摘要： 財產(chǎn)稅自產(chǎn)生以來就是地方政府籌集收入的主要手段，尤其在全球化、區(qū)域化以及與此相關的對地方公共服務的要求不斷提高的背景下，地方分權逐漸成為中央和地方關系的發(fā)展趨勢。而地方分權就要求地方有一定的財政能力作為后盾，因此對地方收入主要來源之一的財產(chǎn)稅的研究就更加重要。對于財產(chǎn)稅的研究，理論上也一直有比較大的分歧，但本文試圖從財產(chǎn)稅成為地方政府稅收的主要來源之一這一現(xiàn)實而不是從理論出發(fā)研究財產(chǎn)稅對地方政府的重要意義，因此本文以地方分權、地方財政為出發(fā)點，并結合財產(chǎn)稅本身的特點來分析財產(chǎn)稅對于地方政府的重要意義。中國也有財產(chǎn)稅，但是并沒有發(fā)揮財產(chǎn)稅應有的作用，地方財政體系還很不健全。在憲法對私有產(chǎn)權的承認以及中國社會經(jīng)濟發(fā)展的基礎上，中國應該總結經(jīng)驗，改革地方財政、建立更加完善的地方財產(chǎn)稅稅制。

關鍵詞： 地方財政 財產(chǎn)稅 地方分權經(jīng)驗啟示

一、引言

本文試圖從財產(chǎn)稅的特點及地方政府需要穩(wěn)定的財政來源兩者之間的契合點說明財產(chǎn)稅對地方政府提供公共產(chǎn)品的重要作用，并由此提出中國財稅改革可以得到的啟示。由于財產(chǎn)稅在美國有很長時間的歷史，征稅體制完善規(guī)范，稅制設計簡單，因此本文提到的國外經(jīng)驗將以美國為主。財產(chǎn)課稅歷史悠遠，它伴隨著私有財產(chǎn)制度和國家的起源而產(chǎn)生，是統(tǒng)治者最先采用的稅收形式，曾經(jīng)在奴隸制和封建制國家的財政制度中擔當重要角色。隨著商品經(jīng)濟的發(fā)展，財產(chǎn)稅的地位有所下降，但是其一直是大部分國家地方稅制中的重要組成部分。中國自1994年分稅制改革后，地方稅種大多是比較零散分散和不易征收的，地方財政收入不能得到保障，這種情況與社會、居民、企業(yè)對地方公共服務日益增長的需求相矛盾，因此中國的地方政府只得通過預算外、制度外方式籌集政府收入，而國家法律對地方政府財政收入的監(jiān)督又很薄弱，導致地方政府行為逐漸扭曲，產(chǎn)生了政府私利，稅收體系混亂，公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量都存在比較嚴重的問題。隨著對地方政府地位以及物權法的討論和2004年的修憲，財產(chǎn)稅逐漸受到注意。因此，對財產(chǎn)稅的理論和現(xiàn)實研究有助于中國的財稅改革從中總結經(jīng)驗、獲得啟示。

二、財產(chǎn)稅的涵義

（一）財產(chǎn)稅的含義

財產(chǎn)課稅的對象是財產(chǎn)，財產(chǎn)稅即對納稅人擁有或支配的財產(chǎn)課征的一類稅的總稱。財產(chǎn)稅是對財產(chǎn)本身而不是財產(chǎn)帶來的收益征稅，并且財產(chǎn)稅并不是一個單一的稅種，而是針對財產(chǎn)的一系列稅種的總稱，其有不同的收稅方式、具體課稅對象以及稅收名稱。總的說來，財產(chǎn)稅包括一般財產(chǎn)稅和個別財產(chǎn)稅，一般財產(chǎn)稅是將土地、房屋等不動產(chǎn)和其他各種財產(chǎn)合并在一起，就納稅人某一時點的所有財產(chǎn)課征；個別財產(chǎn)稅是相對于一般財產(chǎn)稅而言的，它不是將所有的財產(chǎn)捆綁在一起綜合課征，而是按不同財產(chǎn)分別課征，包括土地、房屋、凈值稅、機動車輛稅等等。據(jù)統(tǒng)計，全世界有130多個國家課征各種形式的財產(chǎn)稅，因此可以說，財產(chǎn)稅是一個相當普遍的稅收體系。在美國，除個別州外，其針對不動產(chǎn)的課稅只設置了單一的稅種，屬于一般財產(chǎn)稅，下文討論的財產(chǎn)稅一般是指這種針對不動產(chǎn)財產(chǎn)的稅收，因為地方公共服務的改善表現(xiàn)最明顯的就是土地或者房屋價格。

