劉錦春

近些年來，公共政策制定領域中的公民參與問題，已成為一個熱點話題。有學者認為，“公民參與公共政策制定是公民政治參與的重要形式，是公共行政的公共精神與公民的民主權利的具體體現(xiàn)，在新形勢下也是推進公共決策科學化、民主化和建設我國社會主義政治文明的必然要求”。

公共決策民主化實際上是公民意愿表達和公民利益整合的過程，不僅“公共決策要體現(xiàn)和代表人民群眾的意愿和訴求”，而且“決策主體必須本著為公民服務的原則，建立民主參與機制，在重大決策制定中給予民眾廣泛參與決策的機會，在決策中幫助公民有效行使公民權利”。但目前的討論多局限于理論層面的剖析，缺乏對相關實踐層面的關注和對國外先進公眾參與公共決策制定實踐工具的引進和介紹。在公眾理解科學領域，歐洲國家率先發(fā)展了許多公眾參與科學技術決策制定的實踐模式，丹麥技術委員會創(chuàng)造的共識會議就是其中的典型代表。歐洲成熟的公眾參與科學事務的模式，對我國相關領域的發(fā)展具有重要的借鑒意義。

１９８７年，丹麥技術委員會創(chuàng)造性地發(fā)明了一種公眾參與科學事務的新工具——共識會議（Ｃｏｎｓｅｎｓｕｓ Ｃｏｎｆｅｒ-ｅｎｃｅ）。自１９９４年英國開展共識會議以來，國際上對于共識會議的興趣越來越濃厚，共識會議得到很多其他歐洲國家如法國、荷蘭、挪威、瑞士、德國、英國、奧地利等的廣泛學習和借鑒。大約九年后，共識會議又開始被移植到歐洲以外的不少國家，如日本、韓國、澳大利亞、新西蘭、美國和加拿大等。據(jù)有關數(shù)據(jù)表明，２００３年之前，起源于歐洲的共識會議在全世界范圍內已經舉行過４４次之多，其中３１次都為歐洲國家所舉行。

共識會議到底凝聚了如何的魅力，能得到世界如此廣泛的青睞？

具有自由民主理性的丹麥技術委員會這樣定義共識會議：“共識會議是一種公眾參與、并使公眾在科學技術問題或相關問題領域的評估中扮演重要角色的方法?！蹦敲垂娋唧w是如何參與到科技評估中并扮演重要角色的呢？一般來說，丹麥技術委員會是共識會議的總體操控者，他們對共識會議的操作，包括以下幾個主要步驟。

１．選題。技術委員會首先選定一個社會突出關注的主題，這個主題要與國會將要審議的議題相關，且規(guī)模適中。

２．組建指導委員會。確定議題后，技術委員會組建一個指導委員會，來監(jiān)督會議的組織情況。典型的指導委員會成員一般包括一名科學家或技術專家、一名企業(yè)研究員、一名工會成員、一名公眾代表、一名來自于技術委員會的專職工作人員。其中來自技術委員會的工作人員作為會議全過程的調解者。

３．征集志愿者。技術委員會在丹麥全國地方報紙登出廣告，征集志愿參加者。候選人須提交文字材料說明其背景及參與原因。對候選人的要求是他們對會議主題沒有專業(yè)知識背景或者特定旨趣，職業(yè)不限。技術委員會從收到的１００到２００個信件中選出約１５人組成公眾小組。

４．召開第一預備會并組織專家小組。共識會議的核心是在國會大廈舉行的公眾討論會，討論會之前，召開兩次預備會議。第一預備會中，公眾小組在調解者的幫助下討論專業(yè)背景的文獻資料。該資料由技術委員會代理擬定，由指導委員會負責發(fā)放。然后，公眾小組提出他們關注的問題?；诠娦〗M的問題，技術委員會組織一個專家小組，對公眾小組提出的問題給出意見。專家小組包括權威的科學家和技術專家，也包括倫理或者社會科學方面的專家，還有利益相關群體中的有識之士代表，如工會、企業(yè)和環(huán)境組織中的代表。

５．召開第二預備會。會議中，公眾小組成員再次在調解者的幫助下，對指導委員會提供的更多背景資料進行討論，并再度提出和提煉問題。這時，公眾小組成員如果愿意，可以對專家小組在第一預備會中給出的意見提供補充。同期，技術委員會指定專家小組成員準備對公眾小組成員的問題進行回答討論?；卮鹂梢允强陬^或者書面的，但要用公眾小組成員能夠理解的語言表達。

