【摘 要】非政府組織作為地方政府績效評(píng)估的重要外部評(píng)價(jià)主體，具有政府內(nèi)部評(píng)估主體無可比擬的獨(dú)特功能優(yōu)勢。目前，發(fā)揮非政府組織在地方政府績效評(píng)估中的作用，面臨多種因素的制約。只有在分析非政府組織在地方政府績效評(píng)估中所遇到阻礙的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)重塑非政府組織公信力，提高政府行政透明度，培養(yǎng)公民社會(huì)成長土壤，才能充分發(fā)揮非政府組織在地方政府評(píng)估中的作用。

【關(guān)鍵詞】非政府組織；地方政府；績效評(píng)估

【中圖分類號(hào)】D63

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】1002-7408(2006)10-0013-03

績效管理已經(jīng)引起各國政府越來越強(qiáng)烈的關(guān)注，績效評(píng)估作為績效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)于改善政府績效具有突出的意義。而適當(dāng)績效評(píng)估主體的選擇，是保證政府績效評(píng)估工作順利實(shí)施的重要前提。長期以來，我國重視地方政府內(nèi)部評(píng)估主體的研究，忽視外部評(píng)估主體的建設(shè)。從非政府組織的視野，探討地方政府績效評(píng)估，具有鮮明的時(shí)代特色。

一、發(fā)揮非政府組織在地方政府績效評(píng)估中作用的功能分析

非政府組織是社會(huì)有機(jī)體的重要組成部分，充分發(fā)揮其在地方政府績效評(píng)估中的作用，具有十分重要的意義：

1、確保評(píng)估結(jié)果公平公正。非政府組織充當(dāng)外部評(píng)價(jià)主體，可以充分發(fā)揮橋梁紐帶的作用，以人民的利益訴求為行動(dòng)準(zhǔn)則，在公眾與政府間構(gòu)建一座平等對(duì)話的橋梁，充分表達(dá)公眾的意志，反映人民的心聲；“沒有上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的評(píng)價(jià)，政府行政管理的層級(jí)體系性就會(huì)遭到削弱，從而造成政令不能、指揮不靈的管理弊害；而沒有人民的評(píng)價(jià)，則又可能削弱政府的民主性，削弱政府對(duì)人民群眾利益要求的回應(yīng)性和責(zé)任性，并弱化社會(huì)對(duì)政府的控制力，從而層次政策脫離社會(huì)、脫離群眾?！备矣诤蜕朴诮衣墩ぷ髦写嬖诘膯栴}和不足，給政府工作施以強(qiáng)大的外部輿論壓力，迫使政府接受先進(jìn)的管理理念，引導(dǎo)政府行為趨于理性與科學(xué)，為時(shí)政府績效評(píng)估活動(dòng)的深入化、有效化，在評(píng)估過程中，非政府組織可以充分利用人力、智力優(yōu)勢，尤其是各類學(xué)術(shù)型團(tuán)體優(yōu)勢，探討合理的問責(zé)制與評(píng)估結(jié)果的有效契合，避免政府評(píng)估陷入過去“盲人摸象”困境，確保評(píng)保結(jié)果準(zhǔn)確性、獨(dú)立性和客觀性。

