長期以來由于我國采取的粗放式的生產(chǎn)方式，對草原生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重破壞。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，目前我國可利用草原的90％以上退化，70％以上的草原嚴(yán)重退化，草原生態(tài)環(huán)境亟待改善。按照科學(xué)發(fā)展觀的理念，我國加大了對草原生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與治理，出臺了多項政策措施。但是對于以養(yǎng)殖牲畜為生的牧民來說，草原保護(hù)必然會影響到牧民的收入和生活，隨著各種保護(hù)草原措施的實(shí)施和深入，農(nóng)牧民急需富裕與草原的生產(chǎn)能力之間的矛盾、保護(hù)草原與農(nóng)牧民收入之間的矛盾、現(xiàn)代的飼養(yǎng)技術(shù)與農(nóng)牧民素質(zhì)之間的矛盾日益突出。如何協(xié)調(diào)草原保護(hù)與農(nóng)牧民收入已經(jīng)成為草原地區(qū)的一項重要工作。本文以內(nèi)蒙古赤峰市為例，總結(jié)赤峰市在協(xié)調(diào)草原保護(hù)與提高農(nóng)牧民收人實(shí)踐方面的做法，探討其中存在的問題，并提出政策建議。

一、赤峰市在協(xié)調(diào)草原保護(hù)和提高農(nóng)牧民收入方面的做法

赤峰市是內(nèi)蒙古傳統(tǒng)的牧區(qū)，是距離北京最近的草原，包括7旗2縣3區(qū)。草原面積8600多萬畝，占全市國土面積的65％，可利用面積7300多萬畝。建國后，赤峰市人口和牲畜頭數(shù)迅速增加．1949~2003年分別增長了1．7倍和7．8倍。而草原面積由于人口的增加、建設(shè)用地、開礦、開墾農(nóng)田等行為卻在不斷減少。由于人口和牲畜數(shù)量增長過快，對草原壓力過大，長期以來，內(nèi)蒙古整個草原都處于嚴(yán)重的超載過牧狀況，赤峰市90％以上的草原退化，3100萬畝草原嚴(yán)重退化，整個內(nèi)蒙古草原生態(tài)環(huán)境日益惡化。根據(jù)這種狀況，赤峰市在草原保護(hù)方面遵循了大面積保護(hù)、重點(diǎn)建設(shè)的基本原則。主要采取禁牧舍飼、封育禁牧、季節(jié)性休牧、劃區(qū)輪牧、生態(tài)移民、飛播牧草、草地改良(包括引洪于灌、補(bǔ)播、人工施肥等)、人工種草、草場圍欄等措施，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。通過大力治理，尤其是實(shí)行封育禁牧后赤峰市的草原植被有了明顯恢復(fù)，生態(tài)環(huán)境逐漸好轉(zhuǎn)。

但是，在保護(hù)草原的同時，牧民卻付出了沉重的代價。禁牧舍飼、劃區(qū)輪牧、草畜平衡要求牧民轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，由放牧式轉(zhuǎn)為舍飼，增加投入，減少牲畜數(shù)量，這些都導(dǎo)致牧民收入減少。牧民收入減少的直接后果就是對保護(hù)草原積極性不高，經(jīng)常破壞草原保護(hù)的設(shè)施，不執(zhí)行保護(hù)草原的各項規(guī)定。隨著國家各項草原保護(hù)措施的深入實(shí)施，保護(hù)草原與提高農(nóng)牧民收入的矛盾尖銳起來。為了配合保護(hù)草原的任務(wù)，赤峰市政府從以下幾個方面幫助牧民轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，提高收入，增強(qiáng)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的意識。

(一)積極落實(shí)國家政策，減輕牧民負(fù)擔(dān)

