“賣地生財”的“經(jīng)營城市”模式的隱患在最近一兩年的宏觀調(diào)控下已經(jīng)次第出現(xiàn)

近年來，全國很多城市正在大干快上的城市建設(shè)項目，資金基本都來自賣地生財?shù)摹暗刎斦?。隨著宏觀調(diào)控政策的步步嚴(yán)厲，不僅給“發(fā)熱”的樓市吹來了陣陣寒風(fēng)，不少城市已經(jīng)拉開架子撐起“大場面”的“新城區(qū)”建設(shè)之類的大型項目，如同每一個老百姓關(guān)心的房價一樣，正在經(jīng)受宏觀調(diào)控政策嚴(yán)峻的考驗。

從“半壁江山”到“準(zhǔn)備過緊日子”

素有人間天堂之美稱的杭州，正給這種依靠土地和房產(chǎn)支撐起來的所謂的“經(jīng)營城市”的思路敲響了警鐘。

在過去的相當(dāng)長時間內(nèi)，包括杭州在內(nèi)的不少城市地方財政收入對房地產(chǎn)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)的依賴度非常高。隨著國家調(diào)控力度的加大，這個房地產(chǎn)業(yè)一度熱鬧火爆的城市2006年的房地產(chǎn)行業(yè)地稅稅收預(yù)計減收將達(dá)14.31億元，下降達(dá)25.14%，“錢景”堪憂。

西湖區(qū)是杭州近年來房地產(chǎn)開發(fā)較為集中的城區(qū)。在“調(diào)控”的聲聲警鐘中，該區(qū)地方財政由早些年的好日子跌到如今的尷尬處境，“新舊兩重天”尤其明顯。作為西湖區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)，房地產(chǎn)占前兩年全區(qū)地方財政收入的份額高達(dá)50%多，構(gòu)成“半壁江山”。而今年一季度的統(tǒng)計表明，西湖區(qū)房地產(chǎn)企業(yè)入庫稅收同比下降達(dá)45%。受此影響，西湖區(qū)的地方財政收入同比下降超過10%。

杭州全市的情況也不容樂觀。一季度，近年房產(chǎn)開發(fā)量較大的濱江區(qū)、上城區(qū)房地產(chǎn)企業(yè)入庫稅收同比分別下降27%和16%以上。杭州市房地產(chǎn)企業(yè)入庫稅收為23億元，下降了13%以上，導(dǎo)致杭州市財政收入增幅出現(xiàn)較大回落。

財政收入的減少令很多城區(qū)感到頭疼，有的財政局長抱怨“區(qū)財政快成了吃飯財政了”，有的城區(qū)要求一年內(nèi)暫停手提電腦、數(shù)碼相機(jī)等電子用品的采購，部門預(yù)算總體保持零增長，“準(zhǔn)備過緊日子”。

“經(jīng)營城市”的動力從何而來

最近一些年來，在很多地方流行一種“經(jīng)營城市”的思路，其操作模式為，先由政府“做地”，推出一個概念，然后整理出一塊土地拍賣，賣地所得再用于搞當(dāng)?shù)氐慕ㄔO(shè)。該區(qū)塊經(jīng)過建設(shè)后升值，帶動地價上漲，政府又可以通過賣地獲得更多的財政收入，由此形成“良性循環(huán)”?！安换ㄕ环皱X，萬丈高樓平地起”，這一直是不少城市領(lǐng)導(dǎo)津津樂道的“經(jīng)營城市”之經(jīng)驗。

由于在現(xiàn)行分稅制下，增值稅的75%上繳中央，25%留給地方，使得像浙江這樣的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，盡管財政收入大幅增長，但地方財政收入在總收入中的比重不高。相比之下，由城市擴(kuò)張和土地占用帶來的稅收，包括建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的營業(yè)稅和所得稅及耕地占用稅等則全部由地方享有?！皵偞箫灐笔降某鞘袛U(kuò)張因此成為地方政府?dāng)U充稅源的最有效途徑。在浙江不少地方，土地出讓金已經(jīng)成為地方政府財政預(yù)算外收入的最主要來源。

要“城市化”，要搞建設(shè)，就需要錢，錢從哪里來？土地征用、房產(chǎn)建筑，這是地方政府可以掌控的巨大資源。這種制度上的原因正是賣地生財、“經(jīng)營城市”的動力所在。

警鐘已經(jīng)響起

近年來，各地大規(guī)模的城市基礎(chǔ)設(shè)施投資，主要資金都是來自以土地為抵押品的貸款，城市基礎(chǔ)設(shè)施投資對金融的過度依賴加大了政府的財政風(fēng)險。而且這些政府背景的貸款很容易受到宏觀政策影響，發(fā)生大的波動。

