【摘 要】決策是政府管理公共事務(wù)的主要形式，它貫穿于行政管理活動的始終。決策失誤不僅帶來巨大的經(jīng)濟(jì)損失，還會危及社會穩(wěn)定，因此必須采取措施加以遏止。責(zé)任追究的缺失是造成決策失誤的最主要原因，因此，防范決策失誤的最好辦法就是要強(qiáng)化責(zé)任追究，建立有效的責(zé)任追究機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】決策失誤；責(zé)任機(jī)制；監(jiān)督機(jī)制

【中圖分類號】D630

【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【文章編號11002-7408(2006)10-0018-03

行政決策是政府行政管理活動的核心環(huán)節(jié)。決策的質(zhì)量關(guān)系到行政管理活動的成敗。長期以來，為了能提高行政決策的質(zhì)量，黨中央高度重視行政決策的科學(xué)化和民主化。但是，行政決策失誤在我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)中仍屢見不鮮，從而造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失。

一、行政決策失誤屢見不鮮

行政決策失誤是指政府機(jī)關(guān)及人員按照預(yù)先做出的行為設(shè)計(jì)和抉擇方案付諸實(shí)施后，由于受到主客體因素的影響而出現(xiàn)的執(zhí)行效果與預(yù)計(jì)目標(biāo)有較大差距，給社會經(jīng)濟(jì)造成不良影響的現(xiàn)象。決策是政府管理公共事務(wù)的主要形式，它貫穿于行政管理活動的始終。行政決策在政府行政管理活動中的重要性，也意味著行政決策失誤后果的嚴(yán)重性。據(jù)國家審計(jì)署審計(jì)數(shù)字表明，2002年1月到11月，全國共查出違法違規(guī)問題金額超過2000億元，其中決策失誤造成國有資產(chǎn)損失嚴(yán)重，僅由于違規(guī)擔(dān)保、投資和借款等，給國家造成的損失就達(dá)72．3億元；國家投資近30億元建設(shè)的福州長樂國際機(jī)場，由于建設(shè)規(guī)模過度超前，目前客流量和貨郵量只達(dá)到設(shè)計(jì)規(guī)模的1／3左右，航站樓和機(jī)場生活區(qū)大量閑置，運(yùn)營5年累計(jì)虧損已達(dá)ll億元；川東天然氣氯堿國家工程是與三峽工程配套的最大移民開發(fā)項(xiàng)目，工程概算近30億元，1994年開工，1997年底因資金缺乏停建，1998年工程下馬，但已耗資13．2億，清債還需4．5億。圓明園湖底防滲工程不僅嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境，還白白浪費(fèi)了巨額的資金：防滲工程計(jì)劃投資3700萬元人民幣。2005年3月被環(huán)?？偩纸型r工程已接近完工，2005年8月整改工程開始，原來鋪設(shè)在湖底的塑料膜被拆除，并回填黏土和底泥，而后從密云水庫引入湖水200萬立方米。隨著這湖水的一泄一引，泥土的一挖一填，塑料膜的一鋪一拆，數(shù)千萬資金也隨之流失了；另外，據(jù)世界銀行的估計(jì)，在“七五”和“九五”期間，中國投資決策失誤率大約為30％，資金浪費(fèi)損失大約在4000億到5000億元。行政決策失誤不僅會給國家造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失，還會影響政府在人民心目中的良好形象和權(quán)威，甚至出現(xiàn)人民對政府執(zhí)政能力和政府合法性產(chǎn)生質(zhì)疑的嚴(yán)重后果。

那到底是什么原因造成決策失誤如此之多呢?針對這個問題，專家學(xué)者們進(jìn)行了深入的分析和研究，得出了一些答案，綜合起來大致是：決策者素質(zhì)不高，決策參與不充分，決策監(jiān)督機(jī)制不完善，決策手段落后，決策信息不公開、失真和滯后和責(zé)任追究制度不完善等等，在這些因素中，我認(rèn)為造成決策失誤頻發(fā)的首當(dāng)其沖的原因是決策失誤責(zé)任追究制度的缺失。這是因?yàn)?，如果政府及行政人員都具有強(qiáng)烈的責(zé)任意識，他們?yōu)榱吮苊鉀Q策失誤，就會想方設(shè)法通過各種途徑去提高決策的水平，力爭做到?jīng)Q策的正確性和有效性。譬如，提高自己的綜合素質(zhì)，采用科學(xué)的手段，廣泛征求專家和市民的意見。收集更多可靠的決策信息。如此等等。正如戴維·H·羅森布魯姆說的“當(dāng)不愿意承擔(dān)責(zé)任成為根深蒂固的組織文化時，沒有什么決策理論或方法可以讓組織免于不良決策甚至惡劣的后果。因此，當(dāng)務(wù)之急就是強(qiáng)化責(zé)任追究，通過建立有效的責(zé)任追究機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制來遏制決策失誤的發(fā)生。