包括兩方面的內(nèi)容：一是取消稅費(fèi)，減免牧民的負(fù)擔(dān)。牧區(qū)從2002年取消牧業(yè)稅，兩年全部取消農(nóng)業(yè)稅，同時免去增值稅。據(jù)調(diào)查目前牧民除每年的防疫費(fèi)和人工授精費(fèi)外，國家和集體沒有任何收費(fèi)項目。根據(jù)調(diào)查，中等規(guī)模的牧民以往一年的農(nóng)牧業(yè)稅有5000～6000元左右，占總收入的30％左右。減免農(nóng)牧業(yè)稅有效地減輕了牧民的負(fù)擔(dān)。二是落實(shí)國家政策，對牧民的保護(hù)草原行為提供一定的補(bǔ)助。對封育禁牧、生態(tài)移民、退牧還草、圍欄等提供補(bǔ)助，對舍飼禁牧的牧戶提供一定面積的飼料地。這些補(bǔ)助性的措施一定程度上支持了牧民開展草原的建設(shè)活動，同時也彌補(bǔ)了一部分牧民因?yàn)楸Ｗo(hù)草原而受到的損失。

(二)引導(dǎo)廣大牧民轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，由一業(yè)向多業(yè)發(fā)展

赤峰市通過多種方式引導(dǎo)牧民轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式。首先引導(dǎo)牧民定居，將牧民從生態(tài)脆弱地帶遷出，提供飼料地、優(yōu)惠貸款、統(tǒng)一宅基地等，為牧民定居提供條件。其次，配合禁牧舍飼，鼓勵牧民向奶牛、肉牛、肉羊、草原木雞、肉鴨、生豬等適合舍飼的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)。到2004年底，赤峰市投入資金1．68億元人民幣進(jìn)行舍飼的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，新建394．2萬平方米的棚圈、153．5萬立方米的青貯窖，購進(jìn)打草機(jī)、青貯機(jī)等8257萬臺(件)，發(fā)展肉羊?qū)I(yè)村119個，肉牛小區(qū)135個，肉牛專業(yè)村168個。在奶牛方面，旗政府引進(jìn)4300多頭優(yōu)良奶牛，建立104個奶牛養(yǎng)殖小區(qū)，107個擠奶站，為牧戶提供購買奶牛優(yōu)惠貸款，按照一頭奶牛一畝人工草，一畝青貯飼料地，十畝飼料地的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，定期幫助牧民檢疫等措施。通過這些措施鼓勵牧民轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，由一業(yè)為主向多業(yè)發(fā)展。

(三)優(yōu)化牲畜結(jié)構(gòu)，改良牲畜品種

首先，引導(dǎo)牧民減少大牲畜的數(shù)量，減輕對草原的壓力。政府鼓勵牧戶減少馬、牛和對草原破壞嚴(yán)重的山羊數(shù)量，增加人工養(yǎng)殖奶牛、肉羊的數(shù)量，減輕牲畜對草原的破壞和壓力。其次改良牲畜品種。赤峰市巴林右旗近幾年大量淘汰當(dāng)?shù)氐拿晒排：筒菰t牛，引進(jìn)出肉率高、上膘早、出欄時間短的西門塔爾和夏洛來牛，同時發(fā)展無公牛鄉(xiāng)，引進(jìn)優(yōu)良的冷凍精液，全部采用人工授精，不允許進(jìn)行本交，公牛全部當(dāng)年出欄。在肉羊方面，淘汰產(chǎn)量低、肉質(zhì)差、出欄時間長的大尾巴羊和烏珠穆沁羊，大量引進(jìn)薩福特、美利奴羊。這些優(yōu)良的品種，可以實(shí)現(xiàn)當(dāng)年出欄，在春天產(chǎn)羔，經(jīng)過育肥6個月，就可以出欄，不用越冬，既減少了對飼料飼草的需求，也不會因?yàn)樵蕉黾痈嵫虻乃劳雎?，從而增加了牧民的收入，減輕了對草原的壓力，從一定程度上協(xié)調(diào)了增加牧民收入和保護(hù)草原的雙重任務(wù)。目前牛產(chǎn)業(yè)幾乎95％1)2上實(shí)現(xiàn)了良種化，肉羊方面良種率也達(dá)到了80％以上。

