在環(huán)境已經(jīng)發(fā)生重大改變的情況下，政策性銀行改革的目標(biāo)應(yīng)定位于一種介于商業(yè)金融機(jī)構(gòu)和政策性金融機(jī)構(gòu)之間的制度安排，向綜合型開(kāi)發(fā)金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型

近來(lái)，在四大國(guó)有銀行改制上市進(jìn)程明顯加快之際，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和中國(guó)進(jìn)出口銀行等3家政策性銀行的改制工作也正疾步快行。在國(guó)內(nèi)各個(gè)產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化程度明顯提高之后，政策性金融機(jī)構(gòu)逐步退出，更多的充實(shí)的金融服務(wù)功能建立并完善起來(lái)，是金融體系再造的必然步驟。

重新定位相互共通

就目前來(lái)看，3家政策性銀行盡管在功能定位、業(yè)務(wù)范圍、產(chǎn)品服務(wù)、資產(chǎn)質(zhì)量等方面存在這樣那樣的差異，并且改革方案也采取了所謂的“一行一策”，但它們面臨的改革內(nèi)容和目標(biāo)卻有相當(dāng)多的共通之處。

其一是矯正決策層和業(yè)界人士對(duì)政策性銀行功能定位的傳統(tǒng)理解，將3家政策性銀行統(tǒng)一定義為國(guó)務(wù)院直屬、以落實(shí)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策為目標(biāo)的具有開(kāi)發(fā)型功能的國(guó)有金融機(jī)構(gòu)。這種職能定位意味著3家政策性銀行特別是農(nóng)發(fā)行和進(jìn)出口銀行的業(yè)務(wù)范圍將大幅放寬。

其二是補(bǔ)充資本金。3家政策性銀行普遍存在所有者權(quán)益比率及資本充足率過(guò)低的問(wèn)題。因此，改革包括了多渠道充實(shí)資本金并建立長(zhǎng)效、可持續(xù)的資本金補(bǔ)足機(jī)制方面的內(nèi)容。在既定的“純國(guó)有血統(tǒng)”不變方針下，資本金的補(bǔ)充渠道只能由財(cái)政注資、匯金公司注資以及在國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)發(fā)債券這三個(gè)方面構(gòu)成。

其三是確立不良資產(chǎn)處置的方式及期限。在3家政策性銀行中，由于國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行發(fā)放了大量的10年、20年以上期限的貸款，因此風(fēng)險(xiǎn)暴露還需要一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間過(guò)程。目前資產(chǎn)的不良率2%左右雖優(yōu)于許多國(guó)內(nèi)一流的商業(yè)銀行，但農(nóng)發(fā)行和進(jìn)出口銀行卻都面臨著一個(gè)共同的問(wèn)題，即如何處置表內(nèi)不良貸款。

其四是治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制改革。一旦以開(kāi)發(fā)性銀行對(duì)3家政策性銀行進(jìn)行定位，這3家銀行的治理結(jié)構(gòu)就要參照現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。

其五是確立運(yùn)行模式。既然開(kāi)發(fā)性銀行在功能上具有完成政府政策目標(biāo)和依賴市場(chǎng)開(kāi)拓業(yè)務(wù)這種雙重特性，那么開(kāi)發(fā)性銀行在財(cái)務(wù)管理和考核上也理應(yīng)采取分賬管理方式，分別設(shè)立指令性賬戶和指導(dǎo)性賬戶也不失為一種解決辦法。用指令性賬戶記錄反映完成國(guó)家政策性任務(wù)目標(biāo)的資金、財(cái)務(wù)狀況，用指導(dǎo)性賬戶記錄和反映配合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展戰(zhàn)略所從事的各項(xiàng)自營(yíng)性、開(kāi)發(fā)性項(xiàng)目的資金和財(cái)務(wù)信息，其資金來(lái)源、運(yùn)用、風(fēng)險(xiǎn)管理、監(jiān)管主體等各個(gè)方面都因此發(fā)生新的變化。

定位轉(zhuǎn)型大勢(shì)所趨

自1994年3家政策性銀行相繼成立以來(lái)，對(duì)實(shí)現(xiàn)國(guó)有專業(yè)銀行向現(xiàn)代商業(yè)銀行轉(zhuǎn)變、支持國(guó)家重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進(jìn)機(jī)電產(chǎn)品出口和支持國(guó)家糧食收購(gòu)都發(fā)揮了重要作用。如今，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷進(jìn)步，市場(chǎng)機(jī)制的日益成熟，傳統(tǒng)意義下政策性銀行的歷史性階段任務(wù)也隨之完成，政策性銀行選擇走向轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行。