６．召開公眾討論會。公眾討論會通常在國會大廈舉行，持續(xù)四天，由調解者擔任主席。技術委員會首先召集公眾小組和專家小組，還積極創(chuàng)建確保人們積極參加會議的條件和氛圍，極力引起國會成員、媒體和群眾的注意。媒體的參加可使討論結果即時公開。討論會第一天，每個專家發(fā)言２０到３０分鐘，然后對公眾小組成員提出的問題進行答復，如果時間允許，可以同時對現(xiàn)場觀眾提出的問題進行答復。會后，公眾小組回避專家小組，對問題進一步討論。第二天，公眾小組向專家小組進行交互式詢問，彌補漏洞，并就有歧義的方面進一步探討。詢問結束后，專家小組和利益相關者代表即時退出。當天其余時間及第三天，公眾小組準備書面報告，總結他們能達成共識的議題，指出仍存在的分歧。技術委員會為他們提供秘書和編輯，但保留公眾小組對報告內容的完整控制權。典型的報告約有１５到３０頁。第四天，專家小組在不對實質內容作任何評議的原則下，簡要更正報告中的表述性錯誤。然后，公眾小組直接在國家新聞發(fā)布會上公開報告。

７．組織更廣泛的討論。公眾小組公開報告后，技術委員會組織和推動進一步的討論，方式包括廣泛的地方爭論、發(fā)送傳單和放映電視錄像等。在生物技術共識會議中，技術委員會曾資助了６００多個地方討論會議。

從以上程序可以看出，共識會議一個突出的特點是外行公眾的參與，即讓公眾——非專家的外行人員，組成一個“公民小組”或稱“外行特別小組”，在共識會議整個過程中一直都擔任主要角色，他們就有爭議的科技議題向專家提問，評估專家對此做出回應，然后在新聞招待會上報告小組成員共識或者未共識的結論。丹麥技術委員會官方網站這樣描述這些公眾的特征：“與會的公眾是與會議主題沒有任何特殊關系的外行市民。換句話說，他們就會議主題不具有任何先在的專門知識和資格?！比绱耍溂夹g委員會所創(chuàng)造的共識會議，其實應該是“外行公眾參與的共識發(fā)展會議”的簡稱?？傮w而言，可以用下面的詞語來概括丹麥共識會議的特點：與科學技術有關的具有爭議性的議題、普通公眾參與、專家與非專家的對話與協(xié)商、資訊即時公開、可能帶來對政府科學技術政策的影響等。

共識會議作為一種公眾參與科學技術決策制定的新模式，一經出現(xiàn)就受到了學者的廣泛關注。不同學者對它的評價褒貶不一。其中一種重要的分析評價來自政治學的視角，強調公眾參與科技決策所帶來的民主性的發(fā)展。有學者基于共識會議的協(xié)商性特點指出，“與傳統(tǒng)的基于專家建議進行的評估模式相反，這種技術評價模式（指共識會議——筆者注）兜售了更多的民主和平等，讓外行公民扮演了關鍵性角色”。也有學者將共識會議作為一種重要的、技術的民主控制的實踐模式，凸顯了它對增加公眾在社會生活中的參與、對于重建充滿活力的民主文化具有積極的意義。若論共識會議對民主建設可能發(fā)揮的作用，在于“不論共同體在什么地方遇到復雜的問題，共識會議都可能非常有用。從這個意義上來講，共識會議作為對于一般的民主生活可能也起到建設性作用”。當然，共識會議所能發(fā)揮的“實踐作用將取決于眾多因素，包括專家和決策共同體對于玩這種獨特游戲的興趣”。

從前述對共識會議的評價中我們可以看出，盡管共識會議作為一種公眾參與科學事務的模式已經得到全球化的發(fā)展，但可以說，它仍是一個需要完善的、發(fā)展中的模式，尤其當它被與歐洲不同社會文化背景的國家所引入時，顯然需要與當?shù)氐木唧w與境相適應。具體到我國，可以說共識會議給予公眾參與科學事務的權利，其重視公眾參與重要決策的理念，對于推動我國正在發(fā)生、發(fā)展的公眾參與的民主文化的建設具有積極的借鑒意義。