（二）普遍的財產(chǎn)稅存在的理論根據(jù)

地方政府向區(qū)域內(nèi)的居民提供公共產(chǎn)品需要一定收入，根據(jù)受益原則，即誰受益誰支付的原則，居民需要通過一定的方式向政府支付一定的費用，這也就是政府的收入籌集方式———稅制。由于政府提供的公共產(chǎn)品可以通過土地或者房地產(chǎn)的價格比較完全地反映出來，比如該區(qū)域內(nèi)有良好的治安和教育等，區(qū)域內(nèi)的房價就比較高，不動產(chǎn)價格是對地方公共產(chǎn)品水平比較全面和準確的表達，而基本上該區(qū)域內(nèi)的常住居民都會享受地方政府提供的公共產(chǎn)品，在區(qū)域內(nèi)擁有財產(chǎn)尤其是不動產(chǎn)的居民基本上可以界定為享受地方公共產(chǎn)品的人群，在這個意義上說，財產(chǎn)稅類似于某種帶有受益性質(zhì)的對資產(chǎn)征收的人頭稅。

（三）關于財產(chǎn)稅的理論分歧

關于財產(chǎn)稅主要形成了兩種對立的觀點：一種被稱為“收益論”，其是由著名的蒂伯特模型延伸而來的，其首先由Hamilton，F(xiàn)ischel和White提出；另一種觀點被稱為財產(chǎn)稅的新論，是由Mieszkowski提出并由Zodrow和Mieszkowski拓展。本文的出發(fā)點是財產(chǎn)稅已經(jīng)作為世界上大多數(shù)國家地方稅收體系的主體這一現(xiàn)實，關于財產(chǎn)稅的理論分歧并不能作為財產(chǎn)稅應不應該存在的根據(jù)，而只能說明財產(chǎn)稅在不同的條件下可能會產(chǎn)生截然相反的效果，因此中國在借鑒財產(chǎn)稅的經(jīng)驗時就更要注重與中國的現(xiàn)實國情相結合。

三、財產(chǎn)稅對地方政府的重要意義

世界上大多數(shù)國家都采取了財產(chǎn)稅這種傳統(tǒng)的征稅方式，只是隨著征稅項目的增多，許多國家由分散的個別財產(chǎn)稅向統(tǒng)一的一般財產(chǎn)稅轉(zhuǎn)變，美國就是這樣一個例子。財產(chǎn)稅在大部分國家都是由地方政府征收，是地方稅制中的重要組成部分，這是由地方政府提供公共產(chǎn)品的需要和財產(chǎn)稅自身的特征決定的。在美國，財產(chǎn)稅收入規(guī)模占全國稅收收入的比重為10.44%，但在地方級稅收收入中的比重高達75.43％，是地方政府的主要收入來源。

（一）地方財政形成的原因

20世紀中后期開始，世界開始出現(xiàn)了全球化、區(qū)域化和分權化三大發(fā)展趨勢，這三大發(fā)展趨勢自身有著緊密的關系：全球化使資源在世界范圍內(nèi)進行配置，區(qū)域化指地理臨近或者有相同利益訴求的經(jīng)濟主體之間共同發(fā)展，協(xié)調(diào)參與全球化進程。而這種更加深遠的經(jīng)濟聯(lián)系在地方層次上也有突出的作用，經(jīng)濟活動越活躍，地方經(jīng)濟主體的參與性就越高，經(jīng)濟活動在更小的地理區(qū)域內(nèi)的作用也就越大。也就是說，經(jīng)濟的發(fā)展給予了地方作為一級經(jīng)濟主體參與區(qū)域性甚至全球性的交易活動、資源配置活動以及國際分工的可能性。在各國國內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展中，國家的經(jīng)濟活力也逐漸體現(xiàn)在基層經(jīng)濟主體身上。與地方日益提高的經(jīng)濟地位相一致，地方的政治地位也逐漸提高，地方分權成為了與全球化、區(qū)域化并列的世界性的發(fā)展趨勢之一。另一方面，隨著地方經(jīng)濟的發(fā)展和居民生活水平的提高，需要地方政府提供更加完善和優(yōu)質(zhì)的地方公共產(chǎn)品，這在客觀上要求改變傳統(tǒng)的公共部門管理方式，產(chǎn)生了地方分權改革的浪潮。地方分權最主要的是地方財政的建立，因為財政是地方政府各項活動的根本支持，因此地方分權也就要求確立地方政府在國家稅收體系中的合理地位，形成具有一定規(guī)模和一定實力的地方財政?？梢哉f，在地方分權的運動中地方財政既是這場運動的根本目的，又是其得以進行的必要支持，地方分權的趨勢本質(zhì)上也就是財政分權的要求。

