[摘要]“和諧”的公共政策制定是政府構(gòu)建和諧社會(huì)的路徑選擇，然而現(xiàn)階段我國公共政策制定在價(jià)值取向、政策主體和決策系統(tǒng)方面都存在著問題，針對(duì)這些問題，當(dāng)前我國在公共政策制定中應(yīng)遵循三個(gè)原則：效率公平并重原則、公共利益導(dǎo)向原則和規(guī)范化原則，并以這三個(gè)原則為切入點(diǎn)，著重解決當(dāng)前我國公共政策中面臨的兩大難題一弱勢群體和公民參與。

[關(guān)鍵詞]和諧社會(huì)；政策制定；弱勢群體；公民參與

[中圖分類號(hào)]D61

[獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1002-7408(2006)04-0022-03

黨的十六屆四中全會(huì)所提出的構(gòu)建“和諧社會(huì)”的重大戰(zhàn)略決策，是有著特定且深刻的社會(huì)歷史背景的。中國自實(shí)行改革開放以來，所取得的全方位的發(fā)展特別是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的增長是舉世矚目的。但經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并不能掩蓋社會(huì)矛盾和社會(huì)問題的存在和加深。如利益分配的不公平、貧富差距的擴(kuò)大、社會(huì)沖突的尖銳等等。這些問題已越來越嚴(yán)重的威脅到我國社會(huì)的穩(wěn)定和健康發(fā)展，迫切需要政府制定切實(shí)有效的公共政策來解決這些矛盾和問題，規(guī)范社會(huì)秩序，最終實(shí)現(xiàn)并維持社會(huì)的和諧發(fā)展。

一、政府構(gòu)建和諧社會(huì)的路徑選擇：“和諧”的公共政策制定

關(guān)于“和諧社會(huì)”最權(quán)威的界定。是2005年2月19日胡錦濤在中共中央舉辦的省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)“提高構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)能力專題研討班”開學(xué)典禮上發(fā)表的重要講話中指出的：“我們所要建設(shè)的社會(huì)主義和諧社會(huì)，應(yīng)該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會(huì)。”該界定從理論上和方法上融入了許多學(xué)科的發(fā)展成果。從哲學(xué)角度看，和諧社會(huì)本身就是對(duì)公平、公正和正義等價(jià)值取向的一種追求；從社會(huì)學(xué)角度看。和諧社會(huì)指的是社會(huì)成員之間的社會(huì)地位、經(jīng)濟(jì)收入、消費(fèi)水平比較接近而不過分懸殊：從倫理學(xué)角度看，和諧社會(huì)指的是每一個(gè)社會(huì)成員都擁有平等的生存、發(fā)展的權(quán)利和機(jī)會(huì)；從行政學(xué)角度看，和諧社會(huì)更多地指的是一種社會(huì)成員公平參與理念和實(shí)踐中的制度保障機(jī)制。也正是在這種公平參與理念的指導(dǎo)下，利用所構(gòu)建的保障機(jī)制，達(dá)到一種社會(huì)和諧的狀態(tài)。

