在2002年加入WTO前，臺灣地區(qū)當局便已主動在金融領(lǐng)域采取自由化及國際化的措施，因此，進入WTO時，并未面臨法規(guī)大松綁或調(diào)整的沖擊，主要挑戰(zhàn)是金融業(yè)自身競爭力的提升，以便有能力應(yīng)對來自海外業(yè)者的競爭并進軍國際市場。本文根據(jù)作者在“第12屆兩岸金融學(xué)術(shù)研討會”上的發(fā)言稿整理。作者系臺灣政治大學(xué)經(jīng)濟政策研究中心主任。

臺灣地區(qū)金融業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重已經(jīng)超過10%，因此，進一步發(fā)展金融業(yè)，對臺灣經(jīng)濟的發(fā)展有相當?shù)挠绊?。過去，因臺灣當局過多的保護和管制，以及金融自由化政策缺乏配套，臺灣金融機構(gòu)多不具國際競爭力，金融體系則存在規(guī)模過小、缺乏領(lǐng)先銀行（表1）、同質(zhì)性高、缺乏創(chuàng)新能力等問題。其后，又逢亞洲金融危機，臺灣雖然挺過了危機，但受創(chuàng)亦重，各金融機構(gòu)逾放比率（即本金三個月未償、或者利息六個月未繳的貸款占全部貸款的比率）快速攀升，2001年達到最高，為8.2%，被《經(jīng)濟學(xué)家》雜志批評為一群“僵尸銀行”。鑒于此，臺灣當局開始積極推動各項改革，加人WTO后，又持續(xù)推動所謂第一、二次金融改革，前者重點在于改善金融機構(gòu)體質(zhì)，而后者則是為提升金融機構(gòu)國際競爭力，以協(xié)助臺灣金融業(yè)進人國際市場。但兩次改革皆引發(fā)許多爭議，尤其第二次，由于目標不合理，加以在推動過程中對利益集團的質(zhì)疑聲不斷，因此，進展并不順利，目前幾近中止。

此外，隨著臺灣廠商外移，銀行對企業(yè)的存放比急劇下跌，盲目沖刺消費貸款的結(jié)果又落入雙卡（信用卡及現(xiàn)金卡）泡沫;因此，目前臺灣的銀行體系內(nèi)至少有4.3萬億新臺幣的閑置資金，面臨放貸無門的窘境;而當全球利率攀升之際，臺灣不但利率低迷，甚且連續(xù)數(shù)月實質(zhì)利率為負。反之，大陸臺商正面臨擴張及轉(zhuǎn)型期，急需資金支持，卻面臨借貸無門的現(xiàn)象;而透過各種管道到大陸的資金，因無金融機構(gòu)有效監(jiān)督資金使用而形成潛在風(fēng)險。

加入WTO，雖然開放了臺灣地區(qū)自身金融市場給外資金融機構(gòu)，但同時亦幫臺灣打開更多他國與地區(qū)市場，但因臺灣金融機構(gòu)國際競爭力弱，故有能力向外開拓市場的并不多。相比較而言，大陸算是其中潛力較大且較具競爭力的市場，但因兩岸特殊關(guān)系，致使臺灣金融機構(gòu)進人大陸市場存在許多障礙。因而，雖然大陸因加入WTO大幅對外開放了金融市場，然迄今為止，除了一家合資保險公司（上海國泰人壽）及兩家特許規(guī)模較小的銀行（華一銀行及協(xié)和銀行）外，臺灣的銀行、證券業(yè)都只停留在辦事處階段，而無營業(yè)網(wǎng)點;而大陸金融機構(gòu)則因臺灣尚未開放大陸金融機構(gòu)來臺，迄無一家有在臺業(yè)務(wù)，因此，雖然兩岸都加入WTO，亦對外資金融機構(gòu)都做積極開放，但相互在對方市場皆無多斬獲。

第一次金融改革

第一次金融改革的目標在于改善金融機構(gòu)體質(zhì)及重建金融體系，因此，首要任務(wù)是降低逾放比，故除延續(xù)1999年所采行的將金融營業(yè)稅由5%調(diào)降至2%做為業(yè)者打銷呆帳之用外，更運用剩下2%的金融營業(yè)稅收入，成立“金融重建基金”，前后兩次共計投入2500億臺幣，并通過制定《金融重建基金設(shè)置及管理條例》（2001年），以加速問題金融機構(gòu)退出市場。

