美國社會保障制度在經(jīng)歷了漫長的發(fā)展時期之后，逐漸形成了自身比較健全與獨特的社會保障制度。它的總體特色在于，居支配地位的是經(jīng)濟調(diào)查式的社會救助、少量的普救式轉(zhuǎn)移制度或作用有限的社會保險計劃。因此，在美國更為強調(diào)嚴格的資格條件，給付的對象也往往集中于低收入階層。特別是1996年美國福利改革之后，很多相應(yīng)的項目被縮減，福利的給予需要公民從事一定的工作。

多管齊下的監(jiān)管機構(gòu)

美國的社會保障基金目前主要包涵“養(yǎng)老及遺屬保險基金”和“殘聯(lián)保險基金”(簡稱為OSADI)、醫(yī)療保險基金以及失業(yè)保險信托基金三種形式。一般而言，美國公民較為關(guān)注的是OSADI項目。

對于這些基金的監(jiān)管，前兩項一般屬于聯(lián)邦政府，而后一項則屬于聯(lián)邦與州共同監(jiān)管。而從聯(lián)邦層面來看，對基金的監(jiān)管存在著若干不同的監(jiān)管機構(gòu)。這似乎與中國頗為類似。這些監(jiān)管機構(gòu)的法律依據(jù)為《社會保障法》。根據(jù)該法的規(guī)定，“社會保障基金托管委員會”類似于我國的“全國社會保障基金理事會”，它主要負責(zé)“養(yǎng)老及遺屬保險基金”和“殘聯(lián)保險基金”的監(jiān)管。該理事會每屆任期四年，由財政部長、社會保障總署署長、勞工部長、健康人力資源服務(wù)部長等共六人組成，主要職責(zé)是負責(zé)對兩個基金實施全面管理，并負責(zé)相關(guān)基金的保障與增值。并且，要在每年的4月1日之前向國會呈交一份年度報告，對上一年度基金運營情況進行評估并對下一年度進行預(yù)測，對兩個基金和聯(lián)邦政府失業(yè)保險計劃的行政管理程序予以改進和完善，對兩個基金的總體運營與行政管理的規(guī)則進行評估并提出改進建議等。

同時，克林頓政府改革時期，還專門成立了“社會保障咨詢理事會”，負責(zé)向總統(tǒng)、國會和社?？偩志珠L提供有關(guān)社會保障計劃的戰(zhàn)略和政策建議。這一機構(gòu)的主要職能在于對社會保障基金進行風(fēng)險評估。

可以看出，這表面上看起來紛繁的機構(gòu)，它們在分工上是明確的。而“全國社會保障基金理事會”與“社會保障咨詢理事會”中，往往聚集了大量社會保障專家、精算師以及社會學(xué)家。這些專家在社會保障基金的監(jiān)管、評估以及分配上具有更大的科學(xué)性。

嚴苛的法律規(guī)范

這些監(jiān)管機構(gòu)依據(jù)社會保障法案以及相關(guān)規(guī)定行為，其最大的特點在于其“審慎性”。在基金的內(nèi)部運作上往往會適用信托法的相關(guān)規(guī)定，即可能將基金管理者視為信托法中的受托人，以此規(guī)范管理者的相應(yīng)職責(zé)。而基金的設(shè)立也遵循嚴格的社會保障法規(guī)定。例如，OASI信托基金是依據(jù)1939年社會保障法修訂案201條款而創(chuàng)設(shè)的。

同時，從涉及到社會保障基金的適用問題來看，聯(lián)邦層面的OSADI項目，往往在扣除稅金之后便被計入各種基金之中，剩余的款項則被用以聯(lián)邦政府發(fā)行或者保證的證券，這往往是被嚴格限定了某些用途的特種國債，這同樣是基于《社會保障法》的相關(guān)規(guī)定。其中規(guī)定，聯(lián)邦社保基金投資只能投資于美國政府對其本息均予以擔(dān)保的“孽息型有價證券”。同時，不允許其進入股票市場、委托投資以及房地產(chǎn)開發(fā)等。