（二）地方財政的兩種主要來源

要形成地方財政無非有兩種來源：一是上級地方政府的轉(zhuǎn)移支付，即撥款；二是獨立的地方稅收體系。完全依賴于上級政府轉(zhuǎn)移支付的地方政府獨立性很低：其無法完全控制自己的預算，并按照區(qū)域內(nèi)的實際情況提供公共產(chǎn)品；地方政府為了獲取更多的上級政府撥款，不得不花費更多的成本與上級政府博弈，形成了全社會的無謂損失；并且即使上級政府懷著良好的愿望，想要了解每個地方對每種公共產(chǎn)品的需求結構和數(shù)量也是件極為困難的事情。另一方面，如果地方財政完全由地方稅收構成也會產(chǎn)生許多問題：不同地區(qū)之間無法協(xié)調(diào)，形成不同的地方利益；地方政府由于手中掌握巨大的權力又缺乏監(jiān)督可能形成政府私利。因此，一般的地方財政都由這兩部分共同組成，由地方稅收體系籌集地方收入，有利于提高地方公共產(chǎn)品的效率，而由上級政府撥款的地方財政有利于各個地方的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，選擇合適的稅收體系和主要的稅種則是地方財政乃至地方分權的關鍵。

（三）財產(chǎn)稅對地方政府的重要意義

選擇什么樣的稅種這個問題可以從兩個角度來看，首先是從地方政府這一主體來看，確定怎么樣的稅制既符合區(qū)域征收的特性又比較穩(wěn)定而且便于征收；其次就是從稅制本身出發(fā)，考察哪些稅收具有符合提供地方稅種的特點。進而從兩個角度的切合點中確定主要的地方稅種。目前，世界上許多國家已經(jīng)把財產(chǎn)稅作為地方稅收體系中的主要稅種，因此本文就不再分析其成為地方主要稅種的原因，而是從另一個角度分析其特點及對地方政府的重要意義。

財產(chǎn)稅尤其是一般財產(chǎn)稅具有很強的區(qū)域性，因為房地產(chǎn)和土地的價格以及其綜合的貨幣體現(xiàn)基本上可以反映區(qū)域各方面的發(fā)展水平，地方政府對任何區(qū)域內(nèi)的公共產(chǎn)品的改善都可以直接或間接的在不動產(chǎn)上表現(xiàn)出來，居民支付的財產(chǎn)稅和其享受到的地方公共產(chǎn)品的改善基本上是對等的，因此財產(chǎn)稅也是有效率的。而財產(chǎn)稅與區(qū)域的高度相關性使其很難作為聯(lián)邦政府或者州政府征收的稅種，主客觀兩方面使得財產(chǎn)稅具備了成為地方主要稅種的條件；財產(chǎn)稅有良好的籌資功能，不動產(chǎn)具有相當?shù)姆€(wěn)定性和保值增值性，并且基本屬于生活的必需品，因此以不動產(chǎn)資本本身作為課稅對象的財產(chǎn)稅具有穩(wěn)定的稅基和稅源；盡管財產(chǎn)稅還有理論分歧，但是基本上可以起到調(diào)節(jié)區(qū)域公平的作用。