2、優(yōu)化政府職能體系配置。我國政府職能建構(gòu)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)上，政府履行了很多做不好、做不了的職能。在市場經(jīng)濟(jì)的沖擊下，政府職能得到一定的調(diào)整，但結(jié)構(gòu)體系依然很不科學(xué)，其重要原因在于缺乏轉(zhuǎn)變職能的動(dòng)力機(jī)制。非政府組織作為評(píng)估主體，可以為政府職能的轉(zhuǎn)變與界定提供強(qiáng)有力的動(dòng)力機(jī)制，促使政府職能體系配置的合理化、科學(xué)化。首先，“在評(píng)估中形成的強(qiáng)大外部壓力，可以迫使政府對(duì)其職能及職能行使方式進(jìn)行反思，諸如收容審查、城市暫住制度均在社會(huì)強(qiáng)烈不滿中被廢止?！备鞣N各樣陽光式服務(wù)應(yīng)公眾要求應(yīng)運(yùn)而生；其次，通過科學(xué)發(fā)展觀理念的灌輸，政府將更加關(guān)注自身行政效能，引導(dǎo)政府舍小就大、趨利避害，將政府從龐雜、細(xì)小的事情中解脫開來，集中人、財(cái)、物資源，優(yōu)化核心服務(wù)能力，優(yōu)化行政資源配置，使政府提供更為優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和良善的公共服務(wù)，加快其從全能型向有效型、責(zé)任型、法制型政府轉(zhuǎn)變的步伐，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，為走向小政府一大社會(huì)的治理模式奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3、促進(jìn)公民社會(huì)健康成長。公民社會(huì)健康成長的一個(gè)重要體現(xiàn)在于非政府組織的發(fā)展和壯大。發(fā)揮非政府組織在地方政府績效評(píng)估中的作用，讓公眾參與社會(huì)事務(wù)的治理，有利于非政府組織的快速成長，是政府放權(quán)于社會(huì)的一種體現(xiàn)，是善治的具體舉措?！吧浦尉褪鞘构怖孀畲蠡纳鐣?huì)管理過程，其本質(zhì)特征在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是二者最佳狀態(tài)。”例同時(shí)它將產(chǎn)生示范和擴(kuò)散效應(yīng)，激發(fā)公眾參政、議政的熱情，增強(qiáng)其主人翁意識(shí)，夯實(shí)責(zé)任政府、主權(quán)在民的公眾心理基礎(chǔ)，為政治民主化創(chuàng)造有利的社會(huì)條件。“非政府組織的發(fā)展不僅有利于重塑我國政府組織與企業(yè)、社會(huì)其它領(lǐng)域關(guān)系，有利于形成政府組織與各類非政府組織合作管理社會(huì)公共事務(wù)的社會(huì)管理體系，也有利于加速改良原有的不良社會(huì)要素和培育新的要素，從而為市民社會(huì)的健康成長提供組織基礎(chǔ)?！?/p>

二、發(fā)揮非政府組織在地方政府績效評(píng)估中作用的現(xiàn)實(shí)阻礙

1、非政府組織自身不完善。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、對(duì)外開放的日益深入、公眾自主意識(shí)的覺醒，非政府組織得以快速成長，組織化程度得到較大提高，對(duì)社會(huì)事務(wù)更具影響力。但是受現(xiàn)行的法律制度和行政管理體制的雙重束縛，非政府組織成長空間受到極大擠壓。非政府組織存在諸多不足，從而使其在地方政府績效評(píng)估中無法有效發(fā)揮作用。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，獨(dú)立性差，官辦色彩濃。很多非政府組織源于政府職能部門，執(zhí)行政府管理職能，具有“第二政府”的稱號(hào)，缺乏獨(dú)立性。非政府組織缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性，無法客觀、公正的對(duì)政府績效進(jìn)行科學(xué)、準(zhǔn)確評(píng)估，影響評(píng)估效果。其次，非政府組織職能體系的缺位。政府改革和社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制改革的滯后，使得政府下放給非政府組織的權(quán)力受到限制，表現(xiàn)為一些政府部門及其工作人員不愿意放權(quán)，或仍然習(xí)慣于大包大攬以及社會(huì)普通公眾對(duì)非政府組織服務(wù)和管理的抵制，極大地影響非政府組織職能體系的健康發(fā)展。非政府職能體系的缺陷，影響非政府組織工作效率，降低其合法性，弱化公眾心理認(rèn)同感，造成非政府組織在績效評(píng)估過程中缺乏必要的公眾支持，無法及時(shí)獲取政府績效信息，造成政府績效評(píng)估信息不完整、不及時(shí)；最后，相關(guān)法律法規(guī)的缺失。我國非政府組織的發(fā)展缺乏必要的法律制度保障，只有相應(yīng)的法規(guī)和條例，規(guī)定和管理辦法等，遠(yuǎn)不能適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求，如《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)登記管理暫行條例》等，均是過時(shí)陳舊的。非政府組織的發(fā)展缺乏必要的法制保障，使公眾對(duì)非政府組織合法性基礎(chǔ)產(chǎn)生質(zhì)疑；同時(shí)使政府組織工作人員對(duì)其活動(dòng)采取抵觸行為，在工作中施以各種障礙，造成政府績效評(píng)估往往流于形式，無法深入有效正常開展。

