一、呼和浩特地區(qū)國庫支付制度改革的模式

呼和浩特地區(qū)國庫支付制度在呼和浩特市市委、政府的關心和支持下，主要經(jīng)歷了以下幾個歷程：

2001年5月8日呼和浩特市會計核算中心正式成立并投入運行，這是全國少數(shù)民族地區(qū)首府城市成立的首家會計核算中心。會計核算中心的成立基本上實現(xiàn)了財政部門對財政庫款的有效調控，緩解了庫款不足的矛盾，實行集中核算，取消了支出單位在商業(yè)銀行開設的預算內(nèi)和預算外資金支出賬戶，將這些資金統(tǒng)一集中到會計核算中心在銀行開設的賬戶進行分戶核算，財政資金統(tǒng)一調度，杜絕了各用款單位滯留財政資金的現(xiàn)象。

會計核算中心的建立在改革的初期由于實行了會計的集中核算，保證了會計核算的及時、準確、完整，積極引導和規(guī)范了預算單位的會計程序和會計制度，起到了積極的作用。但隨著改革范圍的擴大和改革的深入發(fā)展，會計核算也越來越顯現(xiàn)出諸多弊端，不適應改革的進一步發(fā)展，因此呼和浩特市財政局大膽進行改革，將原有的會計核算職能交還預算單位，審核職能予以保留，預算單位支出時仍然需要經(jīng)過中心審核并辦理結算，同時將會計核算中心改名為“呼和浩特市審核支付中心”。審核支付中心是根據(jù)財政部的總體要求，即“各地可結合本地實際情況，因地制宜，采取會計集中核算向國庫集中支付制度轉化等做法”而選取的一種由會計集中核算向國庫集中支付轉軌的一種形式。但是究竟采取哪些措施，選擇哪種轉軌模式，才能積極穩(wěn)妥地實現(xiàn)會計核算向財政國庫集中支付制度的平穩(wěn)轉軌，已成為已實行會計核算制度地區(qū)在深化地方財政國庫管理制度改革進程中一個不可逾越和必須認真解決好的難點和焦點問題。

筆者認為，具體改革的模式應在會計核算中心的基礎上進行適當揚棄，不能簡單地肯定一個，否定一個，應將會計核算的職能交回單位，但保留會計監(jiān)督的職能，充分利用會計集中核算的改革成果，最大限度地節(jié)約改革管理成本，然后在此基礎上結合國庫支付制度的要求并根據(jù)呼和浩特地區(qū)的具體實際建立起一套滿足支付、監(jiān)督、審核三位一體的國庫支付制度管理體系，具體模式如下：

(一)中心以部門預算執(zhí)行和財政監(jiān)督為主要工作職責，具體會計核算工作交由預算單位承擔

在轉軌的過程中，我們應與時俱進，在改革的思路上有大的突破，工作重點要有大的轉移。轉軌后，預算單位資金的使用權和審批權仍屬各預算單位，各項經(jīng)費支出仍由各預算單位審批并承擔相應的會計法律責任，預算單位應完成包括預算編制、憑證編制、支出報賬、備查簿登記、往來款項和固定資產(chǎn)會計核算、報表編制、備用金的保管、支票領用保管和用款計劃編報等在內(nèi)-的各項具體的會計核算工作。中心主要對各預算單位經(jīng)費實行預算指標控制管理，對符合直接支付的財政資金采取直接支付，對不適合直接支付的財政資金采取授權支付。預算單位恢復會計、出納崗位。其主要職責：一是完成編制會計憑證等具體會計核算工作，編制完整的財務報表并報送有關部門；二是辦理支付的收支事項相關手續(xù)；三是進行預算編報；四是履行會計監(jiān)督、管理職能，并對本單位的固定資產(chǎn)進行會計核算等。

(二)將應納入國庫集中支付資金范圍的資金，全部足額納入

所有財政性資金都應納入財政國庫單一賬戶體系管理，收入直接繳入國庫或財政專戶，支出通過國庫單一賬戶體系支付到商品和勞務供應商或用款單位。

納入國庫集中支付的部門和單位，除政府各職能部門外，還應包括人大、政協(xié)機關，民主黨派、各人民團體，法院、檢察院以及依照公務員管理的事業(yè)單位。

納入國庫集中支付的資金范圍，包括財政預算內(nèi)資金、納入財政專戶管理的預算外資金和其他財政性資金。即包括財政撥款的行政經(jīng)費、事業(yè)經(jīng)費(包括政府采購資金、在職職工工資和離退休人員生活費支出等)、及專項經(jīng)費(包括中央、省部門直撥的專項經(jīng)費)預算外資金等。