財產(chǎn)稅作為地方稅收體系中的主要稅種，對于區(qū)域的發(fā)展有重要意義：首先，財產(chǎn)稅具有穩(wěn)定的稅基，可以形成地方政府穩(wěn)定的財政收入；其次，雖然不動產(chǎn)具有相當?shù)姆€(wěn)定性，但地方政府提供公共產(chǎn)品的數(shù)量、結構與質(zhì)量以及稅率的高低會影響新進入居民的決策，并且居民也會以出租或者出售住宅的形式來表達其對地方政府的偏好，即我們常說的“以足投票”。再次，財產(chǎn)稅的課稅對象———不動產(chǎn)具有很強的區(qū)域指標特性，政府提供良好的公共產(chǎn)品和服務就會吸引高收入群體入住，提升區(qū)域品質(zhì)，有助于解決許多社會問題；最后，居民所支付的成本及其獲得的受益是顯性相關的，因此財產(chǎn)稅與其它稅種相比更加貼近區(qū)域內(nèi)居民的生活。

四、財產(chǎn)稅對中國地方稅制的啟示

（一）中國財產(chǎn)稅的現(xiàn)狀

1994年工商稅制改革以來，我國在房地產(chǎn)（主要包括土地和建筑物）分配活動中初步形成了以房地產(chǎn)的取得、保有、交易、轉(zhuǎn)移為征稅點的房地產(chǎn)課稅體系，主要稅種和相關稅種有14個。盡管確定了房地產(chǎn)稅，但是財產(chǎn)稅非常的分散，在地方稅種中并沒有占據(jù)主要位置，并且中國的財產(chǎn)稅在制度設計及其他方面都存在著許多缺陷和問題：首先，中國的財產(chǎn)稅稅制設計非?；靵y，既沒有按不同財產(chǎn)的類別征收個別財產(chǎn)稅，又沒有對整個不動產(chǎn)捆綁征收一般財產(chǎn)稅，其次，法律體系不完善，立法層次低。對財產(chǎn)課稅的條件之一就是完善的保護產(chǎn)權的法律和制度，而我國在公有制基礎上形成了個人擁有的財產(chǎn)基本上只限于生活資料的財產(chǎn)分布格局，勞動者的住房主要由單位提供。相對應的法律和制度中缺失對公民財產(chǎn)的規(guī)定更加沒有對財產(chǎn)稅征收的詳細規(guī)范；第三，地方在中央地方關系中實力很弱，即使是地方稅種，其稅基稅率都由中央統(tǒng)一決定。目前，我國的房地產(chǎn)稅是國家統(tǒng)一規(guī)定的固定稅率，地方無權變動。這種體制沒有達到地方財政應該實現(xiàn)的獨立以及區(qū)域性的目標，稅制很可能產(chǎn)生與地區(qū)特征不匹配的情況；最后，征收財產(chǎn)稅所必須的財產(chǎn)評估等制度不完善，尚不足以支撐財產(chǎn)稅的推廣。

（二）中國已經(jīng)具備了財產(chǎn)稅改革的基本條件

雖然中國目前實施的財產(chǎn)稅存在許多的問題，但經(jīng)過二十多年的經(jīng)濟體制改革、法制建設，我國已經(jīng)初步具備了實施財產(chǎn)稅改革的基本條件：首先，隨著經(jīng)濟體制改革的深化和國民經(jīng)濟的迅速發(fā)展，國家非常堅定地將市場作為資源配置的根本力量，這就承認了產(chǎn)權產(chǎn)生的根源。居民收入和生活水平都有所提高，并且住宅商品市場以及房地產(chǎn)三級市場逐步建立和完善，買房成為大部分城市居民的主要消費內(nèi)容，與之相關的銀行房貸、住房公積金、房屋中介等配套體系也逐步建立，這就為財產(chǎn)稅提供了客觀的征稅對象；其次，法律體系有所完善，最重要的就是2004年修改憲法，承認了公民合法的私有財產(chǎn)，這就進一步為財產(chǎn)稅奠定了合法性基礎。并且最近開始討論的《物權法》問題，也為財產(chǎn)稅創(chuàng)造了很好的條件；再次，公民納稅觀念的轉(zhuǎn)變，居民開始對地方公共產(chǎn)品和服務有了更高的需求，這也使其對地方有了一定的歸屬感，接受了所謂的“受益原則”，接受了通過納稅來享受公共產(chǎn)品和服務的原則；最后，財政分權趨勢的發(fā)展，財政在傳統(tǒng)體制下是統(tǒng)收統(tǒng)支的，1994年分稅制改革后，地方才逐漸有了比較正式的稅收主體地位。隨著全球化、區(qū)域化、分權化趨勢的影響，地方財政分權由于節(jié)約信息成本與組織成本、經(jīng)濟效率等要求而成為財政改革以及中央地方關系改革的趨勢?？傊?，中國社會目前已經(jīng)具備了建立以財產(chǎn)稅為地方主要稅種的財稅體系的基本條件。

