在剛剛結(jié)束的“兩會”中，建設(shè)社會主義新農(nóng)村成為了一個熱點話題。在建設(shè)社會主義新農(nóng)村的進(jìn)程中，黨中央、國務(wù)院對發(fā)展農(nóng)村公共產(chǎn)品作出了全面部署。可以說，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給是新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，也是農(nóng)村發(fā)展亟待加強的薄弱環(huán)節(jié)。

一、農(nóng)村公共產(chǎn)品

根據(jù)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，社會產(chǎn)品分為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品。公共產(chǎn)品或勞務(wù)具有與私人產(chǎn)品或勞務(wù)顯著不同的三個特征：效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性。

農(nóng)村公共產(chǎn)品是公共產(chǎn)品一個組成部分，農(nóng)村社區(qū)的公共產(chǎn)品是相對于由農(nóng)民或家庭自己消費的所謂“私人產(chǎn)品”而言的，是由當(dāng)?shù)剞r(nóng)村社區(qū)居民參與共享的“產(chǎn)品”，是指只能滿足其特定社會的公共消費欲望的產(chǎn)品或勞務(wù)。它具有一般公共產(chǎn)品的基本特點，即排他性、非競爭性和不可分割性。但是由于農(nóng)村社區(qū)的特殊性，農(nóng)村公共產(chǎn)品也有其特殊性：

(一)農(nóng)村公共產(chǎn)品具有更強的外部性

從公共產(chǎn)品的定義來看，我們可以看到公共產(chǎn)品都是存在著一定的外部性的，或者稱作外溢性。而作者認(rèn)為農(nóng)村的公共產(chǎn)品較城市的公共產(chǎn)品有更大的外部性。這主要是因為城市的公共產(chǎn)品雖然存在外溢性，但基本上是局限于城市中的。而農(nóng)村公共產(chǎn)品可以將其外溢性釋放到城市去。

(二)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給可降低農(nóng)業(yè)的自然風(fēng)險和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險

因為我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對自然條件的依賴仍然較大，而農(nóng)村公共產(chǎn)品，如發(fā)達(dá)的水利設(shè)施可以提高農(nóng)業(yè)抗自然災(zāi)害的能力，發(fā)達(dá)的病蟲害防治和預(yù)測、預(yù)報系統(tǒng)可以減少病蟲害造成的損失，發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)保險體系會進(jìn)一步分散風(fēng)險，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定系數(shù)。

另一方面，一般來說農(nóng)產(chǎn)品是需求彈性較小的商品，即可能會出現(xiàn)所謂的“谷賤傷農(nóng)”，所以市場信息系統(tǒng)會降低農(nóng)產(chǎn)品的市場風(fēng)險，增加農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和銷售的穩(wěn)定性，減輕受純粹市場力量作用而引起的波動性。

(三)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給對宏觀經(jīng)濟(jì)的影響

我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)人口占較大比例。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給成本等情況直接關(guān)系到農(nóng)民的收入問題，而農(nóng)民的收入直接決定了農(nóng)民的消費水平，進(jìn)而決定了整個國家的宏觀消費水平。長期以來，我國的GDP增長過多地依賴投資和出口，國家旨在拉動國內(nèi)消費的政策難以奏效，很重要的原因就是農(nóng)村消費水平長期處于低水平。其背后的各種原因中，其中一條就是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的短缺影響了農(nóng)民的收入。

二、我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給現(xiàn)狀分析

(一)供給主體分析：供給責(zé)任不清，主體錯位

由于農(nóng)村公共產(chǎn)品的基礎(chǔ)性、效益的外溢性特征以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對于城市的落后，要求在農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給上，政府仍然應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。但在實際中，政府與市場、中央政府與地方政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的責(zé)任劃分上不盡合理，本來應(yīng)該由政府提供的公共產(chǎn)品或由政府與農(nóng)民共同承擔(dān)的公共產(chǎn)品成本，卻完全由農(nóng)民承擔(dān)；本來應(yīng)該由上級政府提供的公共產(chǎn)品卻轉(zhuǎn)移事權(quán)交由下級政府提供，最終落到鄉(xiāng)政府和農(nóng)民頭上。就教育而論，目前的基本情況是大學(xué)教育中央管，中學(xué)教育省市管，小學(xué)教育縣鄉(xiāng)管。斗般而論，基礎(chǔ)教育是創(chuàng)設(shè)平等的基本途徑和重要條件，應(yīng)當(dāng)由中央政府提供。而高等教育則是個人發(fā)展和自我實現(xiàn)的需要，屬于個人決策和個人選擇，不論是學(xué)校還是學(xué)生，都應(yīng)由自己負(fù)責(zé)。但在我國卻發(fā)生了嚴(yán)重的錯位。教育體制安排不注重雪中送炭，而是熱衷于錦上添花。因而出現(xiàn)了一些著名的高校動輒就百萬年薪聘請著名學(xué)者講學(xué)。另一方面，縣鄉(xiāng)財政無力支持基礎(chǔ)教育，拖欠教師工資，截留教育經(jīng)費成為普遍現(xiàn)象。