構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)是一個(gè)復(fù)雜艱巨的系統(tǒng)工程，需要各種社會(huì)力量來共同推進(jìn)。在所有起推動(dòng)作用的社會(huì)力量中，政府的推動(dòng)是關(guān)鍵的、主導(dǎo)的力量。通過政府采取相關(guān)的措施，可以更快更有效地促進(jìn)和諧社會(huì)的實(shí)現(xiàn)。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，政府是制度的最大供給者，是一種最為關(guān)鍵的生產(chǎn)性資源。制度本身就是一種公共產(chǎn)品，提供公共品是國家的基本功能之一，由政府生產(chǎn)公共品比私人生產(chǎn)公共品更有效。因此，需要政府出面實(shí)施強(qiáng)制性的制度安排。為構(gòu)建和諧社會(huì)，政府應(yīng)根據(jù)和諧社會(huì)的要求實(shí)施相關(guān)的制度安排．其中公共政策的制定這個(gè)途徑尤為重要。政府可以通過公共政策的制定來建立體現(xiàn)“社會(huì)成員公平參與理念”的制度保障機(jī)制，影響和調(diào)節(jié)社會(huì)利益關(guān)系，履行維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的基本職能，并發(fā)揮其在構(gòu)建和諧社會(huì)中的權(quán)威作用。因此，“和諧”的公共政策制定體制是政府履行其職能、發(fā)揮其權(quán)威作用的前提和保障。為了政府能更有效地發(fā)揮其在構(gòu)建和諧社會(huì)中的作用。我們有必要剖析我國現(xiàn)階段公共政策的制定中存在的問題并采取相應(yīng)措施，最終實(shí)現(xiàn)體現(xiàn)“民主法治、公平正義”的“和諧”的公共政策制定。

二、構(gòu)建和諧社會(huì)。我國的公共政策制定存在的問題

1．在價(jià)值取向方面：注重效率，忽視公平。在政策制定的導(dǎo)向方面，一直以來我們以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，但在現(xiàn)實(shí)情況中，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心變形為以GDP中心甚至以項(xiàng)目為中心：市場經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的國家價(jià)值觀在某些方面變形為市場規(guī)則至上。以至于幾乎一切都具有可以量化的交換價(jià)值。都可以用來交換。由此，國家的主導(dǎo)意識(shí)形態(tài)——“效率優(yōu)先、兼顧公平”，在實(shí)踐中變形為任何情況下效率都必須無條件地優(yōu)先。這樣我在經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域取得了舉世矚目的成就，經(jīng)濟(jì)總量和人均收入都有了顯著提高，然而也帶來了不少社會(huì)問題，如：地區(qū)差距、貧富差距、失業(yè)問題、三農(nóng)問題、環(huán)境污染、腐敗問題等，這些問題嚴(yán)重威脅著我國的社會(huì)和諧和穩(wěn)定。

2．在政策主體方面：精英決策，缺少民主。香港城市大學(xué)岳經(jīng)綸教授講到：“可能全世界政策最多的國家就是中國，但我們有政策，卻沒有公共政策。為什么有政策而沒有公共呢？因?yàn)檎哌^程是精英決策，不是大眾參與的，很多都是注重專家決策。無論領(lǐng)導(dǎo)決策，還是專家決策，實(shí)質(zhì)都是精英決策，還不是真正意義上的公共政策?！币虼耍@些決策都不能稱之為公共決策。根據(jù)公共選擇理論，政府官員和專家在制定公共政策時(shí)都有自私的動(dòng)機(jī)，他們不可能自動(dòng)代表公共利益。這一觀點(diǎn)雖然可能有點(diǎn)偏激，但卻從另一層面反映了一個(gè)事實(shí)：人都是復(fù)雜人，作為制定政策的政府官員和專家也有經(jīng)濟(jì)人的一面，也要追求自身利益。尤其是政府官員，由于他們?cè)谏鐣?huì)生活和經(jīng)濟(jì)生活中所處的特殊地位使其在制定公共政策時(shí)，往往會(huì)借社會(huì)利益之名行機(jī)構(gòu)私利之實(shí)，這當(dāng)然就難以制定正確而有效的公共政策，必然導(dǎo)致政府失敗。退一步講，即使政府官員和專家能完全代表公共利益，也由于其難以獲得完備的信息，再加上受自身能力、知識(shí)、專業(yè)水平等各方面因素的影響，他們也無法能制定出最符合廣大人民利益的政策。

