案例回放

2006年9月，某公司職工李某無證駕駛無牌照兩輪摩托車下班途中與汽車相撞，造成四級傷殘。公安交通部門出具的《道路交通事故認定書》認定：汽車駕駛員負事故全部責任；李某不負此事故責任。李某向區(qū)勞動和社會保障局申請工傷認定，但該局認為：李某下班途中雖受到機動車傷害，因無證駕駛，屬于《工傷保險條例》（以下簡稱《條例》）第十六條第一款“犯罪或者違反治安管理的”，不予認定工傷。復議機關也維持了上述決定。李某不服，于是提起行政訴訟，一審法院審理后認為：李某受傷與其違反《道路安全法》的違法行為沒有法律上的因果關系，符合《條例》第十四條第（六）項“在上下班途中，受到機動車事故傷害的，應當認定為工傷”的規(guī)定，于是撤銷不予認定工傷的決定，責令區(qū)勞動和社會保障局重新作出工傷認定。

區(qū)勞動和社會保障局認為：無證駕駛屬于違反治安管理的行為，不能認定工傷，提起上訴。中院審理認為李某無證駕駛屬于違反交通管理的行為，而非違反治安管理的行為，而且違法行為與其受到傷害沒有必然因果關系，李某的傷害應當認定為工傷。終審判決：駁回上訴，維持原判。但這個判決結果引起了區(qū)和市勞動和社會保障局的強烈不滿，認為法院判決錯誤。

對于《條例》第十六條“違反治安管理”之理解和法律適用，直接關系當事人的工傷認定，工傷認定行政機關和法院存在分歧，影響著當事人利益的實現(xiàn)。其實，這個案例引發(fā)的爭議焦點主要有三個：一、無證駕駛是否屬于“違反治安管理”？二、工傷認定部門如何判斷某一行為是否屬于違反治安管理的行為？三、違反治安管理之行為和傷害事故之間應否具有因果關系？

無證駕駛是否“違反治安管理”

1996年勞動部《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》第九條規(guī)定“違法或犯罪行為造成負傷、致殘、死亡”不應認定為工傷。勞動和社會保障部辦公廳《關于無證駕駛車輛發(fā)生交通事故是否認定工傷問題的復函》[勞社廳函(2000)150號]指出：“無證駕駛車輛違反了《治安管理處罰條例》、《道路交通管理條例》的有關規(guī)定，是違法行為。依據(jù)《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》第九條關于違法或犯罪行為造成負傷、致殘、死亡不應認定為工傷的規(guī)定，對于因無證駕駛車輛發(fā)生交通事故而造成負傷、致殘、死亡的，不應認定為工傷?！彼詫τ谏舷掳嗤局惺艿綑C動車傷害的，只要是職工無證駕駛，工傷認定部門根據(jù)上述規(guī)定都作出不予認定工傷的決定，這也是勞動和社會保障局裁決本案時的主要法律依據(jù)。

2004年1月1日生效的《工傷保險條例》規(guī)定了認定工傷和視同工傷的條件以及排除認定的情形?！稐l例》第十四條第（六）項規(guī)定“在上下班途中，受到機動車事故傷害的”，為工傷認定之法定事由。第十六條第（一）項規(guī)定“因犯罪或者違反治安管理傷亡的”為工傷認定之排除事由。工傷認定機關認為無證駕駛是違反治安管理的行為，根據(jù)《條例》不能認定工傷。

交通管理包括維護道路交通安全和交通秩序。道路交通管理包括對車輛的管理、對道路的管理、對人員的管理、對乘客和行人的管理等，在過去，我國《治安處罰條例》第二十七條規(guī)定違反交通管理的行為（包括無證駕駛）應當受到治安管理處罰?！兜缆方煌ü芾項l例》第七十三條和《道路交通事故處理辦法》第二十四條都規(guī)定違反交通管理處罰的依據(jù)是《治安處罰條例》，所以在上述法律中無證駕駛應當認定為違反治安管理的行為。

如果以此斷案，無證駕駛的李某真的是無法被認定為工傷了。但問題是，2004年5月1日起施行了《道路交通安全法實施條例》（以下簡稱《實施條例》），它的第一百一十五條規(guī)定：《道路交通管理條例》和《道路交通事故處理辦法》同時廢止。此后違反交通管理的行為應當適用《實施條例》和《道路交通安全法》的法律規(guī)定。

同樣于2004年5月1日起施行的《道路交通安全法》的第七章規(guī)定：無證駕駛屬于違反道路交通安全的行為，而《實施條例》第一百零二條規(guī)定：違反交通管理的行為依據(jù)《交通安全法》和《實施條例》的規(guī)定處罰。