2、政府行政過程透明度低。非政府組織作為外部評(píng)價(jià)主體，必須十分清楚政府的情況，才可能進(jìn)行客觀公正地評(píng)估。公開透明的政府活動(dòng)為非政府組織了解政府績效信息提供良好的平臺(tái)。但是在現(xiàn)實(shí)政府行動(dòng)過程中，政府行政透明度低，許多行政行為處于暗箱操作中，使評(píng)估工作很難有效進(jìn)行。這種狀況的出現(xiàn)，主要受地方政府工作人員自身觀念、政府機(jī)制的缺失、技術(shù)手段的滯后以及相關(guān)法律法規(guī)的不健全等多重因素的影響。如一些地方政府報(bào)喜不報(bào)憂，對(duì)各種違規(guī)行為少報(bào)、漏報(bào)甚至不報(bào)，“做表面文章、搞假公開；對(duì)自己有利的公開對(duì)自己不利的則保密，搞半公開；有的甚至以種種理由拒絕公開相關(guān)信息?！边@種現(xiàn)象的出現(xiàn)不是偶然的，有其一定的必然性。在傳統(tǒng)的以政績?yōu)橹饕己酥笜?biāo)背景下，很多官員為獲得升遷，不惜弄虛作假，欺上瞞下，為自己升遷捏造政治資本，導(dǎo)致官出數(shù)字、數(shù)字出官現(xiàn)象層出不窮；綜觀各國，凡政府行政透明度較高的國家，電子政務(wù)則扮演了重要角色，而我國電子政務(wù)發(fā)展受軟硬件的制約和地方政府領(lǐng)導(dǎo)人思維意識(shí)的影響，發(fā)展嚴(yán)重滯后，客觀上阻礙政府行政公開的腳步；此外，我國在總體上還缺少一部完整、系統(tǒng)的政府信息公開法，“我國政府信息公開在理論研究上也還跟不上。當(dāng)前，學(xué)界還處于對(duì)國外政府信息公開立法介紹和研究的初級(jí)階段，還不夠深入和系統(tǒng)，對(duì)我國政府信息公開工作還沒有實(shí)質(zhì)性的幫助?！闭姓煌该鳎o非政府組織的評(píng)估工作帶來極大的困難，信息獲取的不完整、不及時(shí)，使政府績效評(píng)估缺乏客觀事實(shí)依據(jù)，無法對(duì)政府績效做出準(zhǔn)確、客觀的評(píng)價(jià)，導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果的片面性，從而使績效評(píng)估失去原先的意義，同時(shí)浪費(fèi)大量的人、財(cái)、物資源，使的政府績效評(píng)估工作無法獲得公眾的支持。

3、缺乏有效的社會(huì)輿論支持。加大非政府組織在地方政府績效評(píng)估中的作用，在國外已經(jīng)具有深厚的歷史和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)；而在我國，發(fā)揮外部評(píng)估主體在政府績效評(píng)估中作用的相關(guān)法律法規(guī)尚不完善，相關(guān)的制度發(fā)展仍比較落后，仍處于探索階段，公眾的社會(huì)支持度較低。受歷史文化傳統(tǒng)的影響，在人民大眾心中，只有政府才是唯一合法的主體，由其提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，具有普遍的心理認(rèn)同感；非政府組織與政府組織相比，雖然具有獨(dú)特的功能優(yōu)勢，可以發(fā)揮船小好調(diào)頭的特點(diǎn)，分擔(dān)很多政府做不好和做不了的工作，然而由于我國非政府組織發(fā)展具有“先天不足，后天失靈”的特點(diǎn)，使其難以提供優(yōu)質(zhì)高效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，難以吸引公眾的目光，從而使其缺乏必要的社會(huì)輿論支持。社會(huì)輿論支持力量的脆弱，使其缺乏必要的公眾參與。公眾參與不足，使得非政府組織在政府績效評(píng)估中失去力量支撐，難以對(duì)政府形成強(qiáng)大的外部壓力，迫使其糾正錯(cuò)誤、轉(zhuǎn)變職能，從而使非政府組織的活動(dòng)陷入合法性的困境。公眾參與是社會(huì)政策的基石，公眾參與的廣泛性、深刻性和科學(xué)性同社會(huì)治理的有效性是成正比的?！皬V泛參與是指各種社會(huì)主體和公眾廣泛參與對(duì)公共事物的管理。在傳統(tǒng)理念和管理中，公共管理被看做是政府的事，總是以政府為中心，自上而下地對(duì)外行使權(quán)力，公眾和社會(huì)主體只是被管理的對(duì)象。隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷，公民社會(huì)的興起，通過擴(kuò)大社會(huì)參與實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的互動(dòng)、合作和共同治理，建立有助于促進(jìn)社會(huì)廣泛參與的機(jī)制，回應(yīng)社會(huì)發(fā)展對(duì)政府管理的要求，已成為國際潮流?！?/p>