（三）財產(chǎn)稅對中國地方稅制的啟示

財產(chǎn)稅對于中國這樣的處于轉(zhuǎn)型期的發(fā)展中國家來說，更重要的意義是作為“促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的推動器”。在我國的社會轉(zhuǎn)型期，最重要的制度和法律缺失，因此經(jīng)濟領域里需要建立完善的市場機制，法制領域需要進一步完善對產(chǎn)權的界定和保護。而財產(chǎn)稅的改革連接經(jīng)濟制度和法律體系的改革，其可以作為推動社會轉(zhuǎn)型的重要契機。財產(chǎn)課稅還可以用來調(diào)控經(jīng)濟運行中的各種矛盾，開放競爭性產(chǎn)權交易市場、抑制地價波動和土地投機，建立財產(chǎn)估價、定級、登記制度，建立以整套適合本國國情的財產(chǎn)管理法律、法規(guī)制度體系、相應的組織管理機構以及最終確定市場經(jīng)濟的運行機制。因此，中國應該把握財產(chǎn)稅改革這一契機，深化地方稅收制度的建立，并且以財產(chǎn)稅的改革帶動經(jīng)濟體制和法律制度的轉(zhuǎn)型和完善。

針對財產(chǎn)稅在中國的現(xiàn)狀及問題，應該在財產(chǎn)稅的改革中注意以下幾點：首先，要明確我國財產(chǎn)稅的具體課稅對象，可以合并的合并，應該取消的取消，并明確稅費之間的差別，明確財產(chǎn)稅作為地方稅收的主要稅種的地位；其次，要加快立法的進程，使財產(chǎn)稅擁有合法地位，并且明確法律保護產(chǎn)權；再次，建立財產(chǎn)評估等制度，包括行業(yè)法規(guī)、專業(yè)技術機構以及政府的監(jiān)管部門等，以作為建立財產(chǎn)稅的必要技術層面的支撐。當然，在中國推行財產(chǎn)稅改革必然是一項復雜的系統(tǒng)工程，雖然財產(chǎn)稅的改革本身就是轉(zhuǎn)型的“推動器”，但其自身也要受這些制度環(huán)境的制約，因此，財產(chǎn)稅改革必然是社會整個經(jīng)濟實力、制度環(huán)境、中央地方關系變革以及社會觀念發(fā)展到一定程度的結果，不能割裂的實行，否則并不能取得真正的成功。

五、結語

財產(chǎn)稅是最古老的稅收類別之一，目前還被世界上大部分國家采用，其是一系列不同形式稅收的總稱，始終在稅收制度中占據(jù)重要地位。盡管對于財產(chǎn)稅的作用和實行后果還有許多理論上的分歧，但是總的來說財產(chǎn)稅兼顧了區(qū)域發(fā)展的效率與公平，遵循了“收益性原則”，是最受地方公共產(chǎn)品或服務綜合影響，也最能反映區(qū)域整體水平的稅收種類，具有良好的籌資功能，非常適合作為地方稅收的主體稅種。我國自1994年稅制改革后，也實行了房地產(chǎn)稅，但與成熟的財產(chǎn)稅還有很大差距。但同時我國經(jīng)過二十多年的社會全面轉(zhuǎn)型，已經(jīng)具備了經(jīng)濟發(fā)展水平、法制以及社會觀念等實行財產(chǎn)稅的基本條件，在地方分稅這一發(fā)展趨勢的作用下，財產(chǎn)稅的改革有了一定的實行基礎。財產(chǎn)稅的實行不僅對地方政府籌集收入有巨大的作用，并且對規(guī)范財政收入體制、推動經(jīng)濟和社會的全面轉(zhuǎn)型都可以起到重要的帶動作用，當然財產(chǎn)稅的改革也必須在以政府為主導的社會全面改革中進行才有可能取得真正的成效。

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