我們知道，《道路交通安全法》與《治安管理處罰條例》之間為特別法和普通法的關系。按照法理以及《立法法》確立的“特別法優(yōu)于普通法”的法律適用規(guī)則，違反交通管理的行為應當適用《交通安全法》，因此，違反交通管理的無證駕駛行為就不屬于違反治安管理的行為。

那么什么是“治安管理”呢？它旨在維護國家安全和社會治安秩序，對妨害公共安全、侵犯他人人身權利、侵害公私財物等行為進行管理。2006年3月1日《治安管理處罰法》生效，《治安管理處罰條例》同時廢止。在《治安管理處罰法》中，違反道路交通管理的行為明確地被排除在外，無疑再一次明確“治安管理”不包括“交通管理”，無證駕駛也就不屬于違反治安管理的行為。

司法實踐中，有些法院似乎意識到此法律的適用問題，已經生效的山東省東營市東營區(qū)法院（2005）東行初字第4號行政判決書認為：“《道路交通安全法》生效后，再把違反交通管理的行為作為違反治安管理的行為已經沒有法律依據(jù)，二者的處罰不能混淆和等同?！边@份判決書無疑傳遞著這樣一個關鍵的信息：無證駕駛違反的是交通管理而不是治安管理。但遺憾的是，對于無證駕駛，全國絕大多數(shù)工傷認定機關仍舊認為是“違反治安管理”的行為，從而排除工傷認定。

對于違反交通規(guī)則能否認定工傷的情形，上海市勞動和社會保障局福利保險處有關領導解釋，這是《工傷保險條例》制定過程中的一個漏洞，隨著《中華人民共和國治安管理處罰條例》升格為法律，《治安管理法》將更為人性化，這個問題也將得到解決。目前，上海市勞動和社會保障局會同上海高院根據(jù)立法原意對這個問題作出解釋，上下班途中的機動車道路交通事故原則上應認定為工傷，除非出現(xiàn)醉酒導致傷亡或者自殘自殺等情形。

2004年12月，國務院法制辦公室指出：“職工在上下班途中因為違章受到機動車傷害的，只要其違章行為沒有違反治安管理的，應當認定工傷”，也暗含此意。

工傷認定如何判斷“違反治安管理行為”

大多數(shù)工傷認定機關認為：某一行為，只要公安機關在正式法律文書中明確其性質屬于《治安管理處罰法》所規(guī)定的處罰的行為，勞動保障部門就應認定當事人具有“違反治安管理”這一排除工傷事由。也就是說，在交通事故中，工傷認定機關只要根據(jù)《道路交通事故認定書》等法律文書確認有無證駕駛之情形，工傷認定部門就可以直接援引這種事實作為工傷認定的依據(jù)。這種觀點在一些法官發(fā)表的文章中也得到了支持。

但根據(jù)我國《行政處罰法》等法律規(guī)定，治安管理處罰機關是公安機關，是否違反治安管理應當由公安機關的治安處罰決定來判斷，工傷認定機關是無權自行認定的，這是由行政職權法定原則所決定的。

法律實務中，工傷認定機關認為《交通事故認定書》屬于行政處理決定，應當具有法律效力，所以可依據(jù)它作為認定違反治安管理的依據(jù)，這屬于一種認識上的錯誤。

那么具有法律效力的文書是什么呢？《道路交通安全條例》和《道路交通事故處理辦法》規(guī)定：《交通事故責任認定書》是具有法律效力的行政文書，具有執(zhí)行力和既定力。而上面我們所說的《交通事故認定書》是公安交通管理部門對交通事故案件進行勘察、調查后的專業(yè)性極強的結論，是當事人發(fā)生交通事故的基本事實和證據(jù)的集中體現(xiàn)，其作用是讓當事人知道自己發(fā)生交通事故的基本事實。換句話說，《交通事故認定書》僅證明當事人發(fā)生交通事故的事實本身，而不是對交通事故案件作出的行政處理決定?！督煌ㄊ鹿收J定書》和《交通事故責任認定書》雖然只有二字之差，其性質卻迥然不同。

有些地方法院已經認識到這一問題，如無錫市中級人民法院、法制辦公室、勞動和社會保障局《關于工傷認定有關問題研討會的會議紀要》認為：公安交通管理部門的交通事故認定結論不能作為職工是否符合工傷認定條件的依據(jù)。職工因違反治安管理受到傷害，應當以公安行政管理部門的決定作為不予認定工傷的依據(jù)。文件明確區(qū)分了“公安交通管理部門”和“公安行政管理部門”是不同的行政主體，交通事故認定結論和行政決定的區(qū)分要求執(zhí)法機關準確地理解和適用法律。