二、行政決策責(zé)任追究的理論基礎(chǔ)

建立責(zé)任政府是法治社會對政府的基本要求，在責(zé)任政府框架之下，政府必須為自己的行為負(fù)責(zé)。要求政府擔(dān)負(fù)責(zé)任不是無中生有，其觀點(diǎn)的提出有其合理的理論依據(jù)。本文欲通過人民主權(quán)理論、公共選擇理論和權(quán)責(zé)一致原則等三個理論來說明其理論提出的合理性和合法性。

1、人民主權(quán)理論。人民主權(quán)學(xué)說認(rèn)為，人民享有天賦的自然權(quán)力，人民是國家權(quán)力的源泉，只有人民才是國家的最高主權(quán)者。但是，由于個人的權(quán)力過于分散，只靠自己的力量不能有效地維護(hù)公共利益和社會秩序的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，因此，人民便通過契約的形式拿出部分權(quán)力，組成政府來維護(hù)自己的利益不受侵犯。因此，從這個意義上說，政府的權(quán)力是來自人民的授予，人民和政府是一種委托和代理的關(guān)系，正因?yàn)槿绱?，政府就?yīng)該擔(dān)負(fù)相應(yīng)的責(zé)任，否則就有失代理的身份，就是失職，也就會危及政府的合法性基礎(chǔ)。我國是人民民主專政的社會主義國家，人民是國家的主人，因此，必須對人民責(zé)任。

2、公共選擇理論。亞當(dāng)·斯密的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)認(rèn)為，市場經(jīng)濟(jì)下的人都是具有經(jīng)濟(jì)理性的個人，個人在經(jīng)濟(jì)活動中都會追求自己利益最大化的滿足。公共選擇理論的創(chuàng)始人詹姆斯·布坎南把“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)帶入行政學(xué)領(lǐng)域，他認(rèn)為行政人員也是“經(jīng)濟(jì)人”，其活動的目的也是個人利益最大化。公共決策本質(zhì)上是利益集團(tuán)之間的利益分配，因此，在政策的選擇中免不了會出現(xiàn)傾向于個人利益最大化的問題。而為了防止或減少這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，必須通過責(zé)任機(jī)制的建立，讓行政人員意識到在行政決策中追求個人利益最大化的代價(jià)，從而自覺去追求公平合理的決策。我國是社會主義國家，政府的政策制定是為人民謀取利益的，因此，必須賦予政府及行政人員相應(yīng)的責(zé)任以遏制政策制定為私現(xiàn)象的發(fā)生。

3、權(quán)責(zé)一致原則。權(quán)力和責(zé)任是一體的兩面，有權(quán)必有責(zé)，責(zé)任是權(quán)力的基礎(chǔ)，權(quán)力是責(zé)任的保障。人民把權(quán)力授予政府管理社會事務(wù)的同時，也就要求他們要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。因?yàn)闄?quán)力具有支配他人的作用和尋租的功能，只有通過責(zé)任來制約權(quán)力，才能防止權(quán)力的惡性膨脹和利用權(quán)力進(jìn)行腐敗的可能。因此，權(quán)責(zé)一致應(yīng)該成為現(xiàn)代行政的基本原則。中國政府把“權(quán)為民所用，力為民所謀，情為民所系”作為自己的執(zhí)政理念也正是順應(yīng)了權(quán)責(zé)一致的基本要求。

三、實(shí)施責(zé)任追究的前提條件

決策失誤責(zé)任追究是一項(xiàng)復(fù)雜、系統(tǒng)的工程，在進(jìn)行責(zé)任追究之前，應(yīng)該先明確相應(yīng)的條件，這樣才能做到責(zé)任追究的有的放矢。