3．在決策系統(tǒng)方面：條塊并行，政策失靈。由于我國行政體制在縱向結(jié)構(gòu)上實(shí)行地區(qū)管理和部門管理相結(jié)合的“條塊并行”體制，在長期的行政實(shí)踐中，存在著地方政府權(quán)力過分集中于中央政府的現(xiàn)象。這種過分集權(quán)的決策體制不可避免地存在一些問題。首先，中央政府的政策制定需要多層次的轉(zhuǎn)換才能到達(dá)實(shí)施者那里，這種轉(zhuǎn)換往往由于各種原因致使政策信息扭曲和政策變形?！吧嫌姓?，下有對(duì)策”便是常見現(xiàn)象；其次，集權(quán)造成行政程序復(fù)雜化，常常是一個(gè)簡單的政策問題，下級(jí)需要請(qǐng)示上級(jí)，上級(jí)需要請(qǐng)示中央，行政效率在政策制定過程中大大降低，導(dǎo)致有些政策制定出來后就已過時(shí)；再次，權(quán)力過分集中，地方政府沒有足夠的自主權(quán)，在權(quán)責(zé)不清的情況下，一些行政主體對(duì)于有利可圖、易出政績的政策問題爭相處理，而對(duì)于棘手的問題則相互推委。重復(fù)建設(shè)、盲目跟風(fēng)、一哄而上等現(xiàn)象就不可避免，政府官員的短期，行為也就比比皆是。

三、構(gòu)建和諧社會(huì)。我國的公共政策制定應(yīng)遵循的原則及對(duì)策

1．實(shí)現(xiàn)“和諧”的公共政策制定應(yīng)遵循的原則。為構(gòu)建“民主法治、公平正義”的和諧社會(huì)，針對(duì)我國目前公共政策制定中存在的問題筆者認(rèn)為，在公共政策過程中，我們必須遵循以下三個(gè)原則：

①效率公平并重原則。普通流行一種看法，即重視公正、公平就會(huì)妨礙效率。筆者看來，這種看法有兩個(gè)誤區(qū)，第一個(gè)誤區(qū)在于錯(cuò)將社會(huì)公正與平均主義混為一談。平均主義固然是與效率相悖的觀念，但是并不意味著社會(huì)公正同樣與效率相悖；第二個(gè)誤區(qū)在于沒有看到現(xiàn)在出現(xiàn)的一些問題，恰恰是因?yàn)樵谏鐣?huì)公正方面出了問題。如果光注重效率，出臺(tái)一個(gè)政策可以很快，但是政策有沒有兼顧到多方利益、是否會(huì)帶來其它問題或在其它方面付出代價(jià)就很難說了?！靶使讲⒅亍辈⒉皇钦f我們不再注重效率，畢竟落后、不夠發(fā)達(dá)是我國的現(xiàn)狀，是主要矛盾，因此我們還是要注重經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而目還要注重其發(fā)展速度。另外，由“效率優(yōu)先、兼顧公平”調(diào)整為“效率公平并重”需要一個(gè)過程，不可能一蹴而就，這表現(xiàn)在政策調(diào)整上也會(huì)有一個(gè)相應(yīng)的歷史過程。

②公共利益導(dǎo)向原則。為體現(xiàn)民主，公共政策的制定應(yīng)以公共利益導(dǎo)向原則作為標(biāo)準(zhǔn)。政府制定的公共政策應(yīng)努力達(dá)到：一是利用有限的資源提供更多更好的公共服務(wù)。要講求投入產(chǎn)出效益比，避免公共資源的浪費(fèi)；二是盡可能降低公共政策制定的成本；三是盡可能多地體現(xiàn)最廣大人民群眾的利益。因此，現(xiàn)代政府應(yīng)擺正自身利益與社會(huì)公共利益的關(guān)系，以社會(huì)公共利益為最高目標(biāo)，盡可能讓更多不同的利益群體參與到制定過程中，表達(dá)出他們的意愿和思想，堅(jiān)決杜絕通過制定公共政策而動(dòng)用公共資源謀取本位利益的“尋租”現(xiàn)象和與公眾爭利的不良行為。