首先，就財(cái)政環(huán)境而言，經(jīng)過(guò)多年的努力，我國(guó)國(guó)家財(cái)政的規(guī)模有了長(zhǎng)足進(jìn)步。財(cái)政支出對(duì)GDP的占比，已從1994年的12.4%上升到2004年的20.8%。提高執(zhí)政能力，要求政府角色的轉(zhuǎn)換和改善，特別是穩(wěn)健的財(cái)政政策的實(shí)施，將使今后一段時(shí)期大幅度擴(kuò)展財(cái)政規(guī)模的余地不大，特別是財(cái)政對(duì)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的直接投入，會(huì)受到相當(dāng)大的限制。如果再考慮到各種隱含債務(wù)，國(guó)家財(cái)政繼續(xù)直接對(duì)政策性金融提供大規(guī)模資金的空間相對(duì)縮小。我國(guó)政策性銀行必須更緊密地與市場(chǎng)結(jié)合，成為按市場(chǎng)規(guī)范操作的、可持續(xù)運(yùn)作并滿足市場(chǎng)需求的新型金融機(jī)構(gòu)。

其次，就金融環(huán)境而言，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的金融化程度大幅提高。到2004年末，我國(guó)M2與GDP之比已達(dá)185.3%，遠(yuǎn)高于世界主要經(jīng)濟(jì)體的同期水平。考慮到國(guó)內(nèi)居民較強(qiáng)的儲(chǔ)蓄傾向，預(yù)計(jì)今后相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)，M2與GDP之比仍將繼續(xù)在高位運(yùn)行。因此，市場(chǎng)本身有能力提供充分的流動(dòng)性，成為政策性銀行開(kāi)展開(kāi)發(fā)性金融服務(wù)的長(zhǎng)期和穩(wěn)定的資金來(lái)源。

第三，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化也是促使政策性銀行選擇走向轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要因素。因?yàn)檫^(guò)去需要政策性金融大力支持的產(chǎn)業(yè)現(xiàn)在已成為成熟的商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，政策性金融的作用已經(jīng)大為減弱。隨著對(duì)外開(kāi)放和資本市場(chǎng)的發(fā)展，國(guó)內(nèi)對(duì)資本利用的手段和技術(shù)都有較大改善。中長(zhǎng)期商業(yè)性資金將更容易、更安全地進(jìn)入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和機(jī)電產(chǎn)品領(lǐng)域。因此，我國(guó)政策性銀行，特別是國(guó)開(kāi)行和進(jìn)出口行，需要重新調(diào)整業(yè)務(wù)范圍，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型。

第四，政策性銀行市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的條件正日益成熟。當(dāng)前市場(chǎng)建設(shè)和制度建設(shè)中存在許多期限較長(zhǎng)的、能促進(jìn)短缺行業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展的項(xiàng)目，這些項(xiàng)目利用商業(yè)方式可以成活，不再需要政策性金融支持，這成為我國(guó)開(kāi)發(fā)性金融業(yè)務(wù)的重點(diǎn)。如基礎(chǔ)物質(zhì)瓶頸及配套領(lǐng)域，包括能源、運(yùn)輸、材料、農(nóng)林、水利，以及軍工、高科技等領(lǐng)域；社會(huì)瓶頸領(lǐng)域，包括就業(yè)、教育、醫(yī)療、中小企業(yè)、西部開(kāi)發(fā)、東北等老工業(yè)基地振興、縣域經(jīng)濟(jì)等方方面面。

最終體現(xiàn)國(guó)家賬戶

政策性銀行改革的目標(biāo)是向綜合型開(kāi)發(fā)金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型。綜合性開(kāi)發(fā)金融機(jī)構(gòu)是一種介于商業(yè)金融機(jī)構(gòu)和政策性金融機(jī)構(gòu)之間的制度安排。它主要利用市場(chǎng)化手段，按照商業(yè)性金融規(guī)律運(yùn)作，在機(jī)構(gòu)自身可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家政策和戰(zhàn)略導(dǎo)向服務(wù)。政策性金融機(jī)構(gòu)著眼于社會(huì)效應(yīng)，不追求自身業(yè)績(jī)，強(qiáng)調(diào)政府的財(cái)政性補(bǔ)貼；而綜合性開(kāi)發(fā)金融機(jī)構(gòu)更多地強(qiáng)調(diào)商業(yè)原則，通過(guò)制度建設(shè)、市場(chǎng)建設(shè)和保持經(jīng)營(yíng)可持續(xù)，在此基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)。

而從另一方面來(lái)說(shuō)，綜合性開(kāi)發(fā)金融機(jī)構(gòu)仍具有部分政策性屬性，但相對(duì)于傳統(tǒng)意義上的政策性金融機(jī)構(gòu)，綜合性開(kāi)發(fā)金融機(jī)構(gòu)向市場(chǎng)化方向邁進(jìn)了一大步。二者的主要區(qū)別在于傳統(tǒng)政策性機(jī)構(gòu)（銀行）強(qiáng)調(diào)按照國(guó)家指令辦業(yè)務(wù)，然后國(guó)家兜底。綜合性開(kāi)發(fā)金融機(jī)構(gòu)則強(qiáng)調(diào)自主經(jīng)營(yíng)，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，市場(chǎng)化運(yùn)作，商業(yè)上可持續(xù)。綜合性開(kāi)發(fā)金融機(jī)構(gòu)的政策性屬性最終體現(xiàn)在國(guó)家賬戶上。