對于聯(lián)邦制的美國而言，各州的法律規(guī)范也對基金保障有著重要作用。例如，各州建立的退休公務(wù)員基金、教師退休基金等。這些基金的監(jiān)管往往也委托給州的相關(guān)基金董事會來進行。

在較為嚴苛的法律規(guī)范之中，美國法中往往又對相關(guān)的信息公開加以了規(guī)定。例如，定期財政報告與基金使用狀況的公告。如果任何一個公民對相關(guān)的基金使用感興趣的話，都可以登錄相關(guān)的網(wǎng)站獲得信息。這種公開的制度使得社會保障基金的使用被置于一個公眾監(jiān)督的環(huán)境之下。

美國社會保險基金的未來

在這種嚴苛的法律保障之下，美國社會保障基金OASDI甚至出現(xiàn)了盈余的現(xiàn)象，對美國經(jīng)濟發(fā)揮著巨大的推動作用。但是，情況并非總是如此樂觀。進入20世紀80年代以來，社會保障基金開始出現(xiàn)了入不敷出的狀況。根據(jù)美國人口調(diào)查局提供的數(shù)字，2000年美國主要的公共養(yǎng)老金計劃耗資785億美元，而2004年這一數(shù)字已經(jīng)上升到1178億美元，增幅達到50％。據(jù)估算，到2018年美國社會保險基金的支出將超過收入，到2042年這一基金將徹底用光。

因此，在這種背景下，自里根政府以來，便開始加強了公共養(yǎng)老金的私有化路程，將原有的很多公共養(yǎng)老金項目轉(zhuǎn)為私人進行。同時，大大壓縮了原有的公共養(yǎng)老金項目。2004年，在小布什競選美國總統(tǒng)時，更加公開地表明了養(yǎng)老保險基金私有化的態(tài)度。在這種背景下，原有美國社會保障制度的第二支柱的私人養(yǎng)老保險基金如何運作逐漸被社會各界關(guān)注。這其中主要涉及到企業(yè)所提供的退休基金，因此，政府如何規(guī)范市場秩序，如何維護和確保企業(yè)利益，實現(xiàn)政府與企業(yè)之間的雙贏，又成為了一個讓美國學(xué)者頭痛的問題。

對我國的啟示

社會保障基金作為一項確保公民基本生存權(quán)益的重要基金保障，可謂是社會安全網(wǎng)的最后一道防線。對于這項基金的監(jiān)管，比其他政府監(jiān)管項目具有更大的公益性。因此，在其監(jiān)管上也應(yīng)從兩個方面著手。一方面，要嚴格控制社會保障基金的投資，這點我們可以吸收美國的經(jīng)驗。對于我國來說，全國社會保障基金也應(yīng)該加以更為嚴格的控制，尤其是在涉及到投資的環(huán)節(jié)，應(yīng)該嚴格控制投資管理人以及相關(guān)領(lǐng)域的選擇與限制。例如，投資到房地產(chǎn)這種風(fēng)險領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)不被允許。另一方面，作為一種基金制度，社會保障基金的監(jiān)管也應(yīng)該規(guī)范化。具體來說，即明確社會保障基金監(jiān)管的相關(guān)法律法規(guī)，并在其中確定監(jiān)管部門的相應(yīng)職責(zé)及其追究措施。

上述兩個方面都需要建立在監(jiān)管機構(gòu)本身體制改革完成之后。這就意味著，在目前“全國社會保障基金理事會”的獨立性應(yīng)進一步加強。同時，在地方相關(guān)管理機構(gòu)中，應(yīng)將集運營、監(jiān)督與管理為一體的監(jiān)管機構(gòu)職能區(qū)分開來，增強委員會中專家的作用。唯有如此，我們的“救命錢”才能真正地發(fā)揮救命的功用。

編輯：陳暢鳴