1、界定行政決策是否失誤。決策是一項(xiàng)復(fù)雜系統(tǒng)的工程，對決策失誤標(biāo)準(zhǔn)的判斷應(yīng)該貫穿決策的整個過程。在決策前要判斷決策程序是否合法、決策方案是否可行、目標(biāo)是否明確。如果決策前決策程序不合法、決策方案不可行、決策目標(biāo)不明確就迅速做出決策，那也就相當(dāng)于給決策失誤鋪墊道路，因此，在這幾種情況下進(jìn)行決策應(yīng)視為決策失誤；在決策中要判斷決策是否隨著環(huán)境的變化而做出調(diào)整。權(quán)變原則是決策是必須遵守的原則之一，因此如果在決策中沒有根據(jù)決策環(huán)境的變化而對決策方案做出靈活的調(diào)整，那也是意味著為決策失誤增加有利因素，因此，在這種情況下進(jìn)行決策也應(yīng)視為決策失誤；決策后要判斷決策是否帶來效益，包括經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。對決策后的效益評估應(yīng)該做到經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的有機(jī)統(tǒng)一。如果決策實(shí)施后無法帶來經(jīng)濟(jì)效益，那必然是決策失誤，如果光是帶來經(jīng)濟(jì)效益。也視為決策失誤，如一些以犧牲環(huán)境為代價(jià)的“政績工程”；如果光是帶來社會效益，但是由于成本過高，決策執(zhí)行后負(fù)債累累。那也應(yīng)該視為決策失誤。

2、界定應(yīng)該對誰追究責(zé)任?！罢l做出對誰追究”是界定對誰追究的基本原則。我國行政領(lǐng)導(dǎo)制度是行政首長負(fù)責(zé)制，在這種制度下，重大決策在集體討論的基礎(chǔ)上，由行政首長定奪，日常(較小)決策由行政首長自行決定，行政首長獨(dú)立承擔(dān)行政責(zé)任，因此，毋容置疑，日常決策失誤應(yīng)由行政首長獨(dú)立負(fù)責(zé)，重大決策由集體負(fù)責(zé)，即行政首長負(fù)主要責(zé)任，其他參與者負(fù)連帶責(zé)任。只有這樣才能增強(qiáng)決策者的責(zé)任心，做到責(zé)任和權(quán)力的有效統(tǒng)一。

3、界定應(yīng)該向誰負(fù)責(zé)?！皺?quán)力來自誰向誰負(fù)責(zé)”是界定對誰負(fù)責(zé)的基本原則。根據(jù)“主權(quán)在民”的原則，公共決策者的權(quán)力來源于廣大人民的授予，因此，公共決策者首先要對人民負(fù)責(zé)，在我國，政府是人民的“公仆”，“執(zhí)政為民”是政府的執(zhí)政理念，因此，政府的所作所為都是為了人民的根本利益，故所有的決策者都要向廣大的人民負(fù)責(zé)。此外，有行政上級的決策者還要向自己的上級機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，而沒有行政上級的決策者要向權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，在我國，是最高決策者由人民代表大會產(chǎn)生，因此，最高決策者如果決策失誤，應(yīng)該向人大負(fù)責(zé)。

四、構(gòu)建責(zé)任機(jī)制的有效途徑

決策失誤的頻發(fā)性及其后果的嚴(yán)重性和強(qiáng)化責(zé)任追究的重要性使得構(gòu)建決策失誤責(zé)任機(jī)制已經(jīng)迫在眉睫。構(gòu)建責(zé)任機(jī)制應(yīng)該從以下幾個方面著手：

1、培養(yǎng)責(zé)任意識。責(zé)任意識屬于思想范疇，能反作用于實(shí)踐。因此，責(zé)任意識的培養(yǎng)是建立責(zé)任政府的基本要求。政府及官員應(yīng)該加強(qiáng)“只對上負(fù)責(zé)”到“不僅對上負(fù)責(zé)，更要對下(民眾)負(fù)責(zé)”的思想意識轉(zhuǎn)變，努力培養(yǎng)“以人為本、執(zhí)政為民”的責(zé)任意識。時時刻刻牢記自己的權(quán)力是用來為人民服務(wù)的，而不是用來支配民眾和為自己服務(wù)的。只有強(qiáng)化政府“執(zhí)政為民”的責(zé)任意識，才能更好地保證在決策中能從人民利益的角度來考慮問題，真正做到“權(quán)為民所用、利為民所謀、情為民所系”，從而更好地防止決策失誤。

