[摘 要]成都市新都區(qū)民主政治改革以其深刻性和全面性而被譽(yù)為“新都現(xiàn)象”。構(gòu)成“新都現(xiàn)象”的是一系列的“新都詞匯”——陽光政府、用眼睛投票、權(quán)力回歸權(quán)利，還權(quán)于民，組閣等。解讀這些在政治改革實(shí)踐中產(chǎn)生的核心“詞匯”，對(duì)認(rèn)識(shí)和深化我國的政治改革不無意義。

[關(guān)鍵詞]“新都現(xiàn)象”；“新都詞匯”，中國政治改革

[中圖分類號(hào)]D63

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1002-7408(2006)07-0007-03

自上個(gè)世紀(jì)80年代以來，我國就一直在漸進(jìn)的政治改革道路上前進(jìn)并取得了明顯的成效?？傮w說來，我國的政治改革是應(yīng)經(jīng)濟(jì)改革和行政改革的迫切要求而展開，從而體現(xiàn)出明顯的“經(jīng)濟(jì)改革一行政改革一政治改革”的層級(jí)推進(jìn)改革模式，這對(duì)保持社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義，鄧小平同志曾經(jīng)明確指出：“我們所有的改革最終能不能成功，還是決定于政治體制的改革。”遵循由點(diǎn)到面、由下至上的原則，我國的政治體制改革的突破口只能是地方政府。由此，基層的政改行動(dòng)不能不受到社會(huì)的廣泛關(guān)注。在四川，繼步云直選、雅安黨代會(huì)常任制試點(diǎn)之后，成都市新都區(qū)展開了一場(chǎng)突破性更強(qiáng)、影響更廣的基層民主政治改革行動(dòng)，其主要內(nèi)容有：取消黨委書記辦公會(huì)；開放區(qū)委常委會(huì)、人大常委會(huì)以及區(qū)政府常委會(huì)，給予邀請(qǐng)代表發(fā)言權(quán)、表決權(quán)；全區(qū)所有鎮(zhèn)黨委書記和村支部書記全部實(shí)行公推直選；由黨委書記提名領(lǐng)導(dǎo)干部人選進(jìn)行“組閣”，所有“內(nèi)閣”共進(jìn)退；每年定時(shí)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行公開民主評(píng)議，實(shí)行黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督的結(jié)合；實(shí)行罷免制度等等。新都區(qū)所進(jìn)行的積極探索和創(chuàng)新使他們的基層民主政治建設(shè)和改革走在了全國前列，被學(xué)界稱為“新都現(xiàn)象”。構(gòu)成“新都現(xiàn)象”的是一系列獨(dú)有特色的主導(dǎo)改革價(jià)值觀，結(jié)合新都改革實(shí)際，筆者將其稱為“新都詞匯”。解讀這些在政治改革實(shí)踐中產(chǎn)生的核心“詞匯”，對(duì)認(rèn)識(shí)和深化我國的政治體制改革不無意義。

詞匯之一：陽光政府

在2001年，新都區(qū)黨委就提出了要打造新都區(qū)“陽光政府”，從而拉開了新都民主政治改革的序幕。新都區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子將改革目標(biāo)定位于“陽光政府”，即一個(gè)“公開、公平、公正、勤政、廉政、高效、為民”的政府?？梢钥闯?，“陽光政府”具有三層內(nèi)涵：陽光下的政府，即透明政府；充滿生機(jī)和活力的政府，即有效政府；陽光般溫暖的、服務(wù)于民的政府，即服務(wù)型政府。

1．“透明”是“陽光政府”的必然要求。社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)特征和根本要求就是人民當(dāng)家作主，政府必須對(duì)人民負(fù)責(zé)。隨著我國改革開放的不斷深入，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷發(fā)展完善，人民群眾政治意識(shí)和政治覺悟不斷得以提高。他們更加關(guān)注切身利益和關(guān)注公共事務(wù)的管理。只有透明的“陽光政府”才能使群眾對(duì)于公共事務(wù)活動(dòng)享有知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，才能使人民群眾以當(dāng)家作主的責(zé)任感來履行自己的職責(zé)和義務(wù)，也才能使政府的一切政策和措施以法治為準(zhǔn)則、以民意為依歸。對(duì)此，新都區(qū)的“開放三會(huì)”、會(huì)議電視直播、公開領(lǐng)導(dǎo)剖析材料等開放姿態(tài)很具有現(xiàn)實(shí)意義。