(三)建立和完善國庫單一賬戶體系，為國庫集中支付奠定堅實基礎

國庫單一賬戶體系的建立和完善是國庫集中支付制度改革的基礎。應按《財政國庫管理制度改革方案》的要求，建立和完善國庫單一賬戶體系，國庫單一賬戶體系結構同財政部要求的體系機構一致，即開設國庫單一賬戶、財政零余額賬戶、預算單位零余額賬戶、預算外資金財政收入專戶、特設專戶。

(四)分別采取不同的支付方式，確保轉軌穩(wěn)步推進

1．直接支付方式

為保證平穩(wěn)轉軌，應對目前已納入會計集中核算范圍的資金全部采用財政直接支付方式。通過國庫單一賬戶體系，直接將資金支付到商品和勞務供應商或用款單位賬戶。預算單位用款時提出申請，并填制支付申請書，同時填寫好必要的會計要素，將申請書連同原始單據(jù)一同交中心審核，中心根據(jù)批復的預算和用款計劃及相關開支標準對支付申請審核無誤并在原始單據(jù)上加蓋審核專用章后退回原預算單位，同時向人民銀行國庫或代理行開具支付令，將資金通過國庫單一賬戶體系劃撥到商品和勞務供應商或用款單位賬戶，在進一步確認會計要素準確性的前提下，由計算機系統(tǒng)自動生成相關賬表。

2．授權支付方式

對預算單位的零星支出，可采取授權支付方式。預算單位進行授權支付時，由預算單位填制授權支付申請書，填寫好必要的會計要素，將申請書連同原始單據(jù)一同交中心審核，中心根據(jù)批復的預算和用款計劃及相關規(guī)定對支付申請審核無誤并在原始單據(jù)上加蓋審核專用章，由預算單位向代理銀行開具支付令，將資金直接支付到商品和勞務供應商或用款單位賬戶，營業(yè)終了時由代理銀行與國庫支付執(zhí)行機構通過預算單位零余額總賬戶進行清算。

(五)建立計算機網(wǎng)絡系統(tǒng)，支撐國庫支付制度的改革

信息系統(tǒng)是國庫集中支付制度的重要技術支撐，應在財政部門、人民銀行、代理銀行、試點單位之間鋪設專線網(wǎng)絡，把屬于國庫集中支付的各子系統(tǒng)納入到一個總體框架中，突出系統(tǒng)的實用性、通用性、靈活性和可擴展性，真正實現(xiàn)財政、銀行、預算單位的“三方對賬和雙渠道監(jiān)控”，并按照宏觀經(jīng)濟分析及管理、預算執(zhí)行控制、財務會計核算等不同需求生成相關基礎信息。運行中對預算單位每一筆資金的支付對象、支付數(shù)量、付款科目、付款用途、付款賬戶、收款人、收款賬戶、交易時間、付款人賬戶余額等要素都應進行實時監(jiān)測。就實際而言，與人民銀行的聯(lián)網(wǎng)由于受金融系統(tǒng)保密性條件的制約，在目前暫時還不能與之聯(lián)網(wǎng)，所以聯(lián)網(wǎng)后的主要目標應注重以下幾點：

1．建立財政內(nèi)部的局域網(wǎng)

財政內(nèi)部的局域網(wǎng)主要側重于財政內(nèi)部國庫業(yè)務的自動化流轉，即通過系統(tǒng)軟件實現(xiàn)預算指標、用款計劃功能的網(wǎng)上共享，實現(xiàn)各部門互相制約、互相協(xié)作的關系，為國庫支付在財政內(nèi)部、預算單位與國庫支付執(zhí)行機構之間運轉提供良好的業(yè)務基礎。

2．實現(xiàn)財政、銀行、預算單位之間的橫向聯(lián)網(wǎng)

實現(xiàn)財政、銀行、預算單位之間的橫向聯(lián)網(wǎng)是提高財政資金使用效率的必然要求。財政通過內(nèi)部局域網(wǎng)將分月用款計劃下達到國庫支付執(zhí)行機構，中心根據(jù)財政下達的額度對預算單位通過網(wǎng)絡下達的支付申請進行審核，支付中心審核通過后通過網(wǎng)絡下達資金撥付通知書，再通過銀行把資金直接撥付給商品和勞務供應商或用款單位，這樣就可以減少資金撥付的中間環(huán)節(jié)，有利于加強財政性資金的統(tǒng)一調度和管理。