(四)向牧民提供各種技術(shù)培訓(xùn)，提高牧民的飼養(yǎng)技術(shù)水平

培訓(xùn)的內(nèi)容包括秸稈轉(zhuǎn)化技術(shù)、青貯飼料技術(shù)、家畜飼養(yǎng)技術(shù)、家畜改良技術(shù)、人工授精技術(shù)、草原管理技術(shù)等。每年旗里培訓(xùn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)培訓(xùn)嘎查一級。培訓(xùn)的形式多種多樣，有會議、培訓(xùn)班、現(xiàn)場指導(dǎo)、對比試驗(yàn)等，并且規(guī)定旗縣畜牧局中級以上職稱的人員每年必須完成一定量的培訓(xùn)任務(wù)，作為年終考核的一項指標(biāo)。據(jù)統(tǒng)計巴林右旗全旗每年培訓(xùn)人次1．2萬～1．3萬左右。通過這些措施，部分地解決了牧民在生產(chǎn)中遇到的一些技術(shù)問題。

(五)鼓勵各種中介組織，帶動牧戶進(jìn)入市場

赤峰市政府采取各種優(yōu)惠政策，促進(jìn)畜牧業(yè)龍頭企業(yè)大力發(fā)展，如政府負(fù)責(zé)公司所在地的水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施，提供土地和優(yōu)惠貸款、免去地稅等。目前赤峰市已經(jīng)有一些大型龍頭企業(yè)，如國家級農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭公司草原興發(fā)公司、省級農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭公司福大公司、東方萬旗公司、錦繡大地公司等。這些大型龍頭企業(yè)一般都實(shí)行企業(yè)+基地+農(nóng)牧戶、企業(yè)+農(nóng)牧戶或者企業(yè)+協(xié)會+牧戶的模式，有效地帶動了農(nóng)牧戶進(jìn)入市場，減少風(fēng)險，提高收入。其中僅草原興發(fā)公司每年通過草原加農(nóng)戶飼養(yǎng)肉羊、草原綠鳥雞等帶動了周圍大約10萬戶的牧戶，有效地提高了牧民的收入。政府還鼓勵各種協(xié)會發(fā)展。目前赤峰市涌現(xiàn)出了一批具有一定規(guī)模的協(xié)會。截至2005年上半年，養(yǎng)羊協(xié)會有390個，肉牛協(xié)會有39個，銷售額達(dá)到3320萬元，經(jīng)紀(jì)人達(dá)到743個，經(jīng)紀(jì)人的銷售額為5500萬元。而且在林西縣還成立了北方最大的活畜交易市場。這些協(xié)會、中介組織和交易市場在幫助牧民牲畜品種改良、防疫檢疫、銷售等方面起到了一定的作用。

(六)調(diào)整畜牧業(yè)的空間結(jié)構(gòu)，形成優(yōu)劣勢互補(bǔ)

根據(jù)舍飼禁牧后秋冬天牧民普遍缺乏飼草料的狀況，內(nèi)蒙古赤峰市從全市范圍內(nèi)調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。目前，已經(jīng)形成了“北繁南育”的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，即北方的牧區(qū)大部分從事牲畜的繁殖，當(dāng)幼畜長到3個月時，出欄轉(zhuǎn)移到南方農(nóng)區(qū)，利用農(nóng)區(qū)飼草料豐富的資源條件，大力發(fā)展育肥，減輕草場壓力，增加畜產(chǎn)品供給，打破牛羊肉供給季節(jié)性不平衡的局面。農(nóng)區(qū)和牧區(qū)分別利用各自的資源和分工優(yōu)勢，農(nóng)牧結(jié)合，農(nóng)牧互補(bǔ)，以農(nóng)養(yǎng)牧，共同發(fā)展，緩解草原牧場壓力。牧區(qū)繁育、農(nóng)區(qū)和半農(nóng)半牧區(qū)育肥的模式，促進(jìn)了草原畜牧業(yè)區(qū)域布局的調(diào)整和優(yōu)化。