2．“有效”是“陽光政府”的客觀保證。有效政府必然具備制定優(yōu)秀的政治愿景和政治戰(zhàn)略的能力，否則“陽光政府”的任何服務(wù)承諾、法律法規(guī)和公共政策等都可能變成一紙空文，有效政府不僅是一種價(jià)值，更是一種運(yùn)作過程和運(yùn)作結(jié)果。政府能否有責(zé)任心、有能力向全社會(huì)提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是“陽光政府”有效性的具體表現(xiàn)形式。筆者認(rèn)為進(jìn)一步提高我國政府的有效性必須從以下幾方面著手：(1)加快政企、政事分開，把不該由政府管的事交由企業(yè)、社會(huì)機(jī)構(gòu)和中介組織，使政府集中力量搞好自己的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。(2)進(jìn)一步完善公民參與、專家論證和政府決策相結(jié)合的決策機(jī)制，保證政府決策的科學(xué)性和正確性。(3)努力實(shí)現(xiàn)由政治統(tǒng)治向能力主導(dǎo)型政府的轉(zhuǎn)變。(4)加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)，切實(shí)提高政府管理和服務(wù)能力。

3．“服務(wù)”是“陽光政府”的本質(zhì)特征。只有服務(wù)于民的政府才會(huì)讓人民有陽光般溫暖的感覺。服務(wù)型的政府包括“以人為本”的服務(wù)理念、顧客導(dǎo)向的服務(wù)模式以及績(jī)效評(píng)估的服務(wù)考核等基本內(nèi)容。2004年初，國務(wù)院總理溫家寶在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部“樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀”專題研究結(jié)業(yè)式上講話指出，強(qiáng)化公共服務(wù)職能“就是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會(huì)事業(yè)、保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生體育等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等，為社會(huì)公眾生活和參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動(dòng)提供保障和創(chuàng)造條件，努力建設(shè)服務(wù)型政府”。這無疑為我國進(jìn)一步改革和創(chuàng)新政府管理理念、行為模式確立了科學(xué)的發(fā)展方向。

在新都區(qū)打造“陽光政府”的政改實(shí)踐中，不乏開拓創(chuàng)新之舉，其成效也得到社會(huì)各界認(rèn)同。在筆者對(duì)新都區(qū)的調(diào)查走訪中，深切體會(huì)到新都“陽光政府’對(duì)當(dāng)?shù)厝嗣袼枷胗^念、思維方式以及生活方式帶來的沖擊和變化。只有真正代表人民利益的改革才會(huì)得到人民的擁護(hù)和支持，沒有人民的擁護(hù)和支持，任何一項(xiàng)改革都不可能取得成功。在這方面，新都區(qū)打造透明、有效、服務(wù)型的“陽光政府”的實(shí)踐為學(xué)者們提供了一個(gè)很好的研究素材。

詞匯之二：用眼睛投票

在民主理論中，學(xué)者們常強(qiáng)調(diào)公民“用腳投票”的權(quán)利，即給予公民自由遷徙的政治民主權(quán)利。但在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，公民所享受的這項(xiàng)權(quán)利都會(huì)有著很高的成本，并受著許多不可逾越的障礙制約。絕大部分公民實(shí)際不享有“用腳投票”的權(quán)利?！坝醚劬ν镀薄睂?shí)質(zhì)上是賦予了公民以充分的民主監(jiān)督權(quán)。新都區(qū)努力搭建政府與公民的溝通平臺(tái)，促進(jìn)“民評(píng)官”的公開化，建立民主評(píng)議的長(zhǎng)效機(jī)制，從而真正賦予公民“用眼睛投票”的權(quán)利。盧梭在批評(píng)英國的代議制民主時(shí)就認(rèn)為英國人民只是在選舉的時(shí)候是自由的，選舉之后就什么也不是了。這表明選舉民主雖是民主的最主要形式，卻不可能是民主的全部。“用眼睛投票”權(quán)實(shí)際上解決了選舉所不能達(dá)到的對(duì)政府的經(jīng)常性評(píng)判和監(jiān)督，是對(duì)人民當(dāng)家作主的內(nèi)涵的豐富和拓展。新都區(qū)實(shí)現(xiàn)了區(qū)級(jí)部門領(lǐng)導(dǎo)、鎮(zhèn)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的三個(gè)層面的民主評(píng)議，整個(gè)評(píng)議過程、評(píng)議結(jié)果對(duì)社會(huì)開放，讓民主評(píng)議也接受社會(huì)的監(jiān)督；被評(píng)議領(lǐng)導(dǎo)針對(duì)評(píng)議結(jié)果所作的自我剖析和整改措施在報(bào)刊全文刊登，并作為半年后公民再次測(cè)評(píng)的重要依據(jù)；民主評(píng)議的結(jié)果直接決定著領(lǐng)導(dǎo)的任免。這種黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督的結(jié)合，一定程度上克服了我黨同體監(jiān)督的局限性，激發(fā)了廣大黨員和群眾參與監(jiān)督的積極性。新都區(qū)的政改經(jīng)驗(yàn)告訴我們，公民“用眼睛投票’權(quán)的落實(shí)有賴于政府信息的公開、政府與公民的良好溝通以及民主評(píng)議的政治效度。