“賣地生財”的“經(jīng)營城市”模式所隱含的問題在紅火局面下是顯示不出來的。但是在最近一兩年的宏觀調(diào)控下，這種模式的隱患已經(jīng)出現(xiàn)。有數(shù)據(jù)表明，浙江全省縣以上政府財政債務(wù)已高達(dá)800億元。在宏觀調(diào)控縮緊土地和信貸閥門后，浙江不少城市的土地出讓金收入急劇萎縮，有些地方已經(jīng)出現(xiàn)經(jīng)營性用地招拍掛低于底價，政府土地出讓收入銳減的嚴(yán)峻局面。土地出讓收入不足以歸還貸款時，應(yīng)由政府財政兜底，但這些地區(qū)的政府貸款已超過了地方財政收入。前些年已經(jīng)攤開的城市“大餅”一下子缺少了后續(xù)供應(yīng)的“面粉”，面臨“煎糊”危機(jī)。不少在建的“新城區(qū)”等項目投資資金吃緊，已經(jīng)成功運(yùn)營了多年的所謂“經(jīng)營城市”面臨巨大的財政風(fēng)險。

城市不能以“經(jīng)營”來定位

城市定位最初是解釋城市為什么位于它們目前所處的位置，在我國社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展中，城市定位的含義不斷豐富。城市定位含義發(fā)展變化極為正常，但錯誤的是“經(jīng)營城市”的定位不僅在理論上矛盾，在實踐中也引致混亂。

城市是一個與鄉(xiāng)村相對的概念，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，城市是經(jīng)濟(jì)活動及其空間集中的結(jié)果。一般講，城市也是個非常抽象的概念，泛指與鄉(xiāng)村相對的一種聚集地、經(jīng)濟(jì)空間、組織制度與結(jié)構(gòu)、生活景觀等。在現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)生活中，經(jīng)營對象應(yīng)該是與商品生產(chǎn)和商品交換相聯(lián)系的經(jīng)濟(jì)組織、商品或服務(wù)，無論從那個角度來認(rèn)識，城市也不可能是經(jīng)營的對象。

從嚴(yán)格意義上講，城市的全體社會成員是城市的主人，城市的管理者是城市政府，二者都不可能是城市的經(jīng)營者，城市的全體社會成員，通過人民代表大會來決定城市的發(fā)展的方向和戰(zhàn)略，城市政府則是實施戰(zhàn)略的管理者。城市政府是在獲得城市的人民代表大會授權(quán)后，在相關(guān)的法律法規(guī)下對城市進(jìn)行管理，并且只具有公共管理權(quán)限，還必須接受城市人民的參與和監(jiān)督，城市政府并不擁有對城市進(jìn)行經(jīng)營的權(quán)力，城市政府不是可以從事經(jīng)營活動的主體。

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)組織和個人可以以追求自身利益最大化，而城市政府不能追求自身利益最大化，只能以城市的社會效益為目標(biāo)和尺度，力求實現(xiàn)城市整體經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和社會效益等方面的最優(yōu)結(jié)合。城市政府不是經(jīng)營活動的主體，只能管理不能經(jīng)營，城市政府經(jīng)營城市而且必然助長政企不分，損害市場秩序。既然城市不是經(jīng)營對象，城市政府也不是經(jīng)營主體，又何言城市的經(jīng)營性定位？

城市無需競爭性定位

競爭的一般原理，一切競爭產(chǎn)生的基本前提是資源的稀缺性，即兩個及兩個以上競爭主體通過各種方式和手段實現(xiàn)對有限資源的更多占有。城市的主要資源是土地和基礎(chǔ)設(shè)施，具有強(qiáng)烈的地域性特點，并且城市有各自的行政區(qū)劃范圍，相互間根本無從競爭。至于城市運(yùn)行與發(fā)展需要的其他資源，如資本、勞動、技術(shù)、管理等，歸根結(jié)底是經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行與發(fā)展所需的資源，競爭主體是城市間的經(jīng)濟(jì)組織，而不是城市整體。

如前所述，城市不是經(jīng)濟(jì)實體，不可能成為競爭主體，城市間經(jīng)濟(jì)實體的競爭，是市場競爭而不是城市競爭，城市之間只存在所屬地域的行業(yè)、產(chǎn)業(yè)或微觀組織的競爭，不存在城市整體間的競爭，如果有競爭，只能是城市政府之間的競爭，政府間競爭在很大程度上表現(xiàn)為制度競爭、體制競爭、政策競爭，以及提供公共物品的數(shù)量與質(zhì)量的競爭，這種競爭與市場競爭有著本質(zhì)的區(qū)別，競爭的結(jié)果不會導(dǎo)致兼并、破產(chǎn)和壟斷。

迄今為止，還沒有那個國家或地區(qū)的城市間，出現(xiàn)過你死我活的競爭，因為任何一個城市都不可能自給自足孤立地存在，在一個國家或區(qū)域的經(jīng)濟(jì)體內(nèi)，城市間關(guān)系的主體特征是分工與協(xié)作，城市間的競爭是消耗性因素，國家和地區(qū)在制定社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃時，都會刻意減少這些因素的作用。城市間關(guān)系的主要方面是協(xié)作而不是競爭，何言城市的競爭性定位？

總之，城市定位是確定城市發(fā)展的全方位坐標(biāo)，具有整體性、宏觀性和政策性，準(zhǔn)確的城市定位是城市整體發(fā)展的重要戰(zhàn)略。城市定位的含義可以發(fā)展，也需要發(fā)展，但偏離城市定位基本性質(zhì)，城市定位就會變形走樣?！敖?jīng)營城市”的不良后果當(dāng)為后人戒。