從赤峰市的經(jīng)驗(yàn)看，除了嚴(yán)格落實(shí)國家的有關(guān)政策外，在協(xié)調(diào)草原保護(hù)和提高農(nóng)牧民的收入方面可以總結(jié)為：在保護(hù)草原的同時注意調(diào)整農(nóng)牧業(yè)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變農(nóng)牧民的生產(chǎn)方式、改良牲畜品種、提供技術(shù)培訓(xùn)、鼓勵龍頭企業(yè)和各種協(xié)會發(fā)展帶動牧戶進(jìn)入市場，突破牧區(qū)結(jié)構(gòu)，從全市范圍內(nèi)調(diào)整農(nóng)牧結(jié)構(gòu)。

二、草原保護(hù)與提高農(nóng)牧民收入中存在的問題

(一)國家有關(guān)政策不協(xié)調(diào)，給草原保護(hù)帶來負(fù)面影響

主要表現(xiàn)在兩個方面：一是退耕還林與退牧還草政策之間有沖突。國家規(guī)定退牧還草政策是每年每畝補(bǔ)助5．5公斤陳化糧加上20元的補(bǔ)助，從2001年開始連續(xù)5年。2003年后開始折算為現(xiàn)金，陳化糧按0．64的比例折算，乘以每公斤價格1．4元，最后是每畝4．95元，再加上每畝20元，總共每畝24．95元。退耕還林政策是每畝200斤糧食，其中玉米100斤，小麥100斤，再加上每畝20元，連續(xù)給8年。2003年開始實(shí)行，2004年全部折算為現(xiàn)金，計算下來每畝160元補(bǔ)貼。由于退耕還林國家投入較大，群眾和地方政府愿意搞退耕還林，在一些本來適宜長草的地方種植樹木，盲目地開墾草地。但是在草原地帶，由于特有的氣候條件，降雨量稀少，土壤涵養(yǎng)水源能力有限，樹木成活率低，很多種植的樹木遇到干旱年份就大片死掉，淪為沙地。而為退耕還林開墾的草地則成為環(huán)境惡化的加速器，進(jìn)一步加劇了草原沙化的程度。二是一些投資項目不協(xié)調(diào)，存在項目真空。以赤峰市巴林右旗為例，2001年參加了京津沙源項目，補(bǔ)貼面積為370萬畝，平均每年每畝草地補(bǔ)助80元，從2001年起，連續(xù)補(bǔ)助5年。而2002年以后，農(nóng)業(yè)部又專門出臺了禁牧舍飼項目，但是同時規(guī)定有京津沙源項目的地區(qū)就不能有農(nóng)業(yè)部的禁牧舍飼項目。所以，巴林右旗只能享受370萬畝的京津沙源項目。但是，從2004年開始，巴林右旗根據(jù)上級要求開始強(qiáng)制實(shí)行全年禁牧政策，全旗1200萬畝的草場有1000萬畝實(shí)行了全年禁牧，但只有370萬畝的草場得到了補(bǔ)助，農(nóng)牧民為此付出了相當(dāng)大的代價，地方政府的工作非常難以開展，牧戶由于生活所迫常常不執(zhí)行禁牧舍飼的規(guī)定。