此外，亦分別通過若干重要金融法令，如 2000年12月通過《金融機構(gòu)合并法》，提供優(yōu)惠措施鼓勵金融機構(gòu)合并，以協(xié)助金融機構(gòu)擴大規(guī)模，發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟效益，并藉此鼓勵業(yè)者以合并方式退出市場，迄今已有多家銀行合并，及至少48家經(jīng)營不善的金融機構(gòu)退出市場;2001年又通過《金融控股公司法》，允許金融業(yè)者跨業(yè)經(jīng)營，以協(xié)助金融機構(gòu)發(fā)揮范疇經(jīng)濟效益（scope of economy），迄今已有14家金融控股公司成立;2002年通過《金融資產(chǎn)證券化條例》，期望能有效提升金融機構(gòu)資產(chǎn)的流動性及使用效益。此外，并允許成立資產(chǎn)管理公司，以協(xié)助金融機構(gòu)快速剝離壞帳，加速資金回收。

第一次金融改革，確實導(dǎo)致了金融機構(gòu)逾放比下降（表3），惟當局所費不菲，若加計原先3%的金融營業(yè)稅調(diào)降，當局耗用近6000億臺幣資金，故引起部分人士對當局以大眾資金補貼私人金融機構(gòu)的不滿；此外，仍有多家問題金融機構(gòu)并未退出市場，而當局亦未趁此機會建立金融機構(gòu)的退出機制。至于基層金融機構(gòu)的問題雖在短期獲得舒緩，但基層金融機構(gòu)不具競爭力的本質(zhì)并未解決，未來仍是極大挑戰(zhàn)。

由于開放金融業(yè)者的跨業(yè)經(jīng)營及金融商品界線日益模糊，臺灣當局亦于2004年合并了各金融監(jiān)管機構(gòu)，成立“金融監(jiān)督管理委員會”，但在組織設(shè)計上（圖1）仍采用部門性分工監(jiān)管，亦即內(nèi)部仍分為銀行局、證期局及保險局，而非“功能性“的監(jiān)管，因此，是否有能力監(jiān)管已跨銀行、證券及保險經(jīng)營的業(yè)者，備受質(zhì)疑;其次，目前該機構(gòu)仍分別以銀行法、證券法及保險法為適法基準，并未像英國已整合成一部《金融服務(wù)法》，不但使不同金融業(yè)者常面臨不公平之競爭環(huán)境，主管機關(guān)的綜合監(jiān)理能力亦令人質(zhì)疑。

第二次金融改革

2004年10月，當局接受體制外“經(jīng)濟顧問小組”的建議，以擴大金融機構(gòu)規(guī)模提升競爭力為由，推動第二次金融改革，并訂立四大目標：2005年底前促成三家金融機構(gòu)市占率逾百分之十，公股金融機構(gòu)數(shù)目減半;2006年底前，臺灣14家金融控股公司數(shù)目減半，且至少有一家由外資經(jīng)營或在境外上市。

但此四大目標及執(zhí)行過程，旨引發(fā)外界極大爭議。首先以人為方式拉大的金融控股公司是否代表競爭力的提升，令人質(zhì)疑;并且雖然金融控股公司合并在理論上有規(guī)模及范疇經(jīng)濟效益，然在實務(wù)上，欲發(fā)揮其效益，仍需多方條件之配合。也因此，我們可看到許多金融機構(gòu)合并不成功的例子，例如 1998年花旗與旅行家保險集團合并，因效果不好，又將其分拆出去。

此外，要求“限量”的結(jié)果，小型金融控股公司勢必不能生存，且各國銀行發(fā)揮規(guī)模效益之門檻未必相同，例如根據(jù)十國集團的報告，若將日本的銀行依規(guī)模分為四類，則規(guī)模最大的金融機構(gòu)，績效確實最高，但報酬率第二高的卻屬于規(guī)模最小的一類，反倒是規(guī)模介于第二類和第三類的金融機構(gòu)，報酬率不及小型金融機構(gòu)（表4）;又如韓國第一大銀行國民銀行，規(guī)模是臺灣玉山銀行的12.3倍，獲利率卻不及玉山的1/3，故在實證上，我們無法做出大型金融機構(gòu)績效一定比小型好的結(jié)論。因此，臺灣當局在鼓勵臺灣大銀行出現(xiàn)時，沒有任何理由主動剝奪小金融控股公司或銀行的存活空間。

而明訂金融改革“期限”，又使業(yè)者為免淪于末位成為被淘汰的對象，因此急切地先求變大以自保，并以高杠桿財務(wù)操作來進行并購，如臺新金并購彰化銀行所需的365億元資金，便是依賴發(fā)行丙種特別股與次順位公司債，而舉債的結(jié)果，不但導(dǎo)致其財務(wù)快速惡化，負債凈值比上升至40.3%，甚至遭“金管會”警告。此外為改善財務(wù)結(jié)構(gòu)，若干銀行亦積極地引進了外資（表5）。

