在行政權(quán)急劇膨脹的當今，對行政權(quán)的防范與監(jiān)督尤為關(guān)切。如果建立表見代理理論，可以防范行政機關(guān)授權(quán)委托的隨意性，可以有效解決權(quán)力行使的責任歸屬，也有助于從外部對行政行為加以事后監(jiān)督。

表見代理是代理制度中最為引人關(guān)注、爭論最多的問題之一，它是無權(quán)代理制度中一種特殊形式：表見代理可定義為，相對人(第三人)因無權(quán)代理人與本人之間有一定關(guān)系，而有相當?shù)睦碛勺阋钥尚牌錇榇砣硕c之所為的無權(quán)代理。

表見代理源了私法，一直為行政法學(xué)界所忽視。行政權(quán)行使過程中出現(xiàn)的眾多現(xiàn)象與問題，非僅處理內(nèi)部關(guān)系的委托所能解決。代理與委托相伴而生，唇齒相依。代理制度，特別是表見代理制度引人行政法，既從理論上補充委托之不足，亦在實踐中解決行政管理領(lǐng)域無權(quán)代理、越權(quán)代理情況下行政責任的承擔問題，進而決定行政訴訟的被告，化解行政訴訟中存在的現(xiàn)實困難。

表見代理有助權(quán)利保護、監(jiān)督行政

在行政法上，所有的表見代理行為都無效，責任歸由被代理機關(guān)承擔，相對人應(yīng)該以被代理機關(guān)為被告提起行政訴訟。這種表見代理制度被行政法所移植和采用，不僅從概念與理論框架上分析具有可能性，更重要的是在行政法領(lǐng)域具有重大的現(xiàn)實與理論意義。

權(quán)利保護之需要?，F(xiàn)代行政不僅范圍廣，涉及面大，手段多，效率高，而且專業(yè)性需求越來越明顯。委托行政的出現(xiàn)，就是行政吸收、組織與利用其他社會資料來補充行政之個足的最佳方式之一，它是行政觸角的延伸，是行政專業(yè)化、多樣化、民主化的表現(xiàn)。任何事務(wù)皆有其兩面性，委托行政也無可避免。被委托之人畢竟不是行政主體，沒有行政主體的行政理念與素養(yǎng)，濫權(quán)現(xiàn)象，侵害相對人合法權(quán)益事件，肯定會時有發(fā)生。有侵害必有救濟。一旦出現(xiàn)，如何提供救濟，怎么歸責?這問題的解答，離不開，也不能離開表見代理理論的引入。只有利用表見代理理論，才能確定無權(quán)行政、越權(quán)行政的行政權(quán)發(fā)生之權(quán)利義務(wù)的承受者，以及最后如何確定訴訟的被告等一系列疑惑。

監(jiān)督行政的要求。在行政權(quán)急劇膨脹的當今，對行政權(quán)的防范與監(jiān)督尤為關(guān)切。行政法上有關(guān)于委托行政的規(guī)定，并未對超出常態(tài)，背離常態(tài)的委托行政，以及與委托行政相關(guān)的行為進行監(jiān)督。如果建立表見代理理論，首先可以防范行政機關(guān)授權(quán)委托的隨意性，因為如果被委托人并不具備行使該權(quán)力的必要條件，或者有濫權(quán)的可能性，委托之前，委托機關(guān)肯定會謹慎而為，否則其責難逃。其次既然存在表見代理之情形，各行政權(quán)力之主體，必會對自己權(quán)力旁落倍加注意，避免帶來不必要之責任。最后，可以有效解決權(quán)力行使的責任歸屬，權(quán)責分明，便于確定行政訴訟的被告，方便相對人提起訴訟，有助于從外部對行政行為加以事后監(jiān)督。

信賴利益保護原則的要求。信賴利益保護原則是公法，特別是行政法上最重要的原則之一。依該原則，如國家之行為不顧人民值得之信賴，而使其遭受不可預(yù)計之負擔或者損失，且非基于保護或增進公共利益之必要者，此種行為不得為之。雖然在行政法上信賴利益主要適用于保障受益行政行為撤銷領(lǐng)域，但是筆者以為只要行政相對人基于合理的信賴，于此信賴所產(chǎn)生之利益都應(yīng)該，也必然應(yīng)該獲得保護。如果把基于這種信賴而遭受的損失歸由相對人自己承受，一方面會減損國家權(quán)力的權(quán)威性，認為它不值得信賴，得不到保障，致使國家權(quán)力備受置疑；另一方面會放縱行政機關(guān)對象征權(quán)力的什物的管理，導(dǎo)致公民對權(quán)力的抵抗，造成社會的混亂。

表見代理在行政法領(lǐng)域的具體適用

在行政法上構(gòu)建表見代理，不僅整合、完善了委托行政的相關(guān)理論，而且能夠解決行政委托實踐中存在的一些較為棘手的問題?？偨Y(jié)目前行政的實踐，行政法上的表見代理應(yīng)用主要有：

超越委托權(quán)限的表見代理。行政實踐中，委托行政大量存在并被廣泛適用，較好地解決行政之不足，以緩解現(xiàn)實壓力。但不應(yīng)被忽視的是，被委托人與委托人一樣也有濫用或者超越委托權(quán)限，行使委托權(quán)之可能性，甚至有過之而無不及，由于行政法上僅有關(guān)于委托的規(guī)定，據(jù)此規(guī)范，惟能解決委托人與被委托人之間的委托關(guān)系。而最重要的相對人與委托人之間的行政法律關(guān)系，以及被委托人與相對人之間的法律關(guān)系都游離于法律之外，雖然行政訴訟法對此有所規(guī)定，但其確定的也僅僅為被告資格，是一個純粹的程序性問題，并不能在實體上解決權(quán)利義務(wù)的歸屬。