(二)草原保護(hù)政策不能完全落實(shí)，相當(dāng)一部分資金被挪用

體現(xiàn)在兩個方面，一是國家草原保護(hù)政策不能完全落實(shí)。盡管國家出臺了《草原法》、《草——畜平衡管理辦法》、《甘草、麻黃草平衡管理制度》等法律和規(guī)章制度，但是在基層這些政策并沒有完全落實(shí)。很多地方都存在超載過牧，由于監(jiān)管不力，草原開礦、采挖中藥材、開荒、取沙等行為屢禁不止，一些平坦的腹地很多都已經(jīng)被開墾為農(nóng)田和飼料田。在一些地方，全年禁牧政策也流于形式。很多牧民白天不放牧，晚上集中在有限的草地上偷牧，而且這已經(jīng)成為牧民和政府之間公開的秘密。二是國家保護(hù)草原的經(jīng)費(fèi)沒有完全用于草原項目。根據(jù)調(diào)查，中央政府投入的資金大約只有70％左右用于草原保護(hù)，其他30％都被用于充實(shí)地方政府財政。由于資金被部分挪用，對牧民和草原的投入減少，旗縣等基層政府經(jīng)費(fèi)不足，大面積的持續(xù)的有力度的草原保護(hù)工作難以開展，急需對草原建設(shè)及保護(hù)資金進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督。

(三)禁牧舍飼投入不足，牧戶生活受到影響

為了盡快恢復(fù)草原生態(tài)環(huán)境，內(nèi)蒙古赤峰市實(shí)行了全年禁牧政策。但是全年禁牧舍飼由于投入不足，對農(nóng)牧民的收入造成很大影響。禁牧舍飼以后，牧民必須建設(shè)棚圈、搭建涼棚、搞青貯窖、購買鍘草機(jī)、青貯機(jī)、打草機(jī)、捆草機(jī)、打水井等等，投入非常大，對于平均年收入不到2000元的牧戶來說如果沒有國家的支持，根本沒有能力投資。目前國家的草原保護(hù)政策投入標(biāo)準(zhǔn)很低，對于牧戶損失只是象征性的補(bǔ)償。那么在這種情況下牧戶只有兩種選擇，一是不遵守國家的禁牧政策，進(jìn)行偷牧，這樣，國家的禁牧政策流于形式；二是減少牲畜的頭數(shù)。但是在純牧區(qū)，牧戶的大部分生活來源就是養(yǎng)殖牲畜。減少牲畜頭數(shù)就意味著牧戶減少收入，本來貧困的生活變得更加貧困，迫使牧民最終走上破壞草原的道路，這種現(xiàn)象在赤峰市一些地方已經(jīng)出現(xiàn)端倪。

(四)牧民組織化程度偏低，畜產(chǎn)品市場體系建設(shè)落后

盡管整個赤峰市已經(jīng)出現(xiàn)了很多協(xié)會和中介組織，但是通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)這些協(xié)會和中介組織普遍存在規(guī)模小、質(zhì)量低、覆蓋率小、帶動能力弱等問題，而且很多集中在一些市和旗縣一級，在廣大的牧區(qū)，一般只有經(jīng)紀(jì)人活動。巴林右旗作為一個典型的牧業(yè)區(qū)，每年的羊絨產(chǎn)量達(dá)400噸左右，是我國重要的羊絨產(chǎn)區(qū)，但令人驚奇的是整個旗縣竟然沒有一個農(nóng)畜產(chǎn)品交易市場，每年的羊絨和羊毛都是經(jīng)紀(jì)人通過各種關(guān)系聯(lián)系南方的收購商在牧戶的家門口進(jìn)行買賣，根據(jù)調(diào)查90％以上的牧民都不了解外面的價格和質(zhì)量信息。整個旗縣活躍著20多名經(jīng)紀(jì)人，在收購中除了肉眼觀察、手摸外，沒有任何檢驗(yàn)設(shè)施。在巴林右旗整個羊絨、羊毛的流通過程基本上有兩種路線：