③規(guī)范化原則。社會(huì)中利益主體的多元化和公共政策制定過程的復(fù)雜性，都內(nèi)在地要求公共政策制定的規(guī)范化。公共政策的制定必須是一項(xiàng)非常重要的規(guī)范性行為，必須有嚴(yán)格的規(guī)范化的制度程序。組織體制決策模式認(rèn)為公共政策的內(nèi)容決定于政府組織的穩(wěn)定的行為模式。由于政策的合法性是由政府的立法部門賦予的，所以，公共政策的制定也必須符合法律規(guī)章和制度程序。只有使政策制定的制度程序規(guī)范化，才能使公共政策在嚴(yán)密的制度安排下得以產(chǎn)生，從而避免公共政策的盲目和不規(guī)范。

2．實(shí)現(xiàn)“和諧”的公共政策制定的對(duì)策。以上面三個(gè)原則為切入點(diǎn)，針對(duì)我國現(xiàn)狀，抓住問題的主要矛盾，要著重解決當(dāng)前我國公共政策中面臨的兩大難題一弱勢群體和公民參與，從而建立“和諧”的公共政策制定體制，最終實(shí)現(xiàn)“民主法治、公平正義”的和諧社會(huì)。

①關(guān)愛弱勢群體。要體現(xiàn)“效率公平并重”，這里尤其需要指出的是弱勢群體問題。雖說個(gè)體差異是永遠(yuǎn)存在的，然而問題是弱勢群體在整個(gè)公共政策的制定方面似乎越來越被忽視，因?yàn)槿鮿萑后w不像強(qiáng)勢群體那樣能夠憑借著他們對(duì)社會(huì)財(cái)富的占有，直接或者間接地影響政府公共政策的制定，弱勢群體在影響公共政策方面能力的下降，是導(dǎo)致社會(huì)不和諧的一個(gè)重要因素。弱勢群體由于遠(yuǎn)離社會(huì)權(quán)力中心，較少參與社會(huì)政治活動(dòng)，難以影響公共政策的制定。同時(shí)，這也意味著弱勢群體僅僅依靠自身力量很難迅速擺脫自身的困境。因此，弱勢群體問題的解決必須依靠社會(huì)的力量，從各個(gè)方面為弱勢群體提供社會(huì)支持，保護(hù)弱勢群體的權(quán)利，維護(hù)弱勢群體的利益。

首先，要解決就業(yè)問題，要將擴(kuò)大就業(yè)、降低失業(yè)率作為最基本的政策目標(biāo)。同時(shí)加強(qiáng)勞動(dòng)立法，進(jìn)一步規(guī)范勞動(dòng)力市場，充分保護(hù)雇傭雙方利益，營造一個(gè)公平的就業(yè)環(huán)境。對(duì)于弱勢群體，政府和社會(huì)可以通過強(qiáng)化信息發(fā)布、職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹等方面的就業(yè)服務(wù)，來增強(qiáng)他們的就業(yè)競爭能力；其次，要解決收入分配矛盾，強(qiáng)化對(duì)低收入群體的保護(hù)。要解決這個(gè)問題首先需要建立有效的基本生活保障體系，確保所有社會(huì)成員的基本生活，防范大規(guī)模貧困問題的出現(xiàn)。不僅要完善城市居民最低生活保障制度，更應(yīng)建立和推廣農(nóng)村居民最低生活保障制度，逐步使農(nóng)村扶貧制度化和規(guī)范化。另外，要進(jìn)一步完善收入分配體制，強(qiáng)化對(duì)高收入的稅收調(diào)節(jié)和對(duì)非法收入的打擊力度，并完善其它各種再分配制度；再次，轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)。政府職能必須盡快由實(shí)施就業(yè)管理，轉(zhuǎn)向依法對(duì)勞動(dòng)力市場特別是勞資關(guān)系進(jìn)行規(guī)范、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，重點(diǎn)是保護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益。為此，第一要全面轉(zhuǎn)變觀念，明確政府的角色定位；第二要加快立法步伐，盡快填補(bǔ)有關(guān)法律空白，盡快修正不符合國際慣例或不符合新形勢要求的法規(guī)，使政府對(duì)就業(yè)管理和對(duì)勞資關(guān)系的協(xié)調(diào)全面納入法治的軌道；第三要全面提高執(zhí)法隊(duì)伍的素質(zhì)并加大其執(zhí)法力度，改進(jìn)對(duì)勞動(dòng)力市場的監(jiān)管方式；最后，要加快社會(huì)管理體制改革，建立有效協(xié)調(diào)各階層利益的機(jī)制。要促進(jìn)政府與不同利益群體的溝通和交流，為各種群體創(chuàng)造利益表達(dá)和政治參與的制度化渠道。尤其是要針對(duì)弱勢群體，積極培育民間社會(huì)服務(wù)組織，要調(diào)動(dòng)國家和社會(huì)兩方面的力量來緩解弱勢群體所面臨的各種壓力。