三、非政府組織在地方政府績效評(píng)估中發(fā)揮作用的路徑選擇

1、重塑非政府組織公信力。非政府組織充當(dāng)外部評(píng)價(jià)主體，必須具備自身的合法性即廣泛的認(rèn)同性。由于我國非政府組織發(fā)展存在諸多缺陷，公眾心理基礎(chǔ)脆弱，缺乏公信力，從而導(dǎo)致非政府組織參與政府績效評(píng)估活動(dòng)缺乏民意基礎(chǔ)，使得評(píng)估結(jié)果對(duì)政府缺乏足夠的約束力。因此，提高非政府組織公信力，顯得尤為重要。首先，改善組織形象，提高心理認(rèn)同。外部監(jiān)督的缺乏、個(gè)人私欲的膨脹，使得某些非政府組織偏離既定正常軌道，打著慈善和公益的幌子，大肆撈取錢財(cái)、謀取私利，極大地?fù)p害非政府組織形象。為改變這一不良的組織形象，在評(píng)估活動(dòng)過程中要對(duì)非政府組織人員、評(píng)估程序、評(píng)估指標(biāo)、技術(shù)手段等要素向公眾做出公示，以獲取大眾的支持，接受其監(jiān)督，打造充滿活力、運(yùn)轉(zhuǎn)透明的陽光型組織形象；其次，加快立法步伐，提供法制保障?？冃гu(píng)估只有上升到法律的高度，才能保證其活動(dòng)的有效性、權(quán)威性。“目前我國績效評(píng)估立法的時(shí)機(jī)尚不成熟。但是，制定統(tǒng)一的績效評(píng)估方面的政策措施的條件已基本具備。一是自中央提出科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀以來，國務(wù)院在《國務(wù)院工作規(guī)則》等重要文件中對(duì)績效評(píng)估提出了更高的要求，溫家寶總理在政府工作報(bào)告和講話中多次提到要“研究建立中國政府績效評(píng)估體系”；二是地方政府開展績效評(píng)估活動(dòng)已具有相當(dāng)?shù)囊?guī)模和基礎(chǔ)，不少省市發(fā)布文件推行這一制度，在實(shí)踐中積累了較豐富的經(jīng)驗(yàn)；三是有可資借鑒的國際經(jīng)驗(yàn)?！痹俅?，加大對(duì)非政府組織活動(dòng)的宣傳。政府應(yīng)充分利用自身所掌握的傳媒資源，通過電視、廣播、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等媒介，對(duì)非政府組織的活動(dòng)進(jìn)行立體多方位的報(bào)道，提高非政府組織的社會(huì)影響力。在政府績效評(píng)估活動(dòng)過程中，對(duì)非政府組織的組織特點(diǎn)、功能優(yōu)勢、相關(guān)業(yè)績以及評(píng)估活動(dòng)的進(jìn)展實(shí)行跟蹤式實(shí)時(shí)宣傳報(bào)道，并進(jìn)行相關(guān)的討論、調(diào)研，鼓勵(lì)人民獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。

2、提高政府行政透明度。“政務(wù)公開是政府按照法律法規(guī)要求，向公眾提供非保密信息檢索。政府既掌握大量的公共信息，又是法律、法規(guī)、規(guī)章和制度的制訂者，相對(duì)于社會(huì)公眾，它處于信息的強(qiáng)勢地位。”非政府組織作為外部評(píng)價(jià)主體，只有獲取足夠有效的信息，才可能對(duì)政府績效做出客觀、公正的評(píng)估。政務(wù)公開為非政府組織掌握有效信息提供基礎(chǔ)。政務(wù)公開是政府運(yùn)作方式的重大改革，其目的在于通過信息公開，使民眾得以在最大程度上了解政府工作，參與政府決策，提高對(duì)政府的認(rèn)同感，增強(qiáng)政府服務(wù)的意識(shí)，幫助政府更好地完成自己的使命，使廣大民眾更加認(rèn)可政府，鞏固共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位。提高政府行政透明度、實(shí)行政務(wù)公開，一方面，以推進(jìn)電子政務(wù)的建設(shè)為切入點(diǎn)?！半娮诱?wù)的發(fā)展可以使公眾通過網(wǎng)絡(luò)輕易地獲悉相關(guān)信息，促使政府陽關(guān)作業(yè)，最大程度的保證政府管理的公開性，增加政府辦公的透明度，打破政府信息壟斷，保證信息的原面目?！闭?wù)工開，不僅可以提高政府部門的工作效率，而且將為企業(yè)、行業(yè)或領(lǐng)域信息化提供良好的配套環(huán)境，提高社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)信息化認(rèn)識(shí)程度和需求，實(shí)現(xiàn)信息的增殖效應(yīng)；另一方面，建立和完善調(diào)查取證制度。對(duì)那些不宜公開的信息，卻對(duì)政府績效考核具有重要意義的相關(guān)信息，非政府組織有權(quán)通過合理正當(dāng)?shù)那阔@得，政府部門必須充分配合，保障其行動(dòng)的有效性、權(quán)威性。這樣不僅有利于獲取更多的第一手資料，確保評(píng)估的質(zhì)量；而且有利于培育公民的主人翁意識(shí)，給政府營造強(qiáng)大的外部壓力，迫使政府加強(qiáng)自身建設(shè)。

