陳暢鳴 朱 軍 孫薇薇 編輯

從1986年全國(guó)人大著手起草開始，“監(jiān)督法”的出臺(tái)經(jīng)過(guò)了20年的歷程，可以說(shuō)，它承載了人大代表和社會(huì)各界太多的期望?！氨O(jiān)督法”的頒布和實(shí)施，對(duì)于各級(jí)人大常委會(huì)依法行使監(jiān)督職權(quán)，健全監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)督工作，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效，推動(dòng)我國(guó)的民主法治建設(shè)具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。明年元旦起，“監(jiān)督法”正式實(shí)施，為了讓廣大讀者深刻理解該法，“大講堂”特請(qǐng)有關(guān)專家對(duì)此作個(gè)專業(yè)的詮釋。

監(jiān)督法廓清了三權(quán)關(guān)系

2007年1月1日正式實(shí)施的《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》，不僅明確了人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督職能，而且廓清了立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，從法律的角度確認(rèn)了人民代表大會(huì)至高無(wú)上的地位。 監(jiān)督法第32條規(guī)定，國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)和省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為最高人民法院、最高人民檢察院作出的具體應(yīng)用法律的解釋同法律規(guī)定相抵觸的，最高人民法院、最高人民檢察院之間認(rèn)為對(duì)方作出的具體應(yīng)用法律的解釋同法律規(guī)定相抵觸的，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出進(jìn)行審查的要求，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)送有關(guān)專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見。

2000年7月1日實(shí)施的《立法法》旨在規(guī)范立法機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)，但其中所規(guī)定的備案審查制度，對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性的約束作用。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)司法機(jī)關(guān)的司法解釋，缺乏明確的法律審查機(jī)制。2006年7月26日，最高人民檢察院和最高人民法院同時(shí)頒布了關(guān)于《刑法》第408條適用的司法解釋，兩個(gè)司法解釋存在著明顯的矛盾，在司法實(shí)踐中極容易產(chǎn)生問(wèn)題。但是，由于缺乏具體的校正規(guī)范，所以，“兩高”司法解釋仍在發(fā)揮作用。

按照以往的做法，當(dāng)最高人民檢察院和最高人民法院的司法解釋發(fā)生沖突的時(shí)候，一般由公安部、司法部、全國(guó)人大法工委和最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合頒布規(guī)定，對(duì)司法解釋作出修正。這樣的補(bǔ)救措施混淆了行政解釋、司法解釋和立法解釋，在一定程度上破壞了我國(guó)的憲政體制，削弱了人民代表大會(huì)的作用。

監(jiān)督法將司法解釋審查納入到人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督范圍之內(nèi)，并且通過(guò)議案審查的方式，對(duì)司法解釋進(jìn)行法律監(jiān)督。按照規(guī)定，今后任何公民都可以對(duì)最高人民法院和最高人民檢察院的司法解釋提出審查的建議，全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)在進(jìn)行研究之后，可以送有關(guān)專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見。全國(guó)人大

監(jiān)督法亮劍

首先，各級(jí)人大常委會(huì)通過(guò)聽取和審議“一府兩院”的專項(xiàng)工作報(bào)告，對(duì)他們的工作進(jìn)行審查與監(jiān)督。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)“一府兩院”缺乏實(shí)質(zhì)性的外部制約，由于權(quán)力強(qiáng)大，濫用職權(quán)、超越職權(quán)現(xiàn)象較為嚴(yán)重。人大常委會(huì)通過(guò)聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告，對(duì)一府兩院的工作形成有力的外部制約，并能夠及時(shí)參與處理社會(huì)突出問(wèn)題，從而將促進(jìn)政府機(jī)關(guān)自覺依法行政，促進(jìn)司法機(jī)關(guān)公正執(zhí)法，最大限度減少權(quán)力腐敗與司法不公等現(xiàn)象的滋生泛濫。

其次，《監(jiān)督法》還規(guī)定，人大常委會(huì)有權(quán)審查和批準(zhǔn)決算，聽取和審議國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報(bào)告，聽取和審議審計(jì)工作報(bào)告。常委會(huì)組成人員對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況報(bào)告、預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告和審計(jì)工作報(bào)告的審議意見交由本級(jí)人民政府研究處理。常委會(huì)認(rèn)為必要時(shí)，可以對(duì)審計(jì)工作報(bào)告作出決議。

法律的生命力在于實(shí)踐。從內(nèi)容屬性上看，《監(jiān)督法》蘊(yùn)含著大量的可操作性規(guī)范，其實(shí)踐色彩較之其他法律都為濃重，因此，實(shí)踐性是《監(jiān)督法》的首要特征?！侗O(jiān)督法》進(jìn)一步落實(shí)憲法的基本精神，使得憲法規(guī)定的專項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查、詢問(wèn)和質(zhì)詢以及特定問(wèn)題調(diào)查等人大監(jiān)督方式有了更明確的內(nèi)容，使其更具可操作性，有效地避免了這些監(jiān)督措施流于形式。