②倚重公民參與。構(gòu)建和諧社會(huì)始終關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定的問題，穩(wěn)定是和諧社會(huì)所不可缺少的。為了很好地解決社會(huì)利益沖突，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，政府在制定公共政策的時(shí)候，需要認(rèn)真進(jìn)行調(diào)查研究，鼓勵(lì)并拓展公民參與渠道，及時(shí)掌握社會(huì)利益矛盾和不同社會(huì)群體的特殊利益需求。公民參與是政策制定的基石。首先，公民參與可使政策制定所需要的知識(shí)以及信息得到相輔相成的運(yùn)用；其次，公民參與能夠確保政策的正當(dāng)性；再次，公民參與有利于發(fā)展組織的凝聚力；另外，公民參與一般以全體組織成員的合意為前提，需要通過充分的討論，制定出適合于組織目標(biāo)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，而這一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)將成為政策執(zhí)行的牢固指針。依靠公民參與還能大大減少政策解釋方面的問題，政策調(diào)整也會(huì)相對(duì)容易一些，這有助于保證的效果。公民可以通過公共政策旁聽、公共政策聽證、公共政策調(diào)查、政策研討會(huì)和賽博參與到公共政策的制定中來。

其一，公共政策旁聽。公共政策對(duì)話就是圍繞一定的公共政策議題開展對(duì)話交流的活動(dòng)過程，公共行政人員、立法人員、政策智囊機(jī)構(gòu)、政策專家、政黨組織、利益集團(tuán)、公民都是政策對(duì)話的可能參與者。而旁聽與聽證都是公開政策對(duì)話的主要形式，是開展公共政策對(duì)話的重要路徑。嚴(yán)格地說來，公共政策對(duì)話應(yīng)該是一種對(duì)等性的、公平性的對(duì)話方式，對(duì)話參與者排除了身份、地位、職業(yè)、年齡等方面的偏見，從而致力于公共政策共識(shí)的達(dá)成。既然旁聽制度是開展公共政策對(duì)話的一條重要制度途徑，因此，完善旁聽制度就顯得很有必要。首先，在旁聽人員的選擇上要有針對(duì)性，要基于特定的公共政策議題選擇相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者和具有相關(guān)領(lǐng)域知識(shí)背景的基層執(zhí)行工作者；第二，要明確旁聽公民的權(quán)利和義務(wù)，確保公民參與研究和意見表達(dá)受保護(hù)的權(quán)利及遵守國家法律、保守國家機(jī)密的義務(wù)等；第三，要推進(jìn)公民旁聽程序的規(guī)范化。要盡可能多地安排交流對(duì)話的時(shí)間，并引導(dǎo)旁聽公民有效形成非正式公共政策提案。每次會(huì)議應(yīng)提前公布會(huì)議內(nèi)容，使旁聽者有足夠的信息收集和調(diào)查時(shí)間，并確保旁聽者形成的非正式提案與參加旁聽會(huì)議內(nèi)容一致或相關(guān)。