2、建立責(zé)任追究的相關(guān)法律法規(guī)。責(zé)任意識是軟約束，同時還要發(fā)揮法律的硬約束作用，只有構(gòu)造“軟硬”相結(jié)合的約束機(jī)制，才能更好地發(fā)揮責(zé)任追究的作用。當(dāng)前我國行政問責(zé)制度的依據(jù)主要是黨的文件和行政機(jī)關(guān)的行政法規(guī)、規(guī)章與其它規(guī)范性文件，但是其問責(zé)的內(nèi)容主要是違法違紀(jì)和安全事故方面的，而沒有涉及到?jīng)Q策失誤的問責(zé)。因此，當(dāng)前，為了給決策失誤責(zé)任追究提供有效的法律支持，當(dāng)務(wù)之急就是要盡快建立和完善行政決策失誤責(zé)任追究的相關(guān)法律法規(guī)。該法律法規(guī)的內(nèi)容應(yīng)該盡可能的全面、詳細(xì)和具體，以便于操作。責(zé)任追究法律應(yīng)該涵蓋追究主體、追究程序、追究對象、責(zé)任大小、責(zé)任類型、追究期限等方面。2004年7月，重慶市政府頒布了我國第一部具有法規(guī)性質(zhì)的高官問責(zé)制度—《重慶市政府部門行政首長問責(zé)暫行辦法》。該《辦法》明確列舉了18種應(yīng)當(dāng)問責(zé)的情形，其中有一條與決策失誤有關(guān)的，即違反法定程序，盲目決策，造成嚴(yán)重不良政治影響或重大經(jīng)濟(jì)損失。重慶市《重慶市政府部門行政首長問責(zé)暫行辦法》的頒布打開了我國行政決策失誤責(zé)任追究法律制度之先河，希望其它地區(qū)政府也能相互效仿，陸續(xù)制定出相應(yīng)的法律法規(guī)。

3、建立決策評估機(jī)構(gòu)。責(zé)任追究的前提是確定決策是否失誤．包括決策前對政策程序是否可法、決策方案是否可行、目標(biāo)是否明確的判斷；決策中對決策是否隨著環(huán)境的變化而做出調(diào)整的判斷和決策后決策效果是否同時帶來良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的判斷。而這一系列復(fù)雜的工作要想做到公平、公正和公開，就應(yīng)該建立獨(dú)立的評估機(jī)構(gòu)，授予相應(yīng)的權(quán)力。由于決策評估的難度較大，因此，機(jī)構(gòu)人員的構(gòu)成應(yīng)該體現(xiàn)出專業(yè)化和多元化的特點(diǎn)。包括：a、政策制定者與執(zhí)行者，因?yàn)樗麄冚^全面掌握政策過程的全貌；b、專業(yè)評估人員，因?yàn)椴簧僬咴u估涉及專業(yè)內(nèi)容，需要專業(yè)人員來完成；c、民眾。因?yàn)檎叩膱?zhí)行是為廣大人民服務(wù)的，他們最能了解政策執(zhí)行的效果。同時，還要設(shè)立科學(xué)的評估標(biāo)準(zhǔn)，如，明確決策程序合法的標(biāo)準(zhǔn)、決策目標(biāo)明確標(biāo)準(zhǔn)、決策方案可行標(biāo)準(zhǔn)、決策權(quán)變標(biāo)準(zhǔn)和決策效益評估標(biāo)準(zhǔn)，并把這些標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范化和制度化。

