農(nóng)民工的社會保障制度建設(shè)已被納入政府工作日程，一些地方政府專門建立了外來務(wù)工人員社會保險，還有一些地方政府直接把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會保險。但在實施過程中，卻出現(xiàn)了尷尬的局面——農(nóng)民工紛紛主動退保，終止社會保險關(guān)系。據(jù)統(tǒng)計，全國農(nóng)民工的退保率在40％左右。廣東省有的地區(qū)農(nóng)民工退保率高達95%以上。人們不禁要問——

在長三角、珠三角等地的社保管理中心，每天都有外地打工人員前來退保，甚至出現(xiàn)“退保倒比參保多”的現(xiàn)象。2004年，東莞市有105萬人參加了職工基本養(yǎng)老保險，僅去年一年就有40萬人次辦理了退保手續(xù)；深圳市已經(jīng)參加養(yǎng)老保險的外來工總數(shù)在五十萬左右，而每年退保的人數(shù)高達12萬以上。深圳市寶安區(qū)沙井社保站曾出現(xiàn)過六百多名農(nóng)民工排隊退保的場面。近兩年的情況表明，農(nóng)民工的退保率在逐年攀升。比如，無錫市2004年退保的農(nóng)民工共有2559名，2005年上半年則達3804名。紹興市2005年全年退保的農(nóng)民工為1984人，2006年上半年退保的已有1225人。社會保險是一項對農(nóng)民工有利的社會制度，但為什么會遭到他們的拒絕呢？

退保：一種特殊的“貢獻”

從企業(yè)角度來看，農(nóng)民工頻繁退保對企業(yè)利益是一種損失?，F(xiàn)行制度規(guī)定：社會保險繳費由企業(yè)和個人兩部分組成，全國多數(shù)地區(qū)企業(yè)繳納的養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)三項保險費總計為工資總額的28%，其中養(yǎng)老、失業(yè)繳費的全部和醫(yī)療繳費的大部分都記入社會統(tǒng)籌賬戶。農(nóng)民工個人繳納的三項保險費總計為工資額的11%，大部分記入個人賬戶。農(nóng)民工退保時，只能領(lǐng)回個人賬戶中的錢，至于社會統(tǒng)籌賬戶里的款，既不能被個人領(lǐng)回，也不退還給企業(yè)，而是變成社會統(tǒng)籌基金。也就是說，退保時，保險費的“小頭”——個人繳納部分由農(nóng)民工一次性領(lǐng)回，“大頭”——單位繳納的統(tǒng)籌部分，充入地方社?；?。于是，一些地方政府以解決農(nóng)民工社會保險的名義向企業(yè)強制征繳保險費，然后聽任農(nóng)民工退保，退保后留在社會統(tǒng)籌賬戶中的錢便成了地方政府籌集社會保障基金的新財源。按2004年廣東省公布的繳費工資下限計算，東莞市是1124元/人/月，養(yǎng)老保險單位繳費費率是10%，即每名參保一年的農(nóng)民工退保，僅養(yǎng)老保險一項就向市養(yǎng)老基金“貢獻”1348元。廣州市是1412元/人/月，單位繳費費率是20%(私營企業(yè)12%)，每名退保民工向市養(yǎng)老統(tǒng)籌基金“貢獻”3388元。珠江三角洲一些城市從2000年開始大規(guī)模把農(nóng)民工擴大到城鎮(zhèn)社會保險中后，社?；疬\行狀況迅速好轉(zhuǎn)，不但社保待遇大幅提高，社保基金還有節(jié)余。

退保必然造成農(nóng)民工養(yǎng)老、醫(yī)療的保障無著落，合法權(quán)益難以得到有效維護。農(nóng)民工的職業(yè)角色已不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民，土地對他們已經(jīng)不再具備保障功能。他們需要防范城市工業(yè)生產(chǎn)中各種風(fēng)險的社會保障。盡管目前農(nóng)民工群體以中青年為主，短時間內(nèi)還看不到養(yǎng)老的問題，但如果這樣發(fā)展下去，不久的將來，這一問題必將困擾整個社會。另外，農(nóng)民工的醫(yī)療問題已經(jīng)顯現(xiàn)出來。有關(guān)調(diào)查顯示，有36.4％的農(nóng)民工生過病，甚至多次生病。他們生病以后有59.3％的人沒有花錢看病，而是仗著年輕體質(zhì)好，硬挺過來的。進城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工主要是農(nóng)村人口中的青壯年勞動力，文化程度也比農(nóng)村其他勞動者高，是農(nóng)村中的“精英分子”，是家庭收入的主要來源，當(dāng)遇到疾病風(fēng)險時，不僅給自己造成巨大的影響，也常使一家人落入貧困的深淵。