從反腐的角度看，人大監(jiān)督將追求實(shí)際效果，避免形式主義。人大常委會(huì)將對(duì)人的監(jiān)督與對(duì)事的監(jiān)督有機(jī)結(jié)合在一起，通過(guò)對(duì)事的監(jiān)督來(lái)發(fā)現(xiàn)人的問(wèn)題。

比如，《監(jiān)督法》加強(qiáng)了對(duì)規(guī)范性文件的備案審查，這將有利于進(jìn)一步打擊地方腐敗行為。在現(xiàn)實(shí)生活中，一些地方出于局部利益，超越職權(quán)作出決議、決定以及發(fā)布命令，如擅自設(shè)立審批、收費(fèi)、罰款、行政強(qiáng)制制度等等，侵犯了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，明顯違反了法律。為此，《監(jiān)督法》規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)，有權(quán)撤銷下一級(jí)人大及其常委會(huì)作出的不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定，有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府發(fā)布的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。從而對(duì)于維護(hù)法制統(tǒng)一，消除社會(huì)不公具有重要作用。

對(duì)有關(guān)主管領(lǐng)導(dǎo)干部的工作業(yè)績(jī)和存在問(wèn)題的，人大常委會(huì)將根據(jù)法律規(guī)定例行處理，觸犯刑法的，則移交司法機(jī)關(guān)嚴(yán)厲查處，僅僅觸犯有關(guān)黨內(nèi)紀(jì)律的領(lǐng)導(dǎo)干部，則移交相關(guān)紀(jì)檢部門處理?！侗O(jiān)督法》明確規(guī)定，人大常委會(huì)在必要的時(shí)候，可以直接對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告、審計(jì)報(bào)告等作出決議，因此，這種監(jiān)督顯然并非是說(shuō)說(shuō)而已，而是動(dòng)真格的，從而將對(duì)“一府兩院”的工作及其責(zé)任人產(chǎn)生直接的影響。

人大常委會(huì)還將對(duì)有關(guān)責(zé)任人的評(píng)議意見轉(zhuǎn)送有關(guān)主管干部的部門，將有助于這些部門增強(qiáng)對(duì)干部任職行為的了解，可以作為干部主管部門評(píng)價(jià)、任用干部的依據(jù)。人大監(jiān)督與司法監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督有機(jī)地聯(lián)結(jié)在一起，形成一道遏制腐敗的共同戰(zhàn)線。法律委員會(huì)和有關(guān)專門委員會(huì)審查認(rèn)為司法解釋與法律規(guī)定相抵觸，而司法解釋機(jī)關(guān)不予修改或者廢止的，全國(guó)人大法律委員會(huì)和有關(guān)專門委員會(huì)可以提出要求最高人民法院或者最高人民檢察院予以修改、廢止的議案，或者提出由全國(guó)人大常委會(huì)作出法律解釋的議案，由委員長(zhǎng)會(huì)議決定提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)審議。這樣的規(guī)定有效地制約了最高人民法院和最高人民檢察院的司法解釋活動(dòng)，進(jìn)一步確立了人民代表大會(huì)的核心作用。

但必須看到，監(jiān)督法在約束司法機(jī)關(guān)司法解釋活動(dòng)的時(shí)候，程序過(guò)于簡(jiǎn)單，可操作性有待加強(qiáng)。比如，公民對(duì)最高人民法院的司法解釋提出審查請(qǐng)求，全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)是否應(yīng)當(dāng)對(duì)公民作出明確的答復(fù)，法律規(guī)定并不具體。其實(shí)，在全國(guó)人大常委會(huì)審議監(jiān)督法草案的時(shí)候，就有委員提出對(duì)司法解釋的審查應(yīng)當(dāng)有個(gè)程序，人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)收到公民的司法審查建議以后應(yīng)當(dāng)及時(shí)反饋，監(jiān)督法應(yīng)規(guī)定在多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)給予答復(fù)。

總之，監(jiān)督法通過(guò)備案審查制度，確立了司法解釋監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化了對(duì)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督功能。但要想真正將監(jiān)督法落到實(shí)處，還必須制定具體的實(shí)施細(xì)則。