3．從功能上實現(xiàn)預算管理、資金撥付管理現(xiàn)代化，滿足預算資金全部運動過程的控制

該信息系統(tǒng)應建立在現(xiàn)有的會計集中核算的網(wǎng)絡系統(tǒng)之上，即對現(xiàn)有財務系統(tǒng)的拓展與升級，并同預算單位和有關職能部門直接聯(lián)網(wǎng)，所有的預算、控制、資金撥付等都可在網(wǎng)上實現(xiàn)。同時將預算單位的會計核算軟件統(tǒng)一，并統(tǒng)一會計核算標準和會計核算制度，由國庫支付執(zhí)行機構進行網(wǎng)上監(jiān)督，檢查預算單位會計核算的正確性、準確性、合規(guī)性。

二、模式所具有的特點

相比較財政部要求的國庫支付制度要求，即財政部門在商業(yè)銀行設立零余額賬戶，由單位通過零余額賬戶在授權支付額度內(nèi)自行支付，筆者認為本地區(qū)所用模式具有以下特點：

(一)集中管理賬戶加大了財政監(jiān)督力度

1．現(xiàn)行國庫支付制度規(guī)定由財政部門指定代理銀行對預算單位使用財政性資金進行監(jiān)督，雖然方便了預算單位資金支付，但與此種模式相比筆者認為存在以下不足：a、銀行對財政預算不熟悉給監(jiān)督帶來了一定的難度．b、銀行的商業(yè)行為將影響監(jiān)督力度；c、預算單位資金支付信息由銀行反饋給財政部門是在事后；d、預算單位支款時要同時填寫《財政授權支付憑證》和銀行的支款憑證，手續(xù)較為繁雜。此種模式采取集中賬戶的辦法，預算單位資金支付只需要填《財政授權支付憑證》在財政國庫支付執(zhí)行機構辦公大廳代理銀行代辦處即可將款項劃轉到收款人賬戶，既簡化了支付手續(xù)，又使預算單位的每一筆資金支付都在財政的監(jiān)控之下進行，實現(xiàn)了全過程、全方位的監(jiān)督。

2．取消預算單位銀行賬戶，預算單位所有經(jīng)濟活動都是公開、透明的，既有利于提高資金使用效率，增強財政調控能力，也有利于預防腐敗現(xiàn)象的滋生。

(二)網(wǎng)絡化辦公實現(xiàn)了會計電算化，也使預算單位會計的主體地位得到了保證

1．會計集中核算規(guī)范了會計工作，強化了會計監(jiān)督，實現(xiàn)了會計電算化，提高了會計信息質量，但是會計核算向國庫集中支付轉型過程中遇到的最大的難題就是，由于各預算單位技術條件、會計人員素質等各方面的差距，容易導致原會計集中核算下，已實現(xiàn)的會計電算化退回到落后的手工記賬。此種模式的實施首先考慮解決這一矛盾，保留會計核算已形成的先進東西，實行與單位聯(lián)網(wǎng)辦公，單位會計工作通過財政財務系統(tǒng)完成，不僅普及了會計電算化，還提高了單位會計素質和會計信息質量。

2．會計集中核算下財政部門為單位審核原始憑證、辦理資金支付、登記賬簿，由于對單位經(jīng)濟業(yè)務情況不完全了解，在賬務處理時也存在處理不恰當、科目使用不正確等問題；另外從單位來說由于有財政部門記賬，預算單位領導和財務人員理財?shù)淖杂X性和積極性降低，使會計主體地位弱化。在結合會計核算特點后的國庫支付制度改革管理模式后，預算單位按規(guī)定設置了會計和出納，財政部門只對單位會計工作進行規(guī)范性指導，不再承擔預算單位的會計工作，所有的會計工作由單位自己完成，降低了單位對財政的依賴，調動了單位加強財務管理的積極性。

(三)國庫支付系統(tǒng)的建立，使財政和預算單位之間建立起了嚴密的制約機制

1．規(guī)范了財政資金撥付的操作流程，使工作人員的工作行為更加公開、透明，按工作職責設置工作權限，實行流水作業(yè)，財政部門的工作效率預算單位一目了然，財政工作人員必須自覺接受預算單位的監(jiān)督，促進了財政部門工作作風的轉變。

2．強化了財政資金的監(jiān)督管理。財政通過國庫支付系統(tǒng)下達用款計劃，預算單位必須通過系統(tǒng)簽發(fā)支付憑證，經(jīng)支付中心確認后才能支付，財政部門對財政資金支付的全過程進行適時監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)問題及時處理，保證了財政資金的安全使用。

3．國庫支付系統(tǒng)完整的記錄著財政工作人員和預算會計根據(jù)各自的職責錄入的部門預算、用款計劃、資金支付信息，實現(xiàn)了數(shù)據(jù)共享，提高了預算執(zhí)行過程的透明度。