再者，大型金融機構(gòu)發(fā)生合并時可能產(chǎn)生若干沖擊，但主事者并未提供任何配套措施，亦備受批評。例如由于金融投資集團可以跨業(yè)經(jīng)營且規(guī)模變大，致對不良資產(chǎn)的隱藏或移轉(zhuǎn)能力更甚以往;復(fù)以臺灣金融控股公司特有的性質(zhì)，如公司資金運用規(guī)范較國外寬松，允許金融控股公司作高財務(wù)杠桿操作，允許股東作高比例之持股質(zhì)押，允許金融機構(gòu)轉(zhuǎn)投資非金融機構(gòu)甚且介入經(jīng)營等，都增加了監(jiān)管的困難，而以目前臺灣“金管會”的監(jiān)管能力，是否能及早發(fā)現(xiàn)及有效監(jiān)管，令人質(zhì)疑。且在分行總量管制下，整并后的銀行，多將分行移往中北部的都會地帶，使得非都會區(qū)及邊陲地區(qū)居民的權(quán)益受到傷害。而最令學(xué)界質(zhì)疑的是合并后仍不具國際競爭力的大型金融機構(gòu)，若當局不允許其向外尋找可發(fā)揮的市場，極易在國內(nèi)形成壟斷，而對中小企業(yè)融資及消費者皆不利。

惟在“限期”、“限量”及要求主管機構(gòu)負責(zé)人以官位作保證的情況下，確實出現(xiàn)若干合并（表6），只是在民并官的過程中，因?qū)D利財團質(zhì)疑聲不斷，出現(xiàn)困難，當局為在期限內(nèi)達成設(shè)定公股銀行減半目標，不管合并是否有利，就匆匆指定官股與公股銀行合并，勉強達成公股銀行減半的形式目標;至于金融控股公司減半的目標，因14家金控中11家為民營，當局不易主導(dǎo)，且社會反對聲浪過大，目前幾近中止。

加入WTO后機構(gòu)海外擴張

加入WTO后，臺資銀行的海外擴張，主要仍是追隨臺商腳步或是開拓海外的新興市場，如香港地區(qū)及越南，在此兩地近年獲利頗佳。例如臺資銀行在香港僅有14個網(wǎng)點，2005年稅前純利卻高達39.5億臺幣，平均每家分行獲利2.82億臺幣，為海外各地區(qū)獲利之冠。其部分原因在于兩岸金融尚未開放下，臺資銀行利用在香港的網(wǎng)點間接服務(wù)大陸臺商。而在另一個臺商聚集地越南，近兩年臺資銀行獲利成長亦相當出色，2004年臺資銀行在越南的稅前純利為4.7億臺幣，增長率為62.9%，2005年增長率亦達 48.2%。2005年臺資銀行在港、越兩地的稅前盈利達 46億元，約占全體海外獲利的40%。

擁有最多臺商的大陸市場，只因政治問題迄今無多大進展，除一家合資保險公司外，銀行及證券業(yè)都只停留在無法營業(yè)的辦事處階段。而由于臺商亦多透過離岸銀行（OBU）借款，因此，近年OBU獲利成長極快，2003年至2005年海外純益占整體比例，分別達25.7%、10.3%及28%（表7）。

臺資金融機構(gòu)未能順利登陸，除因兩岸特殊政治考慮外，亦有人擔(dān)心臺灣資金會加速外流。但銀行是金融中介機構(gòu)，是以提供資金剩余者及需求者之間的融通服務(wù)賺取報酬，而非以自有資金賺錢，因此，只要銀行登陸后能在當?shù)匚杖嗣駧糯婵睿瑧?yīng)無資金大量外流疑慮。此外，據(jù)臺灣“金管會”估算，若臺灣符合大陸對總資產(chǎn)要求的13家銀行皆赴大陸開設(shè)一家分行，總投入資金亦僅約為52至260億臺幣，占臺灣全島銀行凈債的0．3%到1．5%，不足以影響臺灣金融體系資金結(jié)構(gòu)的安全。

此外，當前臺資金融機構(gòu)有能力競爭的境外市場中，大陸是最重要的一個，除因大陸市場快速成長，且臺資金融機構(gòu)享有語言文化相同及大量臺商等先天優(yōu)勢外，更重要的是大陸銀行因治理機制的不成熟，對相對風(fēng)險性高且較復(fù)雜的金融商品不敢快速開放，使得臺資金融機構(gòu)得以在臺發(fā)展已相當成熟且具競爭力的商品，與大陸及外資金融機構(gòu)在大陸市場競爭，并隨著大陸對金融商品開放歷程逐步培養(yǎng)國際競爭力。