(二)總量與結(jié)構(gòu)分析：供給總量不足，結(jié)構(gòu)失調(diào)

我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足，國家理應(yīng)加大對農(nóng)業(yè)基本建設(shè)的投入。但多年來農(nóng)業(yè)基建投資始終偏低，財政的支農(nóng)支出徘徊不前，加上農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、近年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)效益低下、大部分農(nóng)戶收入較低等原因，缺乏資金，造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給普遍不足。農(nóng)民急需的大型水利澆灌設(shè)施、大型農(nóng)用固定資產(chǎn)、良種的培育、市場供求信息等公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重缺乏；在地方政府財力的限制下，大部分農(nóng)村的教育供給不足，學(xué)校的數(shù)量和教師的質(zhì)量無法滿足農(nóng)村發(fā)展的需求；我國農(nóng)村醫(yī)療保障普遍缺乏，使農(nóng)民成為最大的自費醫(yī)療群體，農(nóng)民因病致貧、因病返貧逐年增多；農(nóng)村大部分人口還未享受醫(yī)療保險，也沒有社會保障。

在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足的同時，還存在著結(jié)構(gòu)失調(diào)問題。由于行政體制改革滯后，對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給起主要作用的是來自社區(qū)外部自上而下的行政指令，甚至是為了滿足地方各級政府部門的決策者的“政績”和“利益”的需要。其行為特征主要表現(xiàn)為：(1)不顧農(nóng)村的客觀條件，熱衷于投資一些見效快、易出政績的短期公共項目，如各類達(dá)標(biāo)升級活動、小康工程等，而不愿提供一些見效慢、期限長具有戰(zhàn)略性的純公共產(chǎn)品。(2)熱衷于投資新建公共項目，而不愿投資維修存量公共項目。農(nóng)業(yè)水利設(shè)施老化失修，農(nóng)村電網(wǎng)老舊、電壓不穩(wěn)，農(nóng)村道路塵土飛揚的現(xiàn)象比比皆是，而各種各類的圖名擺闊、造聲勢的項目處處可見。(3)熱衷于提供看得見、摸得著的“硬”公共產(chǎn)品，而不愿提供農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)業(yè)發(fā)展的綜合規(guī)劃和信息系統(tǒng)等“軟”公共產(chǎn)品。

(三)供給效率分析：供給效率低下，缺乏監(jiān)督

公共產(chǎn)品供給應(yīng)首先遵循效率原則。我國現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給體制是混合供給，綜合考慮了公共產(chǎn)品供給的政策性、全局性因素和農(nóng)村公共產(chǎn)品的地域性特征，可以成為一種較有效率的供給方式。但由于我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的自上而下的供給機(jī)制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的財力不足、較少顧及需求者的需求信息等諸多原因，使得現(xiàn)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率低下。農(nóng)民急需的公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足，涉及到農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重短缺；部分公共產(chǎn)品的提供甚至損害農(nóng)民利益，如政府的決策出現(xiàn)偏差，從而影響了資源的有效配置。特別是農(nóng)民未能在公共產(chǎn)品提供的公共決策過程中顯示自身偏好和行使監(jiān)督的權(quán)利，導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金管理混亂，濫用、挪用現(xiàn)象嚴(yán)重，管理透明度不高，暗箱操作等，公共產(chǎn)品供給因此而短缺或者成本上升，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

(四)供給的公平性分析：我國現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不僅存在效率較低的問題，在某些方面也有失公平

1．我國城市與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的不公平性。雖然同為我國國民，但城市居民與農(nóng)村村民的待遇卻大不相同。一方面，城市居民享受著優(yōu)越的市政設(shè)施條件，發(fā)達(dá)的交通、整潔的環(huán)境、低廉的基礎(chǔ)教育，而農(nóng)村居民卻與此無緣，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的供給均低于城市；另一方面，在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給條件遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市的不平等狀況下，農(nóng)民為享用這些公共產(chǎn)品，往往還需付出更多的代價。

2．農(nóng)村各地區(qū)間公共產(chǎn)品供給的不公平性。由于我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，在農(nóng)村公共產(chǎn)品由中央政府、地方政府、村集體混合供給的體制下，必然出現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品在不同地區(qū)供給的不公平性。經(jīng)濟(jì)繁榮、市場發(fā)達(dá)、地方財源豐?；蛘哙l(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)多、效益較好的一些地區(qū)(主要是東部經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū))，地方政府或村集體組織有財力提供較多的公共產(chǎn)品；而其他資源條件落后、交通不便、底子較差的地區(qū)，公共產(chǎn)品的供給則呈現(xiàn)短缺的態(tài)勢?，F(xiàn)在，大部分的西部地區(qū)以及少數(shù)東部山區(qū)，地方政府負(fù)債累累，拖欠教師工資的情況比比皆是，有些地方甚至連政府工作人員工資都無力發(fā)放，更不用說其他公共產(chǎn)品的供給了。尤其是越是農(nóng)業(yè)大省，其公共產(chǎn)品供給水平越低，這也進(jìn)一步拉大了農(nóng)村各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Φ牟罹唷?/p>