(1)村(或嘎查)的小經(jīng)紀(jì)人——大的經(jīng)紀(jì)人——大的經(jīng)銷商——赤峰市的加工企業(yè)。

(2)村(或嘎查)的小經(jīng)紀(jì)人——大的經(jīng)紀(jì)人——大的經(jīng)銷商——南方的經(jīng)紀(jì)人——南方的加工企業(yè)。

由于缺乏畜產(chǎn)品交易市場，沒有形成穩(wěn)定的銷售渠道和分級制度，流通環(huán)節(jié)較多，信息流通不暢，導(dǎo)致畜產(chǎn)品的價格低且波動過于頻繁，畜產(chǎn)品的質(zhì)量難以提高，影響了農(nóng)牧民的生產(chǎn)和收入，同時對草原保護(hù)也造成了負(fù)面影響。

(五)草原監(jiān)理體系不健全，人員過少經(jīng)費(fèi)不足國家這幾年對草原建設(shè)和保護(hù)投入了大量的資金但對于草原監(jiān)理所投入嚴(yán)重不足，基層的草原監(jiān)理體系不健全，經(jīng)費(fèi)不足。赤峰市12個旗縣中只有8個獨(dú)立的草原監(jiān)理所，其他旗縣的和草原站合并。全市只有307個監(jiān)理員，平均每個監(jiān)理員負(fù)責(zé)28萬畝的草原，草原監(jiān)理人員過少，而且市里的草原監(jiān)理員平時很少下鄉(xiāng)，主要負(fù)責(zé)的是一些通告到市里的草原違法案件，對于草原偷牧、違規(guī)開墾、采挖行為等基本上沒有起到監(jiān)督作用。盡管旗縣有監(jiān)理所，蘇木有禁牧隊，但一方面由于事業(yè)費(fèi)過少，缺乏必要的辦公設(shè)備，難以開展工作。另一方面由于草原地形復(fù)雜，面積過大，牧民居住極其分散，使得監(jiān)督工作難度增大。在基層草原監(jiān)理所，每年的事業(yè)費(fèi)只有1000多元，缺乏必要的辦公設(shè)備，開展工作只能靠自行車和人力。面對崎嶇不平、地形復(fù)雜的茫茫草原，沒有汽車根本就無法開展工作。如果草原監(jiān)理工作不到位，草原保護(hù)也只能是事倍功半。

三、政策建議

(一)協(xié)調(diào)國家相關(guān)政策，為草原保護(hù)提供良好的政策環(huán)境

面對草原保護(hù)工作中出現(xiàn)的問題，必須根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)情，制定出切實(shí)有效、符合實(shí)際、相互協(xié)調(diào)的政策措施，在國家層面做好協(xié)調(diào)工作，對不同政策、不同項目的出臺給當(dāng)?shù)卦斐傻暮蠊麘?yīng)該提前分析，避免政策或項目的相互沖突給當(dāng)?shù)氐牟菰Ｗo(hù)工作帶來負(fù)面影響。針對退牧還草與退耕還林政策之間的沖突，應(yīng)該明確規(guī)定政策的適用范圍，堅持因地制宜的原則，在不適宜的地區(qū)堅決退出，避免因政策原因給草原保護(hù)工作帶來不良后果。

(二)草原保護(hù)投入政策立法化

草原生態(tài)環(huán)境的治理需要長期穩(wěn)定的政策和投入，穩(wěn)定的政策是充分發(fā)揮政策效果的必要條件。如果財政投入政策不穩(wěn)定，就難以保障政策作用的發(fā)揮和政策最終的實(shí)施效果。因此應(yīng)借鑒歐美等國家的經(jīng)驗(yàn)，制定和頒布草原治理投入法，通過法律對財政投入政策進(jìn)行規(guī)定，確保各項投入政策的穩(wěn)定。另一方面，通過制定財政投入法律，還可以對各項草原保護(hù)資金的投向和領(lǐng)域給予明確的界定，從而減少各項資金在使用方向和領(lǐng)域的重復(fù)和交叉，提高財政保護(hù)草原資金的使用效率，形成一個內(nèi)容全面、結(jié)構(gòu)合理的草原保護(hù)投入政策體系。