尤其是目前臺灣的閑置資金高達4.3萬億臺幣，部分金融機構(gòu)甚至發(fā)生拒收大額存款情事，頭寸泛濫不緩解，形成銀行營運潛在危機。而近年來，大陸亦有許多臺商，面臨資金不足、轉(zhuǎn)型困難等問題;因此，若開放臺灣金融機構(gòu)前往大陸，不但有助于資金作更有效率使用，亦可幫助臺資銀行對放款資金流向作更有效的監(jiān)督。

依據(jù)大陸加入WTO的承諾，今年底外資銀行將可獲準跨入大陸人民幣的零售業(yè)務(wù)，但依據(jù)大陸規(guī)范，即使臺資銀行順利在今年升格成分行，最快亦需等到2009年方能承做人民幣業(yè)務(wù)?？粗鲊鴺I(yè)者紛紛已搶進大陸市場，及臺資銀行在大陸的先天優(yōu)勢快速流失，臺灣金融機構(gòu)多相當著急。

臺資金融機構(gòu)登陸障礙及解決之道

目前臺灣金融業(yè)者無法在大陸營業(yè)，在實際執(zhí)行面上的障礙主要有二：一是大陸與臺灣間金融監(jiān)理備忘錄遲未簽訂;其次，則是臺灣當局的自我設(shè)限。以前者而言，銀行、證券及保險際遇不同。由于保險業(yè)無簽訂金融監(jiān)理備忘錄的問題，因此，目前臺灣已有國泰人壽于2004年在大陸成立合資保險公司，而其他符合進入大陸保險市場“五三二”條款之另 4家，亦在積極尋找合資伙伴。至于證券業(yè)之監(jiān)理，大陸態(tài)度積極開放，愿用彈性方法來簽訂，惟雙方在協(xié)商代表的名稱上仍無共識;而銀行監(jiān)理備忘錄，除名稱上雙方仍有分歧外，對于以白手套方式可否達成實質(zhì)監(jiān)理，大陸銀監(jiān)會仍有疑慮。

雖然兩岸尚未簽訂備忘錄，但業(yè)者仍可依其他方式進入大陸市場。但由于面臨臺灣法規(guī)的限制，例如目前許多國家已與大陸簽有監(jiān)理備忘錄，因此，只要臺灣當局允許業(yè)者透過第三地進入大陸市場，則臺資金融業(yè)仍可及早進入大陸市場。但因當局將銀行赴大陸投資列為禁止類，致銀行業(yè)者無法透過第三地赴大陸設(shè)分行、投資、參股或設(shè)立子行。至于證券業(yè)，則因當局只準業(yè)者“直接”投資大陸，而不允許“間接”，導(dǎo)致臺證券業(yè)亦無法利用第三地“間接”投資大陸。

至于臺資銀行“直接”赴大陸設(shè)子行或參股，則因在當局限制之列，亦不可行。而日前召開的“臺灣經(jīng)濟永續(xù)發(fā)展會議”，亦因臺聯(lián)黨反對，故除證券業(yè)允許在有條件下開放間接投資外，銀行業(yè)無任何進展。剩下可能的另一突破方式則是在立法機構(gòu)修法，筆者已于上會期在立法機構(gòu)分別提案，修改“兩岸人民關(guān)系條例”第36條及“臺灣地區(qū)與大陸地區(qū)證券及期貨業(yè)務(wù)往來許可辦法”，除要求將銀行業(yè)自禁止類去除，依循銀行一般海外投資審理規(guī)范外，亦要求開放證券業(yè)者可“間接”投資大陸，目前兩案己獲得跨黨派立委連署支持，希期能在下會期對臺資金融機構(gòu)登陸有所助益。至于人民幣業(yè)務(wù)，隨著兩岸經(jīng)貿(mào)及人員往來，尤其是即將開放大陸人士來臺觀光，人民幣在臺兌換有其必要，亦是業(yè)者一大商機。目前臺灣已開放金、馬地區(qū)的銀行可從事人民幣之兌換，至于臺灣本島則因顧慮較多，且目前“兩岸人民關(guān)系條例”第38條要求兩岸需先簽訂貨幣清算“協(xié)定”，才可進行兌換。但為滿足大陸觀光客來臺之需要，當局已宣布在觀光景點采取試辦方式來進行。