其二，公共政策聽證。公共政策聽證是在公共政策出臺(tái)以前或?qū)嵤┖?，就公共政策問題、公共政策方案或公共政策效果等方面聽取相關(guān)人員的意見。聽證(Hearing)一詞，本意為訴訟上應(yīng)聽取他方當(dāng)事人意見的制度。也就是說，法院在審查事實(shí)或法律問題時(shí)，要以公開的方式聽取證人和當(dāng)事人的意見，以保證審判的公平，從而實(shí)現(xiàn)正義。要使公共政策聽證真正體現(xiàn)公共政策民主，需要做到：第一，盡可能多且客觀地獲取公共政策聽證的相關(guān)信息；第二，建構(gòu)多方參與、互相制約的公共決策格局；第三，要保持政府及其主管部門的獨(dú)立性，提高公共政策聽證的透明度。

其三，公共調(diào)查。在我國，公共政策的旁聽制度和聽證制度剛剛起步，在這種情況下，公共政策調(diào)查就顯得特別重要。且旁聽制度和聽證制度要真正發(fā)揮作用，都需要對(duì)公共政策議題展開調(diào)查研究，充分聽取相關(guān)領(lǐng)域的專家、學(xué)者、基層工作者等多方面公眾的意見，了解不同利益集團(tuán)的看法，從而有利于提高公共政策對(duì)話的質(zhì)量。公共政策調(diào)查從形式上劃分，可以分為直接調(diào)查和間接調(diào)查：從調(diào)查方法上劃分，公共政策調(diào)查可以分為全面調(diào)查、重點(diǎn)調(diào)查、抽樣調(diào)查和典型調(diào)查四種。

其四，政策研討會(huì)。政策研討時(shí)會(huì)一般由專家、學(xué)者組成，他們常常以先前的研究成果和客觀事實(shí)為依據(jù)闡述自己觀點(diǎn)。這種形式不僅富有學(xué)術(shù)透明度，而且有實(shí)證研究的特點(diǎn)，適合專門領(lǐng)域的政策研究。在政策制定過程中，借鑒專家、學(xué)者的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)和前沿性研究成果意義尤為重大。他們能向政府和社會(huì)集團(tuán)提出有助于解決實(shí)際問題的各種政策方案，而且還會(huì)接受政府各職能部門的委托，組成解決特定問題的智囊團(tuán)。它的缺點(diǎn)是因?yàn)橹饕诰⒒驅(qū)＜覍W(xué)者之間開展討論，所以有可能會(huì)以犧牲一般公眾的利益為代價(jià)，而且它往往有利于掌握信息較多的一方，缺乏客觀標(biāo)準(zhǔn)。

其五，賽博?！百惒笔峭ㄟ^網(wǎng)絡(luò)交流，讓公民直接參與政策制定的虛擬空間。這種方式從選擇議題到提問內(nèi)容，以及發(fā)表者和討論者的選拔，都充分體現(xiàn)了一般民眾的意愿。確立某項(xiàng)方案時(shí)，可以利用“賽博”空間進(jìn)行對(duì)話，這有助于形成公眾議題，也可無拘無束地議論政府正式議題?！百惒笨臻g給民眾提供了隨時(shí)討論和驗(yàn)證政府主要政策的機(jī)會(huì)，同時(shí)政府也可通過“賽博”空間提出政策方案，并且得到向民眾做必要的解釋和說明的機(jī)會(huì)。

(本文是國家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“社會(huì)主義政治文明建設(shè)與中國特色權(quán)力監(jiān)督機(jī)制研究”<編號(hào)05AZZ002>的階段成果)

責(zé)任編輯：孫 巍(本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內(nèi)容請(qǐng)以PDF格式閱讀原文。)