3、培育公民社會(huì)成長土壤?！肮裆鐣?huì)當(dāng)作是國家或政府之外的所有民間組織或民間關(guān)系的總和，其組成要素是各種非國家或非政府所屬的公民組織，包括非政府組織、公民的志愿性社團(tuán)、協(xié)會(huì)、社區(qū)組織、利益團(tuán)體和公民自發(fā)組織起來的運(yùn)動(dòng)等，它們又被稱為介于政府和企業(yè)之間的第三部門。”公民社會(huì)的健康成長為非政府組織在地方政府績效評(píng)估中發(fā)揮作用提供有力的支撐，增強(qiáng)非政府組織行動(dòng)的合法性和權(quán)威性。當(dāng)前，可以從輿論自由、組織立法和政治民主化三個(gè)要素加以構(gòu)建。首先，切實(shí)保障公眾輿論自由。輿論是社會(huì)政治變革的加速器，是社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力，是宏觀社會(huì)控制的有力杠桿。輿論自由是公民的基本權(quán)利之一，它有利于發(fā)現(xiàn)業(yè)已存在的問題和矛盾。而在傳統(tǒng)政績觀的影響下，地方政府官員為撈取政績，對(duì)公眾輿論采取壓制的態(tài)度，對(duì)于那些威脅到個(gè)人政績的個(gè)人和組織采取打擊報(bào)復(fù)、誣告陷害，使得政府信息失真。因此，為改變這種狀況，調(diào)動(dòng)公眾的積極性，必須實(shí)行嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)于那些敢講真話、敢講實(shí)話的人要予以嚴(yán)格保密，并給予適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)與精神獎(jiǎng)勵(lì)，調(diào)動(dòng)公眾參政的積極性與主動(dòng)性，為非政府組織獲取政府績效的真實(shí)信息提供良好的保障；對(duì)那些打擊報(bào)復(fù)的人要一查到底，決不手軟；其次，加強(qiáng)組織立法審視工作。法律作為正義和公平的象征，如果使用不當(dāng)，會(huì)造成很大的負(fù)面影響。我國當(dāng)前關(guān)于組織法的規(guī)定，尤其是雙重管理的法律規(guī)制，極大的制約非政府組織發(fā)展的步伐，不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的潮流，必須加以修改，確保非政府組織沿著法制化軌道健康、有序地發(fā)展。非政府組織的壯大會(huì)帶動(dòng)市民社會(huì)各種要素的成長，增強(qiáng)非政府組織與政府組織的對(duì)話能力，從而可以使其在評(píng)估過程中發(fā)揮其組織優(yōu)勢和獨(dú)特功能，確保評(píng)估工作順利有效進(jìn)行。最后，推進(jìn)政治民主化進(jìn)程。政治民主化是推進(jìn)公民社會(huì)發(fā)展的基石，實(shí)行政治民主化，可以提高公眾參政，議政能力，為社會(huì)民主化的發(fā)展提供土壤，從而促使非政府組織自身不斷完善、健全，使政府行動(dòng)更具有責(zé)任性和回應(yīng)性，對(duì)于構(gòu)建 以顧客導(dǎo)向?yàn)槟繕?biāo)的服務(wù)型政府來說，具有很強(qiáng)的推動(dòng)力。

【責(zé)任編輯：王潤秋】