三、創(chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式的建議

(一)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給要實施多元化。包括供給主體、資金來源及供給方式的多元化

在傳統(tǒng)的理論和實踐中，通常認(rèn)為由于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中存在外部性和“搭便車”行為，私人供給公共產(chǎn)品往往是無效率或者低效率，因此政府作為公共利益的代表，理所當(dāng)然成為農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供者。但是，在現(xiàn)實中，由于農(nóng)村政府財政能力的不足和政府供給效率的限制，使得單一的政府供給也可能是無效率或者低效率的。因此，應(yīng)根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品的層次和性質(zhì)，明確各級政府的供給責(zé)任，構(gòu)建多元化的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體大致可以劃分為政府供給主體、農(nóng)村社區(qū)供給主體、農(nóng)村私人供給主體和非盈利性民間組織四類。

對于農(nóng)村有較強的外溢性的純公共產(chǎn)品應(yīng)該由政府負(fù)責(zé)，這里主要指的是上一級政府，這樣可以防止：由于旗縣一級政府的財政困難導(dǎo)致農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè)主要靠向農(nóng)民收費和集資來解決。對于那些使用范圍限于本社區(qū)或本轄區(qū)的農(nóng)村公共產(chǎn)品，在多數(shù)情況下還是由本社區(qū)集體來提供。

(二)在公共產(chǎn)品供給上，要實現(xiàn)農(nóng)村和城市的均衡發(fā)展

長期以來，我國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上體現(xiàn)了重視工業(yè)輕視農(nóng)業(yè)，形成了今天的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。體現(xiàn)公共產(chǎn)品的供給上，就是形成了城鄉(xiāng)截然不同的公共產(chǎn)品供給體系。城市實行的是以政府為主導(dǎo)的公共產(chǎn)品供給制度，相對尋：城市而言，農(nóng)村很大程度上實行的是以農(nóng)民為主的“自給自足”型公共產(chǎn)品供給制度。可以說在發(fā)展初期堅持這種效率優(yōu)先兼顧公平的發(fā)展思路是正確的。但是隨著我國經(jīng)濟(jì)總量的增長，公平問題應(yīng)該越來越受到國家的重視。相對城市居民來說，我國農(nóng)民的納稅義務(wù)要重得多，但從政府那里獲得的公共物品供給卻相當(dāng)有限。這說明農(nóng)民沒有得到同等的國民待遇。要從根本上改變這種非均衡的城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給制度，就要調(diào)整政府公共支出政策，加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投資力度，建立城鄉(xiāng)一體化的公共產(chǎn)品供給體系，向城市和農(nóng)村提供均衡的公共產(chǎn)品。為此必須做到：(1)實施工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略。(2)加大農(nóng)業(yè)投入，將農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè)列入公共財政范圍。

(三)改革現(xiàn)有的農(nóng)村公共產(chǎn)品的決策機(jī)制，使農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給決策體現(xiàn)社區(qū)內(nèi)農(nóng)民的偏好

由于我國目前的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給仍然是以政府為主，所以相應(yīng)地在公共產(chǎn)品的供給決策中也體現(xiàn)了一種自上而下決策過程。如果決策者的偏好和社區(qū)內(nèi)的農(nóng)民偏好之間存在差異，必然會使有限的資源在農(nóng)村所需的多種公共產(chǎn)品的配置偏離社區(qū)內(nèi)農(nóng)民的效用最大化。因此，要改革農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策程序，實現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策程序由“自上而下”向“自下而上”轉(zhuǎn)變，建立由內(nèi)部需求決定公共產(chǎn)品的供給的機(jī)制。首先，要建立公共產(chǎn)品的需求表達(dá)機(jī)制，使一個社區(qū)范圍內(nèi)多數(shù)人的需求意愿得以體現(xiàn)。其次，要改革社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生辦法。通過選舉約束，使他們真正對本社區(qū)選民負(fù)責(zé)，把自己的政績做給社區(qū)內(nèi)選民看，把實現(xiàn)本社區(qū)內(nèi)選民的效用最大化放在首位。再次，要提高農(nóng)村公共產(chǎn)品生產(chǎn)決策的科學(xué)化程度。政府要深入了解農(nóng)民對公共產(chǎn)品的實際需求，加強可行性分析，不作脫離當(dāng)?shù)剞r(nóng)村實際情況的供給決策。最后要擴(kuò)大農(nóng)民在公共產(chǎn)品供給過程中的參與決策權(quán)。

(作者單位：內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)信息中心 西南財經(jīng)大學(xué)研究生部)