí)質(zhì)性和有效性。再如公民的知情權(quán)，往往受制于暗箱操作。公民所擁有的憲法和法律規(guī)定的民主權(quán)利在現(xiàn)實(shí)中被虛置，所形成的巨大落差，嚴(yán)重挫傷了公民參與的廣泛性和主動(dòng)性，限制了公民能力的提高。因此。必須加快我國(guó)民主法治建設(shè)的步伐，切實(shí)落實(shí)和保障公民法定的參政議政權(quán)利，并逐步擴(kuò)大公民的其他民主權(quán)利，才能有效提高公民的參與意識(shí)、主體意識(shí)，才能提高公民的參與能力。

再次，建立健全公民參與的制度體系，使公民在有效參與的實(shí)踐中提高能力。公民的參與能力在有效的參與實(shí)踐中才能得到較大的鍛煉和提高。良好而有效的公民參與取決于下述幾個(gè)相互影響的基本要件：一是公民的主體性；二是知情的公民；三是有效健全的參與系統(tǒng)。而有效的參與系統(tǒng)(或制度體系)應(yīng)包括參與的制度、規(guī)范的參與程序及順暢的參與渠道。

(1)健全參與制度。十一屆三中全會(huì)以來，我國(guó)已初步建立了公民參與國(guó)家事務(wù)的制度體系。除人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度外，還逐步建立了選舉制度、聽證制度、信息公開制度、公民參與立法制度以及公民批評(píng)建議制度等。但是勿庸諱言，目前我國(guó)公民參與的法律和制度還很不完善。而且已有制度在具體施實(shí)和執(zhí)行過程中還存在著這樣或那樣的偏頗。為此，在提高公民參與的制度化水平方面一是要完善和落實(shí)已有的具體制度，二是要不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新，積極探索公民參與的切實(shí)有效的制度。

(2)規(guī)范參與程序。規(guī)范的參與程序，是公民有序參與的依據(jù)和保證。目前，在我國(guó)公民參與體系中。參與程序特別缺乏。為此。應(yīng)進(jìn)一步完善公民參與的法律法規(guī)。通過法律法規(guī)規(guī)定公民參與國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的范圍(包括參與人的范圍和參與事項(xiàng)的范圍)、參與途徑(如決策參與、執(zhí)法參與、爭(zhēng)議裁決參與、監(jiān)督參與等)和參與方式(如座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)、龜子郵件、走訪提出意見、建議，直接提高行政決策等)：同時(shí)，為保障公民參與的有效性與公正性，應(yīng)以法律、法規(guī)明確規(guī)定不同類型、不同形式公民參與的程序和方法．

(3)疏通參與渠道。順暢的渠道是公民有效參與的基本條件。目前我國(guó)公民參與國(guó)家事務(wù)的渠道還比較單一，對(duì)話、溝通和協(xié)商的渠道還不夠暢通，致使公民參與成為一個(gè)熱點(diǎn)的“理論問題”，瘸腿的“實(shí)踐問題”。民主政治(行政)本質(zhì)上仍然是一種制度化的政治(行政)模式，公民參加國(guó)家事務(wù)的過程也是一個(gè)制度化的過程，而不是以“綠色通道”的形式直接干預(yù)公共管理。沒有制度化的公民參與渠道，就沒有真正的理性的公民參與。因此，必須大力拓展和優(yōu)化公民參與渠道，創(chuàng)造靈活多樣的參與方式。并使新的參與方式制度化。

在信息化高度發(fā)展的今天，應(yīng)建立、疏通和完善公眾互聯(lián)網(wǎng)參與渠道。互聯(lián)網(wǎng)打破了時(shí)間、空間的局限，社會(huì)公眾可以隨時(shí)隨地通過互聯(lián)網(wǎng)向政府有關(guān)部門反映問題，提出建議，社會(huì)公眾的意見可以直接傳遞給政府相關(guān)的當(dāng)事人，而且政府職責(zé)部門有義務(wù)把公民反映問題的處理結(jié)果在互聯(lián)網(wǎng)上公布，從而使公民對(duì)政府的監(jiān)督得到加強(qiáng)，網(wǎng)絡(luò)不僅拓寬了公民參與的渠道，改善了公民參與的技術(shù)手段，降低了參與成本。而且有利于提高公民參政議政的興趣和熱情，有利于提高公民參與的效果和質(zhì)量。因此，網(wǎng)絡(luò)為公民參與提供了一條便捷而順暢的通道。但到目前為此，真正利用互聯(lián)網(wǎng)為公眾參與公共管理提供有效渠道的政府機(jī)構(gòu)還不多，一方面是因?yàn)槟壳耙呀?jīng)建成政府網(wǎng)站并已開始有效運(yùn)行的政府機(jī)關(guān)還占少數(shù)，另一方面，那些已經(jīng)開通政府網(wǎng)站并開設(shè)有政府工作報(bào)告信箱的政府部門由于受到技術(shù)人員等限制，能利用互聯(lián)網(wǎng)與廣大公眾溝通的也不多。所以。對(duì)我國(guó)各級(jí)政府機(jī)關(guān)來說，要大力推行電子政務(wù)，把疏通公眾互聯(lián)網(wǎng)參與渠道作為一項(xiàng)緊迫的任務(wù)，盡快落到實(shí)處。

我國(guó)公民只有在有效的制度化的參與中，才能逐步提高參與認(rèn)知、熟悉了解參與程序，提高其認(rèn)知能力和程序能力，才能真正發(fā)揮主人翁作用，我國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)才能真正實(shí)現(xiàn)。

【責(zé)任編輯：秦玉珍】