(三)以直接補(bǔ)貼為基礎(chǔ)，逐步建立針對牧民的收入補(bǔ)償制度

在美國、歐盟、日本等國家都有專門針對畜牧生產(chǎn)者的補(bǔ)貼制度，以鼓勵他們在保護(hù)環(huán)境方面作出的犧牲，補(bǔ)償他們的損失。而我國目前還沒有這樣的政策。在農(nóng)區(qū)，實(shí)行了糧食直接補(bǔ)貼政策，種植相應(yīng)品種的糧食便有補(bǔ)貼，而牧區(qū)卻沒有這樣的政策。從政策層面上分析，農(nóng)民和牧民的地位是不平等的。因此，借鑒國外做法，我國應(yīng)盡快建立以直接補(bǔ)貼為基礎(chǔ)的牧民收入補(bǔ)償制度。

一是盡快出臺專門針對牧民的直接補(bǔ)貼制度，國外經(jīng)驗(yàn)和我國的糧食直接補(bǔ)貼近兩年的實(shí)踐表明，直接補(bǔ)貼政策對于提高牧民保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境的積極性有明顯作用。因此應(yīng)該盡快建立對牧民的直接補(bǔ)貼制度，制定草原禁牧休牧補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，對牧民開展人工種草和減少放牧量，參照種糧補(bǔ)貼向牧戶發(fā)放直接補(bǔ)貼，提高牧民保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境的積極性。

二是建立草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，針對牧民在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中作出的犧牲，以建立和完善退牧還草的配套政策為重點(diǎn)，進(jìn)一步完善對牧民的收入補(bǔ)償制度。一方面增加補(bǔ)貼規(guī)模，提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)禁牧舍飼后牧戶生產(chǎn)生活開支大量增加的狀況，提高補(bǔ)貼規(guī)模和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，建立草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，有效彌補(bǔ)牧民因保護(hù)草原而損失的收入。

(四)提高牧民的組織化程度，建立健全畜產(chǎn)品市場體系

提高牧民的組織化程度，幫助牧民減少進(jìn)入市場的風(fēng)險，建立健全畜產(chǎn)品的市場體系是提高牧民收入、保護(hù)草原的一個重要方面。政府可以通過大力宣傳、免稅、貸款優(yōu)惠等政策引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)牧民發(fā)展專業(yè)協(xié)會，通過專業(yè)協(xié)會為農(nóng)牧民提供各種社會化服務(wù)，帶領(lǐng)農(nóng)牧民進(jìn)行統(tǒng)一生產(chǎn)、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，提高農(nóng)牧民的收入水平。在原有的畜產(chǎn)品交易中心的基礎(chǔ)上，應(yīng)該在旗縣一級大力發(fā)展各種中小型的畜產(chǎn)品批發(fā)市場和零售市場，充分發(fā)揮市場體系的作用，減少流通環(huán)節(jié)，起到傳遞信息、提高收入、有效配置生產(chǎn)要素的作用，改變牧民只管生產(chǎn)不管市場，蹲在自家門口等著賣的現(xiàn)象。

(五)完善草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對草原保護(hù)工作的監(jiān)督管理

草原保護(hù)的監(jiān)督管理是確保草原保護(hù)工作成效的重要一環(huán)。我國草原監(jiān)理工作由于起步較晚，草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)不健全，人員過少，執(zhí)法困難，這些問題嚴(yán)重影響草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)職能的發(fā)揮和草原保護(hù)工作的成效。根據(jù)這種情況應(yīng)當(dāng)按照《草原法》的規(guī)定，建立和完善草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，按照“權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力”的原則提高對監(jiān)理人員依法護(hù)草的能力。

(作者單位：農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心 中央財經(jīng)大學(xué))