傷害和違反治安管理之間應具有因果關系

從《工傷保險條例》中關于“違反治安管理的”表述來看，職工受到的傷害和違反交通管理或治安管理之間應當具有因果關系。不具有因果關系的就不應當否定傷害的工傷性質。比如，職工利用偽造的身份證和工廠簽訂了勞動合同，在工作過程中，因操作機器受到傷害，其行為雖然違反了治安管理的有關規(guī)定，但與傷亡事故無關，應當認定為工傷。如果職工犯罪和違反治安管理與傷害之間沒有因果關系而不予認定工傷，則不利于對勞動者權利的保護。

因果關系有必然因果關系、相當因果關系等多重認定標準，工傷認定中因果關系的認定一般以必然因果關系為標準。“在司法實踐中，應當強調必須是職工犯罪、違反治安管理、醉酒的行為直接導致職工自身的傷害才不認定為工傷?！苯K省勞動保障廳《關于實施工傷保險條例若干問題的處理意見》第十八條規(guī)定“違反治安管理”，應與傷害具有因果關系。

對勞動者權益進行保護是我國法律所強調的，《憲法》明確規(guī)定，國家通過各種途徑，加強勞動保護?！秳趧臃ā穼ⅰ氨Ｗo勞動者的合法權益”作為第一位的立法宗旨?？梢?，我國在勞動立法方面為實現(xiàn)平等，針對用人單位和勞動者在勞動關系中的強弱地位賦予了他們不同的權利義務，側重保護處于弱勢地位的勞動者的合法權益。工傷是指職工因執(zhí)行職務或者從事與工作有關的行為而受到的意外傷害。工傷保護作為勞動保護的組成部分，其首要法律原則和精神應該是：最大可能地保障勞動者免受事故傷害和患職業(yè)病后能獲得醫(yī)療救治、經濟補償?shù)臋嗬?。所以《勞動法》?guī)定工傷認定采取無過錯責任的原則，即只要傷害不是職工故意造成的，即使職工在事故中存在一定程度的過失也不影響工傷的認定。國家實行工傷保險制度，加強對勞動者權益的法律保護，分攤企業(yè)風險。

但遺憾的是，一些地方制定的文件規(guī)章卻違反了立法權限和《條例》原意。如南京市《工傷保險實施辦法》第十五條規(guī)定：職工因工作原因或者上下班途中受到機動車事故傷害，公安機關交通管理部門確認該職工有下列情形之一的，不得認定為工傷：

(一)未取得機動車駕駛證、機動車駕駛證被吊銷期間駕駛機動車的；

(二)飲酒后或者服用、注射國家管制類精神麻醉等藥品后駕駛機動車的；

(三)駕駛未經依法登記、拼裝或者已經達到報廢標準機動車的。

地方政府規(guī)章不能與法律、行政法規(guī)相沖突，從《立法法》規(guī)定的立法權限來看，對工傷認定條件的縮小解釋和“違反治安管理”的擴大解釋均違背法律解釋原則，剝奪勞動者享受工傷保險待遇的權利更是超越了地方規(guī)章的立法權限。即使無證駕駛等上述行為屬于違反治安管理的行為，但是根據(jù)《條例》的規(guī)定，違反治安管理的行為和傷害事故之間也應具有必然因果關系。所以，無論從法律性質界定的角度，還是從因果關系的角度，對無證駕駛與工傷認定之間的關系都欠缺適當?shù)目紤]，有違法之嫌。地方性法規(guī)對《條例》的細化，應當建立在對《條例》準確理解的基礎上，否則就會作出錯誤的決策。

結 語

工傷認定涉及“保護勞動者合法權益”這一立法宗旨的實現(xiàn)，涉及行政機關依法行政，應當引起我們立法者、執(zhí)法者、司法者的高度重視。當然，如果認為《工傷保險條例》的立法原意就是把違反交通管理（無證駕駛、醉酒駕駛等）的行為作為工傷認定之排除事由，就應盡快修改《條例》相關規(guī)定，明確規(guī)定“因犯罪、違反治安管理、違反交通管理的”作為工傷認定之排除理由。但是在現(xiàn)行法律框架下，無證駕駛作為違反交通管理的行為而非違反治安管理處罰的行為，則絕對不應當成為工傷認定之排除事由。

作者簡介：梁三利，1971年12月出生，南京理工大學司法管理方向博士研究生，江蘇鐘山明鏡律師事務所律師。執(zhí)業(yè)十余年，辦理過大量公司法、合同法、票據(jù)法、保險法、勞動法等方面的重大疑難案件。主要從事訴訟法、民商法理論研究，已發(fā)表法學論文多篇。

本欄編輯/胡津浦