詞匯之三：權(quán)力回歸權(quán)利

權(quán)力與權(quán)利是政治學(xué)研究的橫心范疇，權(quán)力與權(quán)利的范圍、內(nèi)容、行使方式以及二者的關(guān)系是衡量一國政治文明程度的重要指標(biāo)，一個(gè)專制、集權(quán)的社會(huì)必然是權(quán)力本位的社會(huì)，公民的權(quán)利不能夠得到應(yīng)有的保障；一個(gè)政治文明的社會(huì)必然是權(quán)利本位的社會(huì)，是權(quán)力得到有效制約、公民權(quán)利得到充分實(shí)現(xiàn)的社會(huì)。在新都區(qū)的政改中，著力要解決的一個(gè)問題就是干部權(quán)力與人民權(quán)利的關(guān)系問題，即明確權(quán)力對(duì)誰負(fù)責(zé)、權(quán)力如何監(jiān)督、人民群眾如何有效行使自己權(quán)利的問題。通過政改，新都區(qū)人民擁有參與“三會(huì)”的權(quán)利、公推直選領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)利以及民主監(jiān)督、民主評(píng)議領(lǐng)導(dǎo)干部直至罷免領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)利。新都區(qū)的“權(quán)力回歸權(quán)利”實(shí)踐表明，只有保證人民擁有充分的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及罷免權(quán)等權(quán)利的前提下，政府權(quán)力才能置于人民的有效制約之下，才能真正實(shí)現(xiàn)一個(gè)“權(quán)利本位”的社會(huì)。

由于各種原因，我國過去存在著嚴(yán)重的重權(quán)力輕權(quán)利的現(xiàn)象，導(dǎo)致公權(quán)橫行、公民權(quán)利受損。我國的政治體制改革，從某種程度上說，就是一場(chǎng)“權(quán)力回歸權(quán)利”的改革。要全面實(shí)現(xiàn)“權(quán)力回歸權(quán)利”，必須從三條路徑同時(shí)推進(jìn)：(1)以權(quán)力制約權(quán)力，即實(shí)現(xiàn)權(quán)力的相對(duì)分立和制衡。(2)以權(quán)利制約權(quán)力，保障公民權(quán)利在權(quán)力面前的優(yōu)先性，讓公民既擁有參與政治生活的各項(xiàng)積極政治權(quán)利，又擁有不受政府干涉的合法私域。(3)以權(quán)力服務(wù)權(quán)利，為公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供充分的條件和保障，從而真正體現(xiàn)”權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”。

詞匯之四：還權(quán)于民

民主的最根本涵義是人民當(dāng)家作主。由于直接民主受地域、人口等諸多條件的限制，當(dāng)代大多數(shù)國家實(shí)行間接民主制，或稱代議民主制。但人民主權(quán)理論表明一切政治權(quán)力都是來源于人民的授予，人民行使控制國家權(quán)力的普遍方式是選舉，可以說，沒有公民的普遍、有效選舉，政治權(quán)力的合法性基礎(chǔ)很難得以保證，利普塞特認(rèn)為“任何一種特定民主的穩(wěn)定性，不僅取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且取決于它的政治系統(tǒng)的有效性和合法性。在新都區(qū)的政改中，一個(gè)重要的價(jià)值取向是“還權(quán)于民”。從2003年新都教育系統(tǒng)開始中小學(xué)校長(zhǎng)直選，然后到村再到鎮(zhèn)，公推直選由點(diǎn)到面，全面鋪開。中國第一位直選的鎮(zhèn)黨委書記由此在新都區(qū)木蘭鎮(zhèn)產(chǎn)生。到2005年3月，新都區(qū)所轄11個(gè)鎮(zhèn)的黨委書記、299個(gè)行政村的支部書記全部實(shí)現(xiàn)了公推直選。這是中國西部第一個(gè)鎮(zhèn)(村)黨委(支部)書記全部告別“委任制”的縣級(jí)行政區(qū)，不能不說是中國政治民主化進(jìn)程又邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。不但是選擇權(quán)還之于民，新都區(qū)還將監(jiān)督權(quán)、評(píng)議權(quán)、罷免權(quán)還之于民，從而極大地增強(qiáng)了領(lǐng)導(dǎo)干部的“服務(wù)意識(shí)”、“公仆意識(shí)”、“責(zé)任意識(shí)”。