被委托的行政權(quán)力之范圍，屬于委托關(guān)系內(nèi)部事項，是委托人與被委托人之間的法律關(guān)系，其權(quán)限的大小往往不為第三人所知悉，有時也無法知曉?；谖嘘P(guān)系的存在，而且該權(quán)力的行使電屬于被代理人職責，相對人相信超越委托權(quán)限之行為為正常代理亦可以理解的。如此產(chǎn)生之法律后果，歸為被代理人也合理。

無委托權(quán)限的表見代理。無委托權(quán)限的表見代理產(chǎn)生的原因大體可以歸結(jié)為四類。

第一種情形，解除委托后，被委托人繼續(xù)行使委托權(quán)限產(chǎn)生的表見代理。撤銷委托關(guān)系時，由于疏忽，委托人并未收回公章、文書、制服等可以表征代理關(guān)系的信物，如果此時被委托人繼續(xù)打著委托人的名義行使原有的委托權(quán)力，顯然屬于無權(quán)行政。按照目前行政法之理論，該行為肯定是假行政行為。如此認定，疑惑便隨之而生：首先該行為是否為行政行為不能過早給予定性，因為作出行為的主體很大可能就是其他行政機關(guān)或組織，也可能并不是行政主體；其次，行為后果是否為委托主體承擔?很明顯，單單憑委托理論并不能解決此問題。相對人在沒有過失或故意時，在委托人與相對人之間產(chǎn)生表見代理關(guān)系，行為歸屬于委托主體，屬于行政權(quán)的行使，是一種無效的行政行為，相對人可以以被代理機關(guān)為被告尋求救濟。

第二種情況，雇傭關(guān)系消滅，被雇傭者仍繼續(xù)行政所產(chǎn)生的表見代理。由于行政任務(wù)的繁重、資源的匱乏，在現(xiàn)實行政中，行政機關(guān)，特別是基層機關(guān)，經(jīng)常會雇傭一些暫時或臨時的雇員，補充行政的不足。這一現(xiàn)象在基層公安派出所、城市市容、市貌管理中普遍存在。如果這些被雇人員在雇傭關(guān)系解除或結(jié)束之后，仍打著行政該機義的名號，借此謀取私利。怎么給行為定性?當然，在此種情況下，受害人是可以通過行政途徑或民事訴訟來保護自己的權(quán)利。可一旦侵權(quán)人沒有償還能力或者侵權(quán)人逃逸時，受害人如何獲得賠償或救濟?筆者以為，這種情況應(yīng)該引入表見代理理論以保護相對人的合法權(quán)利。依表見代理之理論，此行為即可定性為行政行為，歸屬于雇傭機關(guān)，此機關(guān)承擔行為的一切后果。此種做法既可以約束行政機關(guān)規(guī)范自己的雇傭人員，也可以是相對人的權(quán)益獲得保障。

第三種情況，假借公章、公文等證明文件冒名行政產(chǎn)生的表見代理。由于行政公章或公文是行政機關(guān)的對外憑證，同樣，工作的制服也是行政機關(guān)對外的憑據(jù)。如果某人手持公章，或者公文，或者行政機關(guān)的規(guī)范性文書，對相對人作出行政行為，如何給行為定性?是行政行為嗎?效力怎樣?有些機關(guān)，特別是公安機關(guān)，其制服就是代表警察的權(quán)力，如果制服外借，甚至贈與家屬，如果著此服裝之人對外假借制服行使公安權(quán)力，公安機關(guān)是否應(yīng)該承擔行為責任?

相對人對公章、公文、制服、以及警車都產(chǎn)生一種信賴，相信行政權(quán)力是為人民服務(wù)，此信賴有助于行政權(quán)威的培養(yǎng)，行政效力的提高，以及對行政權(quán)的認同。在此合理、合法信任的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的關(guān)系，也應(yīng)該是一種表見代理，行為歸屬于行政主體，但該行為屬于無效行為，過錯在于被代理人管理失職，被代理人應(yīng)承擔因此而造成的損失。

第四種情形，冒名行政，被冒名機關(guān)置之不理產(chǎn)生的表見代理。其他組織或者個人利用某機關(guān)的假文書、假公章與假制服等冒名行政，行政主體一旦獲悉，應(yīng)立即制止并予以處理，但如果該機關(guān)既不制止，也不明確反對，漠然置之，就必然會使相對人誤認為，該行為是經(jīng)過該機關(guān)授權(quán)委托或許可的，產(chǎn)生了合理之信賴。這一信賴理應(yīng)受法律保護，應(yīng)當適用表見代理以救濟其受損權(quán)益。

一套理論的引人，一個制度的設(shè)計，是一項系統(tǒng)工程，將表見代理制度引入行政法也并非一朝一夕之功。雖然實踐與理論都有迫切導(dǎo)人代理與表見代理的需求，但如何使代理與相關(guān)理論彼此糅合，怎么建構(gòu)此制度，卻較為棘手與艱辛。筆者但求本文的大膽探求與初淺意見能筑巢引鳳。