現(xiàn)行保險制度的四個弊端

弊端一：現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會保險的繳費比例高，農(nóng)民工經(jīng)濟承受能力太弱，沒有能力參加社會保險。城鎮(zhèn)社會保險制度由于承擔(dān)國有企業(yè)歷史遺留的負擔(dān)，個人繳納的養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)三項保險費分別為個人工資的8%、2%、1%，總計個人繳費為11%。2004年城鎮(zhèn)單位在崗職工平均工資16 024元，按照社會保險的規(guī)定，被保險人上年度月工資低于所在市職工月平均工資的60%的，按所在市平均工資的60%計。農(nóng)民工由于收入低，按下限9614.4（即16 024×60%）的11%計算，一年個人要繳1057.6元。一千多元對于農(nóng)民工來說是一筆不小的支出，因此多數(shù)農(nóng)民工只能選擇眼前利益，難以參加社會保險。

弊端二：現(xiàn)行社會保險關(guān)系不具備轉(zhuǎn)移性，不適應(yīng)農(nóng)民工流動性強的特點。農(nóng)民工社會保險制度設(shè)計必須適應(yīng)農(nóng)民工的高流動性，而現(xiàn)實情況是，各地分別設(shè)立的外來務(wù)工人員保險制度差異性很大，而且全國僅個別城市有這項制度，基本上無法實現(xiàn)保險關(guān)系的對接轉(zhuǎn)移。我國缺乏全國統(tǒng)一的基本社會保險制度，基本上是省級統(tǒng)一，市級統(tǒng)籌，養(yǎng)老和醫(yī)療等主要的社會保險制度被分割在兩千多個統(tǒng)籌單位內(nèi)運行，各統(tǒng)籌單位之間政策不統(tǒng)一，互聯(lián)互通較難。按照國家現(xiàn)行規(guī)定，職工跨地區(qū)流動時只轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險個人賬戶，不轉(zhuǎn)移社會統(tǒng)籌資金，而且手續(xù)復(fù)雜繁瑣，要經(jīng)過組織、人事、勞動部門批準，社會保險關(guān)系才可以轉(zhuǎn)移、接續(xù)。農(nóng)民工一般都是自主擇業(yè)，不可能通過組織、人事、勞動部門批準調(diào)動才流動，因此社會保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移就無從談起。此外，在農(nóng)村社保制度與城市社保制度無法接軌的情況下，農(nóng)民工在城市內(nèi)繳納了社會保險費，回家后卻根本無法續(xù)保。總之，無論農(nóng)民工參加的是外來務(wù)工社會保險還是城鎮(zhèn)職工社會保險，其社會保險關(guān)系都不能順利轉(zhuǎn)移、接續(xù)。因此，退保成了農(nóng)民工的最優(yōu)選擇。

弊端三：現(xiàn)行保險制度中，農(nóng)民工完成繳費義務(wù)后卻不能保證應(yīng)有的待遇?，F(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度規(guī)定：按月享受基本養(yǎng)老金的最低繳費年限為15年，而農(nóng)民工流動頻繁，如果不能實現(xiàn)社會保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移、接續(xù)，農(nóng)民工根本達不到這一年限標準。有的地方還規(guī)定，退休前五年必須在該地連續(xù)參保，這實際上已把農(nóng)民工的養(yǎng)老問題排除在外。而且，多數(shù)地方把養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)三險捆綁參保。不參加養(yǎng)老保險，就不能參加醫(yī)療保險。另外，三險捆綁參保，農(nóng)民工繳納了失業(yè)保險費，現(xiàn)行制度卻不為農(nóng)民工提供失業(yè)保險待遇。筆者所做的問卷調(diào)查顯示，當(dāng)農(nóng)民工失業(yè)時，無一例得到勞動單位或地方組織的幫助，他們中有83%的人靠自己過去的積蓄或向親友、老鄉(xiāng)借錢生活，17%的人離開城市回家。權(quán)利和義務(wù)不對等，只繳費卻享受不到福利待遇，農(nóng)民工當(dāng)然要退保。

弊端四：制度的透明度低，農(nóng)民工對社會保險缺乏信任。大部分地區(qū)社會保險信息不健全，信息渠道不暢通。參保人和企業(yè)不能通過信息查詢系統(tǒng)快速、準確地了解自己的繳費情況、待遇水平。農(nóng)民工在城市中受到各方面的歧視，被拖欠工資，被隨意延長工作時間、提高勞動強度，利益經(jīng)常受損，因此造成了信任危機，對國家、政府、社會的信任度越來越低，寧愿自己拿著錢，也不愿把錢存在社會保險機構(gòu)。