4、完善責(zé)任追究主體。明確追究類型。行政決策是惠及所有組織和人民的決策，其失誤關(guān)系到各組織和人民的切身利益，因此，決策失誤追究主體應(yīng)該體現(xiàn)出多元化，不僅包括執(zhí)政黨系統(tǒng)對其黨員干部的責(zé)任追究或者行政系統(tǒng)對其行政人員的責(zé)任追究(同體問責(zé))；還應(yīng)包括人大、民主黨派、新聞媒體、法院和公眾對決策者的責(zé)任追究(異體問責(zé))。只有做到主體多元化的追究，才能給予決策者巨大的心理壓力，從而培養(yǎng)決策者強(qiáng)烈的責(zé)任意識。當(dāng)然，由于各追究主體自身的特點(diǎn)不同，追究責(zé)任的類型應(yīng)該不盡相同。對政府決策失誤責(zé)任的追究要根據(jù)決策失誤的損失程度和影響程度來對其追究相應(yīng)的行政責(zé)任、政治責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任。行政責(zé)任的形式有：警告、記過、記大過、降級、撤職和開除，行政責(zé)任追究只有在同體問責(zé)的時候才出現(xiàn)，由決策者的同級政府和上級政府來執(zhí)行；法律責(zé)任是指決策者對決策失誤承擔(dān)相應(yīng)的法律后果，對法律責(zé)任的追究由法院來執(zhí)行；政治責(zé)任是指行政決策必須符合、保護(hù)人民的利益和福利，否則，如出現(xiàn)重大違法、失職、濫用職權(quán)等情形時，必須被罷免、引咎辭職或責(zé)令辭職，政治責(zé)任的追究由執(zhí)政黨和人大來執(zhí)行；道德責(zé)任的執(zhí)行主體比較廣泛，包括新聞媒體、民主黨派、大眾和自我等。

5、加強(qiáng)配套措施的建設(shè)。從完善監(jiān)督機(jī)制的層面防范決策失誤。防范決策失誤是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程，除了完善責(zé)任追究機(jī)制外，還應(yīng)該加強(qiáng)相應(yīng)配套措施的建立，尤其是決策監(jiān)督機(jī)制的建立。因?yàn)?，沒有受監(jiān)督的決策權(quán)力必然導(dǎo)致權(quán)力的濫用，而決策權(quán)力濫用也會導(dǎo)致決策失誤的出現(xiàn)。對決策監(jiān)督的內(nèi)容主要包括：一是決策是否合法；二是方案是否可行；三是目標(biāo)是否明確；四是決策項(xiàng)目是否有以權(quán)謀私現(xiàn)象。針對當(dāng)前我國決策監(jiān)督的弱點(diǎn)，應(yīng)該從完善三大監(jiān)督機(jī)制人手：(1)完善法律監(jiān)督。法律監(jiān)督的主體是全國和地方人大及常委會和各級人民檢察院。但是，長期以來，全國和地方人大及常委會和各級人民檢察院只對政府決策后執(zhí)行效果進(jìn)行監(jiān)督，對決策前關(guān)于決策是否合法、方案是否可行、目標(biāo)是否明確和決策是否存在以權(quán)謀私的問題沒有做到有效監(jiān)督，這就給錯誤的政策得以實(shí)施提供了機(jī)會，也就是為決策失誤埋下了禍根。因此。還必須加強(qiáng)決策前和決策中的監(jiān)督，這樣一來，如果在決策前和決策中發(fā)現(xiàn)了問題，就可以及時解決，對政策進(jìn)行重新調(diào)整，直到能做出正確的決策為止。這將會大大減少決策失誤率。(2)加強(qiáng)公眾和新聞媒介的監(jiān)督。一方面要通過宣傳，呼起公眾和新聞媒介的監(jiān)督意識，讓他們能踴躍參與監(jiān)督活動。特別是作為社會輿論導(dǎo)向的新聞媒介要發(fā)揮自身傳播速度快、覆蓋面廣、影響深等特點(diǎn)，本著公平、公開和公正的原則，積極監(jiān)督政府決策，為廣大人民服務(wù)。另一方面，政府要加強(qiáng)《信息公開法》的立法工作，為決策信息的公開提供法律保障，否則監(jiān)督就無從談起。(3)加強(qiáng)黨和政府的監(jiān)督。長期以來，紀(jì)委、監(jiān)察、法院和檢察院等部門是政府及官員的主要監(jiān)督主體，但是為了更好地發(fā)揮這些部門的監(jiān)督功能。應(yīng)該對行政體制進(jìn)行必要的改革。比如，改變雙重的領(lǐng)導(dǎo)體制為垂直領(lǐng)導(dǎo)，各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)由中央統(tǒng)一發(fā)送。保證監(jiān)督部門權(quán)力上和經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)立性，以免在對政府官員的監(jiān)督中受到牽制，從而更好地發(fā)揮監(jiān)督作用。

【責(zé)任編輯：王潤秋】