監(jiān)督的背景知識(shí)與《監(jiān)督法》的貫徹執(zhí)行

十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議于2006年8月27日通過(guò)了《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》，這對(duì)于改變各級(jí)人大及各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)“一府兩院”長(zhǎng)期存在的監(jiān)督不力的狀況，增強(qiáng)縣級(jí)以上各級(jí)人大常委會(huì)的監(jiān)督職能與權(quán)限，進(jìn)而促進(jìn)作為國(guó)家根本大法的憲法的貫徹實(shí)施，真正保證人民切實(shí)行使當(dāng)家作主的民主權(quán)利和公民的基本政治權(quán)利，都具有重要的意義和促進(jìn)作用。為了更好、更全面地理解和貫徹這部法律，有必要對(duì)監(jiān)督、監(jiān)督制度、監(jiān)督法的一般知識(shí)予以簡(jiǎn)要的介紹。

全人類的法律經(jīng)驗(yàn)一再證明，任何法律及其制度的貫徹執(zhí)行，都不能簡(jiǎn)單地拘泥于字面的理解和技術(shù)層面上的機(jī)械性操作；沒有執(zhí)法者和廣大民眾對(duì)有關(guān)的法律知識(shí)的深刻認(rèn)識(shí)和法律實(shí)施環(huán)境及背景的廣泛了解，要使任何法律得到正確的、切實(shí)的貫徹執(zhí)行，都是不可能的。中國(guó)自改革開放以來(lái)，國(guó)家立法機(jī)關(guān)已經(jīng)制定了大量的法律，但對(duì)于法律的貫徹實(shí)施總是不那么盡如人意，其中一個(gè)很重要的原因就是我們的社會(huì)還沒有真正認(rèn)識(shí)到有關(guān)法律的知識(shí)、背景乃至更深層次的法律觀念、文化對(duì)于法律的貫徹執(zhí)行的重要性。我們希望對(duì)監(jiān)督法的貫徹執(zhí)行不再出現(xiàn)這種情況。如果單從字義上講，“監(jiān)督”是一個(gè)極其廣泛的概念，從國(guó)家的大政方針到個(gè)人的行為舉止，都可以與廣義的監(jiān)督聯(lián)系起來(lái)。不過(guò)，在憲法學(xué)、政治學(xué)和法學(xué)上所講的監(jiān)督，通常都是指對(duì)公權(quán)力機(jī)關(guān)、組織所從事的公職行為或與公共利益有關(guān)的社會(huì)行為進(jìn)行的監(jiān)督。這種監(jiān)督之所以必要，其根本的原因就在于，一切公權(quán)力機(jī)關(guān)、組織都是以非人格化的形式組建起來(lái)，并賦予它們超越個(gè)人利益與愿望而為國(guó)家和公共利益反應(yīng)物的職權(quán)或權(quán)限。然而，政治上和法律上的最大難題，恰恰是要由具有特定私人利益與愿望的個(gè)人，即公共官員去執(zhí)行與實(shí)施。這一過(guò)程必然導(dǎo)致某些公共權(quán)力的行使的失范甚至濫用，從而背離為國(guó)家和公共利益服務(wù)的宗旨與目的。于是，監(jiān)督不僅成為必要，而且本然地成為一切公權(quán)力機(jī)關(guān)、組織設(shè)立和活動(dòng)的有機(jī)組成部分。

為使對(duì)公共權(quán)力機(jī)關(guān)、組織的監(jiān)督有效而又持久，將監(jiān)督確定為制度并給予穩(wěn)定的、正確的制度化操作，不僅是必要的，而且是極為重要的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。例如，在當(dāng)前中國(guó)實(shí)行的廣泛監(jiān)督體系，都已經(jīng)或正在逐步形成制度并予以制度化的操作，如由人民政協(xié)和各民主黨派所實(shí)施的民主監(jiān)督制度，等等。當(dāng)然，制度的設(shè)立和制度化的運(yùn)作在現(xiàn)代法治國(guó)家，通常而且必然要求通過(guò)國(guó)家法律的形式固定下來(lái)，使之規(guī)范化并要求具有穩(wěn)定的操作性?！吨腥A人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》就是以國(guó)家法律的形式將有關(guān)權(quán)力監(jiān)督的有權(quán)機(jī)關(guān)、職權(quán)、范圍、法律效力等重大事項(xiàng)確定下來(lái)，為今后這方面的監(jiān)督制度化打下了堅(jiān)實(shí)的法制基礎(chǔ)。

以貫徹執(zhí)行《監(jiān)督法》為契機(jī)，廣大公眾期待，中國(guó)的民主政治、法制有一個(gè)明顯的發(fā)展。與此同時(shí)，業(yè)內(nèi)人士更期望以《監(jiān)督法》為契機(jī)，在更高層次的憲法監(jiān)督體制的建構(gòu)方面有所開拓和進(jìn)取。

上海交通大學(xué)法學(xué)院教授、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所教授、博士生導(dǎo)師