改革，刻不容緩

針對上述問題，筆者提出以下建議：

一、根據(jù)農(nóng)民工的具體情況單項參保，降低繳費負擔(dān)，允許單項參保。將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)基本保險制度，不是要同時參加養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等五種保險，而是根據(jù)農(nóng)民工的具體生存狀況分層參保。農(nóng)民工絕大多數(shù)從事低技能和體力型的勞動風(fēng)險較大的工作。一些企業(yè)為了減少成本，在有毒有害崗位上大量使用農(nóng)民工，不進行必要的安全培訓(xùn)，不配備必需的安全防護設(shè)施和用品，造成農(nóng)民工普遍處于勞動強度大、勞保條件差的工作環(huán)境中，致使其發(fā)生職業(yè)病和工傷事故的比例高。因此農(nóng)民工迫切需要的是工傷保險，而且工傷保險保費不需個人繳納，不會增加農(nóng)民工的經(jīng)濟負擔(dān)。另外，因農(nóng)民工是家庭的經(jīng)濟支柱，他們特別需要的是生病不能工作時的幫助，因此農(nóng)民工除工傷保險以外最需要的是醫(yī)療保險。相比之下，養(yǎng)老保險、失業(yè)保險和生育保險可作稍靠后的安排。

二、建立便捷的保險轉(zhuǎn)移機制，適應(yīng)農(nóng)民工流動性的需要。應(yīng)該建立全國統(tǒng)一的覆蓋城鎮(zhèn)職工、農(nóng)民工、城鎮(zhèn)靈活就業(yè)者的城鎮(zhèn)基本保險制度。農(nóng)民工憑借身份證建立個人永久性社會保險賬戶，然后可根據(jù)工作地的變化，隨時轉(zhuǎn)移其保險關(guān)系。盡管工作地點不定，變化工作時可能出現(xiàn)短期的失業(yè)，但仍可以繼續(xù)社會保險關(guān)系，不影響他對社會保險待遇的享受。在目前不能統(tǒng)一社會保險制度的情況下，當(dāng)農(nóng)民工從一地轉(zhuǎn)到另一地工作時，在原工作地的社會保險保單由保險機構(gòu)保留好，直到他達到退休年齡。只要農(nóng)民工在一地投保一年以上，那么退休后就能從這里得到養(yǎng)老金。當(dāng)農(nóng)民工達到退休年齡時，養(yǎng)老金按其在各地的全部投保時間來計算，各地支付額按其在該地的實際投保時間計算。農(nóng)民工到達退休年齡時只需與一個退休管理機構(gòu)打交道，由這一機構(gòu)與其他各地的保險機構(gòu)結(jié)算。

三、調(diào)整現(xiàn)行城鎮(zhèn)基本保險中不適當(dāng)?shù)囊?guī)定，保證農(nóng)民工能得到保險待遇。很多地方規(guī)定退休前五年必須到該地參保。深圳市規(guī)定，非本地戶籍的員工在其他地方繳費，其工作時間不計入繳費年限，諸如此類的規(guī)定已不適應(yīng)勞動力大量流動的現(xiàn)實需要，應(yīng)該修改。另外，因擔(dān)心出現(xiàn)基金危機，現(xiàn)行制度把農(nóng)民工排除在失業(yè)保險之外。其實，失業(yè)保險制度出現(xiàn)基金危機的關(guān)鍵不在于農(nóng)民工的參保，而在于失業(yè)保險制度存在很多計劃經(jīng)濟的烙印。可以說，農(nóng)民工參加失業(yè)保險會顯露一些問題，但是農(nóng)民工不參加問題仍然存在。《失業(yè)保險條例》規(guī)定：“失業(yè)人員失業(yè)前所在單位和本人按照規(guī)定累計繳費時間滿一年、不足五年的，領(lǐng)取失業(yè)保險金的期限最長為12個月；累計繳費時間滿五年、不足十年的，領(lǐng)取失業(yè)保險金的期限最長為18個月；累計繳費時間十年以上的，領(lǐng)取失業(yè)保險金的期限最長為24個月?！苯o付期過長，明顯具有計劃經(jīng)濟的痕跡，農(nóng)民工加入會加重政府的責(zé)任，甚至?xí)霈F(xiàn)政府無力承受，導(dǎo)致制度破產(chǎn)的后果。但即便農(nóng)民工不加入，目前失業(yè)保險基金已出現(xiàn)虧損。所以應(yīng)修改的是失業(yè)保險制度本身，應(yīng)縮短給付期，增加等待期，嚴格審查制度，建立及時的退出機制，使該制度本身能實現(xiàn)資金平衡，而不是限制農(nóng)民工進入。

四、提高社會保險管理服務(wù)水平，進一步推動政務(wù)信息化建設(shè)，方便企業(yè)和參保人員。吸納農(nóng)民工進入城鎮(zhèn)社會保險制度，還應(yīng)重視社會保險機構(gòu)經(jīng)辦能力的建設(shè)，加快社會保險信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的步伐，建立高效運轉(zhuǎn)的經(jīng)辦管理服務(wù)體系。每一個參保人憑借身份證建立個人永久性社會保險賬戶后，可隨時查詢個人繳費和賬戶信息，實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)，依據(jù)工作轉(zhuǎn)換證明，便捷地實現(xiàn)社會保障關(guān)系在地區(qū)間的轉(zhuǎn)換對接。