黨的十六大把擴(kuò)大社會(huì)主義民主確定為我國政治建設(shè)和政治體制改革的重要目標(biāo)之一。十六后四中全會(huì)的(中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定)中指出，在新的歷史條件下加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力的一項(xiàng)根本任務(wù)是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，不斷提高發(fā)展社會(huì)主義民主政治的能力。人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治最核心、最本質(zhì)的內(nèi)容。在我國政治權(quán)力中普遍存在著“三個(gè)過于集中”，即在黨委、人大、政府和政協(xié)四套班子中，權(quán)力過分集中于黨委；在黨委中，權(quán)力過分集中于常委；在常委中，權(quán)力過分集中于書記。新都區(qū)的“三輪驅(qū)動(dòng)”改革一定程度上破解了我黨權(quán)力過于集中的難題，體現(xiàn)為取消書記辦公會(huì)、擴(kuò)大普通黨員和廣大人民群眾參與民主政治生活的渠道等。但也要清醒地看到，新都區(qū)的改革還僅僅是一場(chǎng)還權(quán)于民的“啟蒙運(yùn)動(dòng)”，實(shí)現(xiàn)和保證人民當(dāng)家作主還需要一個(gè)不斷發(fā)展、不斷鞏固的相當(dāng)長(zhǎng)的歷史過程。

詞匯之五：組閣

“組閣”一詞來源于西方國家的內(nèi)閣制，新都區(qū)的政改實(shí)踐就在我國的“首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”的基礎(chǔ)上創(chuàng)造性地借鑒了西方內(nèi)閣制的政權(quán)組織方式。在制度設(shè)計(jì)上，當(dāng)選的鎮(zhèn)黨委書記被授權(quán)可以提名鎮(zhèn)黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)班子人選進(jìn)行“組閣”，區(qū)委組織部門一般都會(huì)給予認(rèn)可和通過，從而改變了以前副書記、鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鎮(zhèn)長(zhǎng)人選由上級(jí)提名的慣例。在每年的測(cè)評(píng)中，如果鎮(zhèn)黨委書記不合格，那么由他提名的全體“內(nèi)閣”都將解散，體現(xiàn)出內(nèi)閣制的共進(jìn)退原則。新都區(qū)實(shí)行“組閣”的目的是要提高領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)結(jié)協(xié)作能力和建立一個(gè)具有負(fù)責(zé)感的領(lǐng)導(dǎo)集體。這樣，被提名的鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員必須對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記負(fù)責(zé)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記則對(duì)選舉他的黨員和群眾負(fù)責(zé)，從而形成一個(gè)權(quán)力制約鏈條，體現(xiàn)出權(quán)力的責(zé)任制特點(diǎn)。

新都區(qū)的“組閣”實(shí)踐探索是一個(gè)頗耐人尋味的創(chuàng)新之舉。黨委書記“組閣”涉及到黨與政府、黨與人大、政府與人大等一系列關(guān)系問題，當(dāng)選的鎮(zhèn)黨委書記提名鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鎮(zhèn)長(zhǎng)人選，實(shí)質(zhì)上已經(jīng)將黨的領(lǐng)導(dǎo)方式之一的“推薦重要干部”變?yōu)楹艽蟪潭壬系摹皼Q定重要干部”，即當(dāng)鎮(zhèn)黨委書記由“委任制”變?yōu)椤斑x任制”的同時(shí)，鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鎮(zhèn)長(zhǎng)又由人大的“選任制”變?yōu)榱它h委的“委任制”。按照現(xiàn)行法律和法規(guī)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)應(yīng)該由人大代表選舉產(chǎn)生，更應(yīng)對(duì)人大負(fù)責(zé)。在西方國家的內(nèi)閣制中，公民是通過控制行政首腦來約束內(nèi)閣成員的，新都區(qū)通過鎮(zhèn)黨委書記進(jìn)行的“組閣”，雖然黨委書記是公推直選出來的，但畢竟只能是由黨員投票選舉，其他占人口多數(shù)的非黨員的公民在黨委書記的直選中是沒有選舉權(quán)的，這就實(shí)際上形成多數(shù)人的選舉權(quán)反倒不能得以實(shí)現(xiàn)?？梢哉f，新都區(qū)的“組閣’是我國政治改革中極具意義的探索和創(chuàng)新，但卻有著不可避免的體制障礙和理論困境。正如有學(xué)者所指出的，下一步的改革能否繼續(xù)，關(guān)鍵就在于執(zhí)政黨的政治胸懷、政治眼光和政治藝術(shù)。

余論：

總的說來，作為我國基層民主政治改革的又一塊“試驗(yàn)田”，新都區(qū)所作出的積極探索和創(chuàng)新具有極大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。2005年8月，四川省正式?jīng)Q定在全省推廣新都區(qū)政改經(jīng)驗(yàn)，全省縣以下的黨委系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)干部全部放到直選中產(chǎn)生。這樣大規(guī)模地在一個(gè)省的范圍推開基層黨領(lǐng)導(dǎo)的直選，在全國尚屬首次。這也表明新都區(qū)的“以黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主”的政改模式得到黨的高層的認(rèn)同和肯定。黨的十六大報(bào)告中指出，擴(kuò)大基層民主，是發(fā)展社會(huì)主義民主的基礎(chǔ)性工作。建設(shè)社會(huì)主義民主制度就是保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，這也是我國的政治體制改革的基本發(fā)展方向。新都區(qū)的民主政治建設(shè)實(shí)踐為探索我國的政治體制改革創(chuàng)新之路作出了有意義的探索：

1．建設(shè)社會(huì)主義民主政治必須黨內(nèi)民主和人民民主同步推進(jìn)。中國共產(chǎn)黨是社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨內(nèi)民主建設(shè)是實(shí)現(xiàn)人民民主的重要保證，也是人民民主的重要推動(dòng)力量。新都區(qū)的政改就以黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主，把黨內(nèi)民主的經(jīng)驗(yàn)向黨外擴(kuò)散，從而形成系統(tǒng)化、法制化的整體政治民主運(yùn)行機(jī)制?！靶露棘F(xiàn)象”從一個(gè)特別重要的向度揭示了中國農(nóng)村基層改革和制度變遷的重要方式：在既有的制度框架下的改進(jìn)與創(chuàng)新，為民主政治尋找和確定新的生長(zhǎng)空間。

2．我國政治體制改革必須以對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督和公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與保障為出發(fā)點(diǎn)。在我國的政治體制改革中，在縱向的權(quán)力關(guān)系方面，體現(xiàn)為一切權(quán)力來源于人民，一切權(quán)力的行使代表人民的意志并接受人民的監(jiān)督：在橫向的權(quán)力關(guān)系方面則是要處理好執(zhí)政黨、政府、人大、政協(xié)四大班子間的權(quán)力關(guān)系問題。基層選舉在基層社會(huì)所導(dǎo)致的權(quán)力結(jié)構(gòu)變遷以及在政府過程中容納和引人民主治理的要素和安排，將成為我國進(jìn)一步深化政治改革的主要路徑。

3．我國的政治體制改革將是一個(gè)全面推進(jìn)、逐漸深入的過程。我國的民主建設(shè)進(jìn)程，是一種社會(huì)自身發(fā)展規(guī)律和社會(huì)現(xiàn)實(shí)所產(chǎn)生的“自下面上”的改革原創(chuàng)力和政府主導(dǎo)下的“自上而下”的推動(dòng)力之間相互作用的過程，無論是在其悄然的發(fā)起階段還是在目前逐漸深入時(shí)期，都是一種多元力量參與的復(fù)雜互動(dòng)過程。政治改革是一項(xiàng)龐大而復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，任何單一改革的成效都是有限的，過去我國的很多改革措施失效的主要原因就是缺乏應(yīng)有的配套措施，新都區(qū)的政改實(shí)踐表明，民主政治建設(shè)必須在選舉、決策、監(jiān)督、管理等環(huán)節(jié)全面展開。如果單單停留在“選”字上，執(zhí)政方式和監(jiān)督模式不能得以改變的話，公推直選也會(huì)失去應(yīng)有的意義。